政府協(xié)同治理區(qū)域貧困問題研究
——以環(huán)京津貧困帶為例

○丁夢嬌

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政府協(xié)同治理區(qū)域貧困問題研究
——以環(huán)京津貧困帶為例

○丁夢嬌

改革開放以來，我國在扶貧開發(fā)方面取得了重大進(jìn)展，但仍然面臨著貧困的壓力。中央扶貧開發(fā)工作會議決定，自2011年起將農(nóng)民人均純收入2300元作為國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全國貧困人口數(shù)量約為1.28億人，占全國總?cè)丝冢ǔ郯呐_地區(qū)外）的近1/10[1]。在我國，很多大城市的周圍都存在一定范圍的貧困地帶，這些貧困地區(qū)與周圍大城市發(fā)展差距很大，不相協(xié)調(diào)，在一定程度上，無論對大城市發(fā)展還是對貧困地區(qū)的發(fā)展都有抑制性作用。因此，黨的十八大以后強(qiáng)調(diào)的精準(zhǔn)扶貧是解決此類問題的關(guān)鍵。

一、環(huán)京津貧困帶的發(fā)展現(xiàn)狀

環(huán)京津貧困帶最早是由亞洲開發(fā)銀行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)并提出的?！吨袊B片特困區(qū)發(fā)展報告（2014-2015）》梳理了中國14個連片特困區(qū)城鎮(zhèn)化的特征和規(guī)律，該報告將環(huán)京津貧困帶放在“燕山—太行山片區(qū)”，跨河北、山西、內(nèi)蒙古三省，總?cè)丝诔f，是國家新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)主戰(zhàn)場之一，該區(qū)域雖然具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，但是仍面臨著基礎(chǔ)設(shè)施落后、城鎮(zhèn)化水平低、生態(tài)建設(shè)任務(wù)重等諸多挑戰(zhàn)?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》要求，農(nóng)村扶貧要以貧困村和貧困戶為主要對象，以集中連片地區(qū)為主戰(zhàn)場，以改善生產(chǎn)生活條件為基礎(chǔ)，以增加農(nóng)民收入為核心，把計劃、資金、措施、政策落到實(shí)處，全面加快脫貧致富的步伐。

黨的十八大以后，中央又先后提出了“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和京津冀協(xié)同發(fā)展三個區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，并分別頒布了有關(guān)的實(shí)施意見。由于發(fā)展的歷史條件等因素的影響，使京津冀地區(qū)在一些領(lǐng)域均低于長江經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展。京津冀協(xié)同發(fā)展是習(xí)近平總書記2014年2月26日在北京視察工作時提出來的，2015年4月中央發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，《綱要》分析了京津冀協(xié)同發(fā)展的重大意義、面臨的主要問題和發(fā)展的有利條件，對協(xié)同發(fā)展需要堅持的基本原則、總體目標(biāo)和發(fā)展定位等作出了部署。

河北雖然地處沿海，環(huán)抱北京市和天津市，但與其他東部沿海地區(qū)一直存在著經(jīng)濟(jì)差距，尤其是環(huán)京津貧困帶更是經(jīng)濟(jì)落后。北京市具有政策優(yōu)勢和首都優(yōu)勢，天津市有獨(dú)特的地理位置優(yōu)勢，兩者具有較強(qiáng)的資源和資本吸附能力，使資金、信息、技術(shù)、人才和資源都匯聚一起，而對周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用仍然不夠。

以河北為例，2013年中國統(tǒng)計年鑒部分?jǐn)?shù)據(jù)顯示，河北省的縣均GDP遠(yuǎn)低于同年江蘇省、浙江省和山東省。江蘇省的縣均公共財政預(yù)算收入是河北省的8.2倍，農(nóng)民人均純收入是河北省的1.4倍。河北省2013年縣均人口45.3萬人，分別相當(dāng)于山東、浙江和江蘇縣均人口的61%、77.7%和46.2%?？h均地區(qū)生產(chǎn)總值為143.7億元，分別相當(dāng)于江蘇、浙江、山東三省的22.5%、37.9%和41.2%?？h均公共財政預(yù)算收入6.3億元，分別相當(dāng)于江蘇、浙江、山東三省的12.1%、20.7%和29.9%?？h均城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額分別相當(dāng)于山東、浙江、江蘇三省的63.4%、36%和32.4%。由此可見，河北省的縣域人口規(guī)模偏小，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱，農(nóng)民人均純收入水平偏低，這都在一定程度上制約著縣域經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展。

