伊核全面協(xié)議對中東秩序的沖擊和影響

王雷

隨著2015年7月14日六國與伊朗最終達成《聯(lián)合全面行動計劃》，伊核問題長達12年的馬拉松談判畫上了句號。毫無疑問，伊核全面協(xié)議的達成具有重大的歷史意義和現(xiàn)實影響。如何解讀這份協(xié)議對中東秩序的沖擊和影響對于我們把握伊核問題未來走向、理解中東政治變遷、制定相關政策具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文擬從兩方面對這個問題加以研究。

理解伊核全面協(xié)議的本質、內涵和外延

概括地講，長達一百多頁的《聯(lián)合全面行動計劃》是一個解決伊核問題的法律技術文件。但從本質上來看，伊核全面協(xié)議也是一個政治交易，交易有兩個層次：一是伊朗承諾放棄發(fā)展核武器換取國際社會承認其和平利用核能的權利；二是伊朗接受對其民用核活動的規(guī)模、水平進行限制和監(jiān)管，以換取國際社會解除對其與核相關的所有制裁。如何解讀這份法律技術文件或者政治交易？我們不妨從以下幾點入手：

一、從技術層面來看，全面協(xié)議在性質上與核裁軍協(xié)議類似，是典型的軍控協(xié)議

該協(xié)議的根本目標是要阻止伊朗發(fā)展核武器，降低由伊核問題引發(fā)戰(zhàn)爭的風險。為了實現(xiàn)這個目的，協(xié)議試圖從技術上解決三個問題：第一，如何確保伊朗保留的核能力無法研制核武器？協(xié)議為此設定了雙保險：一是對伊朗離心機的數(shù)量、質量、鈾濃縮的豐度、乏核燃料的處理以及核研發(fā)活動進行長達10—15年的嚴格限制，以確保若伊朗違約，其研制核武器的突破期至少需要一年；二是將伊朗保留的核材料和設備全部置于國際原子能機構（IAEA）的監(jiān)管之下；第二，如何避免伊朗從事隱瞞、欺騙的核活動？協(xié)議試圖通過三種方式增加透明度：一是授權“任何時間、任何地點”的核查，即IAEA可以隨時檢查伊朗任何地點，包括軍事場所，但條件是要有證據(jù)并得到伊朗許可。二是授權IAEA對伊朗的核供應鏈進行全程監(jiān)控，將核材料的采購、儲藏、生產、加工、轉運全部納入核查機制。三是引入“仲裁制度”，即如果核查出現(xiàn)爭議，為避免拖延，仲裁會強行介入，保證爭議在24天內得到解決；第三，如何保證制裁可以快速恢復？協(xié)議為此設定了“自動恢復”機制，即如果伊朗違約，問題得不到有效解決，那么制裁會在65天內自動恢復。[1]顯然，協(xié)議達成并非基于政治上的互信，而是基于技術性的核查。

二、從法律層面來看，全面協(xié)議雖然并非條約，但已獲得了廣泛的國際支持和較強的多邊約束力

雖然全面協(xié)議是由談判各方政府機構推動達成的，但有了伊朗放棄發(fā)展核武器的明確承諾和六大國的背書，再加上聯(lián)合國安理會2231號決議的一致認可，其法律效力和多邊約束力得到顯著增強。[2]當然，基于相關法律程序，協(xié)議生效仍需要美國、伊朗立法機構的審查和批準。但要看到，在美國國內，奧巴馬政府正在向強硬派不斷施壓，甚至威脅動用否決權推動協(xié)議得到落實。在伊朗國內，哈梅內伊對協(xié)議也表示認可，雖然保守派提出了不少異議，但這些批評與其說是反對協(xié)議，不如說是為了與改革派爭奪話語權和影響力。[3]對歐盟來講，解除制裁需要獲得28個成員國的一致同意，就目前來看，還沒有哪個成員國拒絕通過“5+1”小組達成的協(xié)議。事實上，即使美國方面出現(xiàn)延緩，只要伊朗堅持履約，歐盟、俄羅斯、中國甚至美國的多數(shù)盟國都傾向于解除制裁。顯然，到了目前這個階段，不管哪一方，失信只會令自己陷入孤立，在道義上嚴重受挫。

三、從政治心理層面來看，全面協(xié)議無法做到令各方都滿意，但卻是一個保障各方利益最大交集的妥協(xié)方案

既然是交易，就意味著各方要有所取舍，要平衡不同的利益和主張，要在分歧中尋求共識。雖然協(xié)議不能達到各方期待的理想效果，但基本上可以保證各方在利益上各有所取、在心理上獲得相對平衡。對美國來講，迫使伊朗接受核不擴散協(xié)議、放棄發(fā)展核武器意味著美國外交的勝利，它阻擋了伊朗稱霸中東的雄心，維護了美國的霸權和威信。對伊朗來講，保留和平利用核能的權利意味著伊朗維護了民族尊嚴。解除經(jīng)濟制裁、促使西方讓步意味著伊朗與西方長期抗爭、擺脫孤立的勝利。對歐盟、中、俄和中東大多數(shù)國家來講，協(xié)議不僅降低了軍事沖突的風險，而且?guī)砹伺c伊朗經(jīng)濟合作的重大機遇。即使對美國、伊朗國內的強硬派，以及以色列和沙特而言，協(xié)議也并非完全不可接受，只是離它們不現(xiàn)實的期望相距較遠。但毫無疑問，協(xié)議很大程度上保障了它們的理性要求。

四、從作用和效果層面來看，協(xié)議達成具有重大的歷史和現(xiàn)實意義，但協(xié)議自身仍存在一些問題和隱患

就積極層面來講：首先，協(xié)議在解決伊核問題上實現(xiàn)了前所未有的歷史性突破，很大程度上降低了中東地區(qū)爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭的可能性；其次，保持壓力加建設性接觸的政治解決模式為處理其他國際、地區(qū)危機樹立了樣板；此外，協(xié)議為伊朗與美國、西方、阿拉伯國家繼續(xù)接觸打開了大門，雖然它們之間的問題遠沒有徹底解決，但這筆交易為它們改善關系、加強合作提供了機會。就消極層面來講：首先，協(xié)議沒有為界定伊朗核活動的和平屬性提供長期的解決辦法。雖然通過技術限制，伊朗獲得核武器的時間被延長至一年，監(jiān)管期限也長達10—15年。但由于伊朗在這期間仍可以利用民用核活動鞏固技術能力、完善知識儲備，所以一旦協(xié)議到期，伊朗成為核大國的門檻將大大降低，協(xié)議沒有從根本上解決“核技術兩用性”的潛在風險；其次，協(xié)議對一些細節(jié)問題的處理仍比較模糊。事實上，對于如何落實敏感地點的核查，區(qū)分哪些制裁與核相關或者無關、明確制裁解除的標準和期限等問題，各方的理解仍存在分歧，這很容易形成雙重標準并引發(fā)爭議；第三，協(xié)議的作用范圍和效果還相對有限。由于專注于解決“核問題”，協(xié)議沒能為中東地區(qū)的大國爭斗、宗派沖突、意識形態(tài)對抗等“非核問題”提出配套解決方案，無法為化解中東地區(qū)的緊張局勢提供立竿見影的效果。

當然，任何協(xié)議都不可能十全十美，盡管作用和效果相對有限，但伊核全面協(xié)議對中東秩序的沖擊和影響還是遠遠超出了核問題的范疇。

伊核全面協(xié)議對中東秩序的沖擊和影響

應該講，從地區(qū)秩序視角分析伊核全面協(xié)議的沖擊和影響，我們可以發(fā)現(xiàn)，這份協(xié)議不僅僅是一份技術文件，也是一份戰(zhàn)略文件。事實上，構成并決定中東秩序運轉的幾大關鍵要素——權力格局、體系范圍、體系規(guī)范、行為體的戰(zhàn)略對策和相互關系，都受到了協(xié)議達成的顯著沖擊和影響，具體來講：