表1 環(huán)京津貧困帶范圍

河北省共有32個貧困縣，涉及272，6萬貧困人口；這其中，被劃入環(huán)首都貧困帶的就有張家口（全部）、成德（全部）和保定（淶源縣、淶水縣、易縣）的25個貧困縣，這一貧困帶中，農(nóng)民人均收入、人均GDP、縣均地方財政收入，不足北京周邊縣（區(qū)）的1/3、1/4 和1/10[2]。這25個縣總面積約為7.7萬平方公里，占河北省總面積的44.4%，人口880.5萬人，占河北總?cè)丝诘?2.2%。

表2 2011年環(huán)京津貧困帶25縣農(nóng)民人均純收入在河北省排名單位：元

2015年12月29日至30日，習(xí)近平總書記在河北省阜平縣看望慰問困難群眾時強(qiáng)調(diào)，消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，對困難群眾，要格外關(guān)注、格外關(guān)愛、格外關(guān)心，千方百計幫助他們排憂解難。京津冀協(xié)同發(fā)展要加大財政投資的力度，特別是對農(nóng)民民生工程方面，另外還要因地制宜制定基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃和京津冀協(xié)同發(fā)展的總體方向，根據(jù)地方各縣的不同情況進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，保障民生，深入推進(jìn)扶貧開發(fā)，幫助困難群眾特別是革命老區(qū)、貧困山區(qū)的群眾早日脫貧致富，到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象基本生活有保障，同時保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房等。

二、環(huán)京津貧困帶的成因分析

環(huán)京津貧困帶的形成是多方面、多因素共同作用的結(jié)果，也是歷史長期累積的結(jié)果。但筆者認(rèn)為主要有三方面的問題是導(dǎo)致環(huán)京津貧困帶的主要影響因素，環(huán)京津貧困帶上的縣都表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的特點(diǎn)，各地區(qū)均缺乏人力資本以及缺少人才引進(jìn)機(jī)制，另外地方各縣的生態(tài)環(huán)境都比較脆弱，這些都制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和崛起。

（一）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

由于當(dāng)?shù)氐乩砦恢?、氣候條件和當(dāng)?shù)啬茉促Y源因素的影響，很多項目和企業(yè)都不允許在當(dāng)?shù)貙?shí)施和開發(fā)，造成了這一區(qū)域工業(yè)化相對滯后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。很多區(qū)域?qū)ν獠块_放的時間很晚，張家口在1995年才開始對外部開放，而承德豐寧縣更是到1998年才實(shí)行開放政策，因此，未能享受到1978年對外開放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展益處。由于當(dāng)?shù)氐墓I(yè)化滯后，就導(dǎo)致了縣的公共財政預(yù)算收入較低，進(jìn)一步影響政府對貧困地區(qū)和貧困居民的補(bǔ)貼以及對產(chǎn)業(yè)的扶持等活動。在改革開放初期，河北省的環(huán)京津貧困帶的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與京津的遠(yuǎn)郊區(qū)縣基本處于同一個發(fā)展水平，但是由于長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，導(dǎo)致了現(xiàn)在兩者之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平形成了巨大的落差。無論是與京津地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，還是與全國貧困縣的平均發(fā)展?jié)摿ο啾?，環(huán)京津貧困帶都存在較大的差距。

實(shí)習(xí)護(hù)生希望接受知識技能和溝通技巧。①實(shí)習(xí)之初，護(hù)生迫切希望將在校所學(xué)運(yùn)用于臨床實(shí)踐以提高自己的操作能力，而實(shí)習(xí)后期，護(hù)生更希望帶教老師能傳授?？菩圆僮骷寄?。②護(hù)患溝通技巧欠缺使實(shí)習(xí)護(hù)生在工作過程中屢屢碰壁，進(jìn)一步加大實(shí)習(xí)護(hù)生對溝通技能的需求(“病人不肯,后來老師教我怎么與病人溝通,這讓我深刻體會到護(hù)理工作中溝通的重要性”[11])。

由于地方財力嚴(yán)重不足，沒有足夠的資金投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和扶貧項目上，使得環(huán)京津貧困帶的縣治理當(dāng)?shù)厣鐣璧呢斦Y金嚴(yán)重依賴上級的補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移性支付。地區(qū)自我發(fā)展能力弱，不能提供更好的公共服務(wù)，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會公共事業(yè)等都會受到嚴(yán)重影響。同時，貧困家庭數(shù)量較多，范圍較廣，收入水平低會使資金存量與資金流量都不高，很難維持家庭日常生活。由于家庭收入低，家庭收支平衡比較脆弱，還會進(jìn)一步影響家庭的生產(chǎn)活動和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造活動。