一、協(xié)議達成強化了伊朗的崛起勢頭，中東既有權力分布格局面臨沖擊和挑戰(zhàn)

對伊朗來講，通過伊核協(xié)議至少實現(xiàn)了四個目的：一是保留了繼續(xù)開展核活動、特別是鈾濃縮活動的能力；二是通過解除制裁，伊朗的經(jīng)濟發(fā)展迎來重大機遇；三是對美西方關系有所突破，伊朗自身安全處境和孤立態(tài)勢有所緩解；四是確立了地區(qū)大國的合法身份。顯然，伊朗正在晉升為該地區(qū)最有分量的國家。與之相對，美國的霸權優(yōu)勢在衰減，盡管它仍處于主導地位，但掌控能力持續(xù)下降。與其他地區(qū)競爭對手相比，伊朗的優(yōu)勢和潛力更明顯。這個國家內部穩(wěn)定、市場巨大、資源豐富、人口素質高、不僅有強大常規(guī)軍力保證的硬實力，還具備宗教大國天然稟賦的軟實力。未來10—15年如果伊朗自己不犯錯，誰可以阻擋其崛起勢頭？美國能否維持中東霸權？其他競爭對手能否趕上？盡管權力博弈的演進仍存在諸多不確定性，但這些問題事關中東如何建立新的權力均衡。

二、協(xié)議達成推動伊朗重返國際社會，中東國際體系范圍面臨新的調整和適應

伊核協(xié)議達成意味著伊朗正在重返國際社會，融入中東既有國際體系。眾所周知，伊朗一直是中東國際體系的重要成員，二戰(zhàn)后一度成為美國在中東的重要盟友。但在伊斯蘭革命后，伊朗與美國、西方陷入了長達36年的敵對狀態(tài)，在這期間它始終被孤立和封鎖，無法與外界進行正常的經(jīng)濟活動和政治交往，被人為阻擋在地區(qū)國際體系之外。盡管伊朗在中東的戰(zhàn)略位置十分重要，既是宗教大國也是政治大國，但在美國及其同盟主導的中東等級秩序的同心圓結構中始終處于邊緣地位，無法發(fā)揮應有的角色和作用。伊核協(xié)議達成后，上述情勢發(fā)生了戲劇性變化。伊朗不僅回來了，而且塊頭很大，甚至具備了核能力。它不僅要融入中東國際體系，而且要躍進體系結構的核心層，甚至希望用自己的方式去改造中東不合理的地區(qū)秩序。毫無疑問，只要這個融入進程不發(fā)生倒退，伊朗重返國際社會勢必極大擴展中東既有國際體系的范圍和深度。未來10—15年中東政治在體系層面面臨的核心問題和挑戰(zhàn)就是——伊朗在其中要發(fā)揮何種角色和作用？以及國際社會如何接納不斷崛起的伊朗？顯然，這個進程才剛剛開始。

三、協(xié)議達成為中東秩序的體系規(guī)范注入了新要素，中東政治的傳統(tǒng)游戲規(guī)則面臨競爭與挑戰(zhàn)

伊核協(xié)議成功達成為中東秩序體系規(guī)范的演進引入了新動力，為各國自身意識形態(tài)、政治文化取向的轉變注入了新要素。就體系層次來講，隨著伊核協(xié)議的達成，政治外交方式倡導的理性主義、多邊主義、合作安全、互利共贏這類價值觀念正在發(fā)揮積極作用，日益獲得各方關注和認可。相反，以往支配中東政治的傳統(tǒng)游戲規(guī)則，如現(xiàn)實主義、宗派主義、絕對安全、零和博弈這類價值觀念雖然還有不少市場，但影響力已經(jīng)有所下降。在國家層面，協(xié)議劃定了伊朗獲得地區(qū)合法身份、地位需要遵守的規(guī)范和行為標準。接受這些規(guī)范和標準意味著伊朗的意識形態(tài)系統(tǒng)正在納入國際主義、務實主義的新成分，它們與傳統(tǒng)的伊斯蘭革命主義、激進的民族主義、保守的現(xiàn)實主義價值取向大為不同，勢必會繼續(xù)影響并改變伊朗人的國家觀、世界觀和秩序觀。對美國、西方、中東等國來講，即使最頑固的保守派，也無法忽略外交方式及其價值理念解決國際糾紛的驚人效果，他們長期信仰的軍事威懾、經(jīng)濟制裁既不能令伊朗屈服，也無法取得預期目標。未來10—15年中東秩序在規(guī)范層面很可能迎來上述兩套安全觀念、價值規(guī)范及其意識形態(tài)基礎的持續(xù)競爭。

四、伊朗與美國、西方走近并達成協(xié)議，對中東兩個傳統(tǒng)對立的盟友體系造成沖擊和影響

由于伊核協(xié)議提高了伊朗在中東的戰(zhàn)略地位和影響，美伊改善和發(fā)展關系帶來的各種可能性引發(fā)了美國地區(qū)盟國的強烈不安。事實上，早在協(xié)議達成前，以美關系不和已經(jīng)公開化，以色列特工竊聽伊核談判、內塔尼亞胡大鬧美國國會令奧巴馬政府極度惱火。協(xié)議達成后，以色列的繼續(xù)抵制連同對美國的不斷指責令兩國關系裂痕進一步擴大。同樣，這種不安和憤怒也體現(xiàn)在海灣盟友身上，沙特等國首腦不僅缺席了美國舉辦的海合會峰會，而且在地區(qū)事務上開始有意疏遠并排斥美國；當然，伊核協(xié)議也沖擊了伊朗與俄羅斯、敘利亞、黎巴嫩真主黨等傳統(tǒng)盟友的合作關系，給它們的合作前景增添了變數(shù)。俄羅斯開始擔心伊朗為改善與美國、西方的關系是否會疏遠俄伊關系，兩國是否將面臨能源競爭，俄對伊朗的軍售是否會喪失傳統(tǒng)優(yōu)勢。[4]敘利亞巴沙爾政權，伊拉克什葉派政權、黎巴嫩真主黨、胡塞組織則日益擔憂，伊朗是否會改變地區(qū)政策，能否維持甚至加大對它們的支持和援助。顯然，美伊走近并達成協(xié)議導致中東傳統(tǒng)對抗支點出現(xiàn)松動，上述兩大同盟體系很可能面臨分化、重組的持續(xù)壓力。

五、面對協(xié)議達成帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，一些國家的應對策略、外交政策、相互關系出現(xiàn)顯著調整和轉變

具體來講：（一）以色列試圖扭轉局勢。沒有美國支持，以色列單獨采取軍事手段的可能性已經(jīng)不大。不過它正在實施一系列反制措施：一是加強對伊朗核活動的偵測和監(jiān)控，試圖發(fā)現(xiàn)伊朗違約的證據(jù)；二是推動親以色列游說集團向美國國會施加壓力，企圖在國會審議階段扼殺伊核協(xié)議；三是向美國索要更多軍事、技術援助，維持對伊朗的軍事優(yōu)勢和威懾。值得注意的是，以色列和沙特正在走近，對于遏制伊朗，雙方的外交、情報合作開始增多。（二）沙特外交政策轉向激進，恐懼促使其做出了一系列強硬回應：沙特試圖聯(lián)合海灣國家、埃及、土耳其、巴基斯坦等國打造遏制伊朗的遜尼派大聯(lián)盟；在敘利亞，沙特與卡塔爾、土耳其組成了三角合作集團，企圖推翻巴沙爾政權、擊退伊朗在該區(qū)域的滲透；在也門，沙特通過直接介入戰(zhàn)爭向伊朗展示了自己捍衛(wèi)海灣霸主的決心。值得注意的是，沙特與俄羅斯的接觸也在增多，盡管實質進展并不明顯。（三）協(xié)議達成后，美國、伊朗的外交戰(zhàn)略同時轉向對沖。一方面分別對盟友實施積極安撫，試圖修復傳統(tǒng)同盟關系；另一方面繼續(xù)加強美伊對話、謀求改善關系、加強合作。當前，奧巴馬正派遣克里、卡特等高官訪問中東，向盟國許諾會增加軍事、技術、經(jīng)濟援助、加強制衡伊朗的安全合作。伊朗也向敘利亞、黎巴嫩、俄羅斯派出特使，向盟友強調伊朗不會因伊核協(xié)議犧牲盟友利益，不會改變中東政策的基本原則和立場。不過，值得注意的是，近期伊朗與美國又相繼提出了也門、敘利亞問題的政治解決方案，盡管分歧依然很大，但兩國加強對話、接觸的意圖十分明顯。美國希望將伊朗納入地區(qū)安全體系，伊朗謀求與美國進一步改善關系。（四）對歐盟、俄羅斯等國來講，外交政策重心已迅速轉向鞏固伊核協(xié)議成果，推動制裁解除，加強“后協(xié)議時代”與伊朗經(jīng)濟合作的軌道上來。

六、協(xié)議達成并不意味著伊核問題得到徹底解決，中東仍面臨防核擴散、核競賽的潛在風險

中東地區(qū)的核競賽大體起始于20世紀70年代，作為對以色列從事核武技術研發(fā)的直接回應，伊拉克、敘利亞開始推進自己的核計劃，伊朗隨后也加入了這場競賽。從2003年提煉濃縮鈾被外界曝光算起，伊朗與美國、西方先后周旋12年，以慘重的代價換取了核技術的重大突破。當前，伊朗核工業(yè)體系基本成型，技術、人才儲備充足，可以提煉豐度20%的濃縮鈾，具備2—3月內制造核武器的能力。雖然伊核協(xié)議在未來10—15年切斷了伊朗獲取核武器的可能途徑，同時嚴格限制了其核活動的規(guī)模和水平，但伊朗基本上保住了現(xiàn)有的核技術能力。由此，中東地區(qū)繼猶太人之后，波斯人也掌握了足夠的核技術。伊核協(xié)議并沒有解決長期困擾中東的核失衡問題，現(xiàn)在沙特、阿聯(lián)酋、土耳其、埃及、卡塔爾等國包括極端組織都在密切關注局勢的進展。一些國家已經(jīng)表態(tài)要獲得與伊朗同等權利的利用核能的水平，并且正在采取行動增加核技術儲備和核能利用水平。比如，土耳其、阿聯(lián)酋已經(jīng)開始建設民用核電站，沙特計劃未來20年建設16座核電站，并且與法國、俄羅斯、巴基斯坦等國加強了核合作。從這個角度來看，中東未來的防核擴散形勢不容樂觀。一旦伊核協(xié)議履行不順、不能排除中東地區(qū)核競賽不斷升級、甚至失控的風險，對此我們必須要保持清醒的認識。

（作者單位：中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所）

（責任編輯：蘇童）

[1] 關于伊核全面協(xié)議的技術細節(jié)，參見“Joint Comprehensive Plan of Action，” Vienna， July 14， 2015， https：//www.justsecurity.org/wp-content/uploads/2015/07/271545626-Iran-Deal-Text.pdf.

[2] “聯(lián)合國安理會一致通過伊核決議，有條件取消對伊制裁”，人民網(wǎng)，2015年7月21日，http：//world.people.com.cn/n/2015/0721/c157278-27334102.html.（上網(wǎng)時間：2015年8月1日）

[3] Alireza Ramezani， “Conservatives increase pressure on Rouhani，” Al-Monitor， July 31， 2015， http：//www.al-monitor.com/pulse/originals/2015/07/rouhani-underpressure.html.（上網(wǎng)時間：2015年8月10日）

[4] Maxim A. Suchkov， “Russia looks for new regional footing post-Iran deal，” Al-Monitor， July 17， 2015， http：//www.al-monitor.com/pulse/originals/2015/07/russian-interestiran-deal.html.（上網(wǎng)時間：2015年8月1日）