（二）缺乏人力資本與人才引進(jìn)機(jī)制

人力資本是一個社會持續(xù)充滿創(chuàng)造力和活力的基本因素，只有激活社會中的人才的才智競相迸發(fā)，才能與社會資源有效結(jié)合，創(chuàng)造出新的經(jīng)濟(jì)價值。可持續(xù)發(fā)展所講的能力建設(shè)直至少包括四個方面的具體內(nèi)容，即人的能力建設(shè)、科技能力建設(shè)、制度能力建設(shè)和生態(tài)能力建設(shè)，其中人的能力建設(shè)是核心。因此，把握住人才是實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略。然而環(huán)京津貧困帶人力資源匱乏，大量的青年人口流向京津地區(qū)，京津常住外來人口中，河北籍居民位居前列。第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，河北省來京人口為155.9萬人，占北京常住外來人口的22.1%，河北省來津人口為75.45萬人，占天津常住外來人口總數(shù)的25.2%[3]。另外，貧困縣的農(nóng)村老齡化率均過高，當(dāng)?shù)厝说膭趧恿傮w水平下降。本區(qū)域人口受教育程度普遍偏低，接受再教育能力很有限，加上地區(qū)信息不靈活，大部分的貧困居民思想都比較保守，對新鮮事物或新鮮技術(shù)的接受和學(xué)習(xí)能力比較差，這更加劇了環(huán)京津貧困帶的思想貧困狀況。該區(qū)域的工業(yè)發(fā)展沒有為青年人提供充分而多樣的就業(yè)崗位，造成了青年人外出務(wù)工，但由于所受教育程度不高，即使外出務(wù)工也不能保證有合適的工作崗位。另外，環(huán)京津貧困帶的縣域也缺少系統(tǒng)的人才引進(jìn)機(jī)制，造成了人口的流出速度遠(yuǎn)高于人口的流入速度，因此人才資源與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間仍存在差距。

（三）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償生態(tài)模式的影響

根據(jù)《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，環(huán)京津冀貧困帶所在的保定、承德和張家口都已經(jīng)被列入“極重要生態(tài)功能區(qū)域”，承擔(dān)著環(huán)首都地區(qū)的生態(tài)治理任務(wù)，而該區(qū)域自身就面臨著生態(tài)環(huán)境脆弱等問題。區(qū)域內(nèi)水土流失面積占46%，沙化土地面積占24%，裸石山場面積占26%，內(nèi)流河區(qū)干枯湖占94%，斷流河段占95%[4]。所以，在解決該區(qū)域自身環(huán)境生態(tài)問題上也消耗了政府的大量財政力量，而且要徹底解決生態(tài)問題是一個長久的過程。

環(huán)京津冀貧困帶有較重的生態(tài)治理任務(wù)，例如京津風(fēng)沙源治理、三北防護(hù)林建設(shè)、退耕還林和退牧還草等職能，環(huán)境保護(hù)要求比較高，因此，地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展會受到很多影響。河北承德為實(shí)施灤河、潮河兩岸生態(tài)治理項目，2000年以來先后關(guān)停易污染水源企業(yè)1400多家，并放棄100多家預(yù)計投資300多億元的產(chǎn)業(yè)項目；2007年起京冀聯(lián)合在密云水庫上游的張家口、承德實(shí)施“稻改旱”工程共10.3萬畝，部分農(nóng)戶傳統(tǒng)生計由此受到?jīng)_擊。另外，為了保障京津地區(qū)的飲用水安全和生態(tài)環(huán)境平衡，國家和政府不斷加強(qiáng)對環(huán)京津貧困帶的資源開發(fā)限制和工業(yè)發(fā)展的限制，地區(qū)大規(guī)模地削減耗水嚴(yán)重、排污嚴(yán)重的企業(yè)或項目，同時對山區(qū)畜牧業(yè)和高耗水的農(nóng)業(yè)有嚴(yán)格的控制，這些措施雖然能夠保證了京津地區(qū)的供水和生態(tài)環(huán)境，但是嚴(yán)重制約了這一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，抑制了經(jīng)濟(jì)增長和地區(qū)社會發(fā)展。

三、推動區(qū)域協(xié)同治理貧困的途徑與舉措

政府間協(xié)同治理區(qū)域貧困問題，既表現(xiàn)在中央政府與地方政府之間的有效協(xié)同關(guān)系，也表現(xiàn)在地方政府與周邊地方政府之間的有效協(xié)同關(guān)系。進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理貧困問題的途徑主要有提高環(huán)京津貧困帶的自我發(fā)展能力，加大政府的財政投入，加快共建區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等。要從中央政府的角度、地方政府的角度和地方政府間關(guān)系的角度，多層面多主體地推進(jìn)區(qū)域貧困問題的解決進(jìn)程。

（一）提高貧困帶自我發(fā)展能力

一個人支配糧食的能力或他支配任何一種他希望獲得或擁有東西的能力，都取決于他在社會中的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利關(guān)系。因此，要實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)居民解決貧困問題就要從根本上提供長久的發(fā)展規(guī)劃。要實(shí)現(xiàn)地區(qū)人才戰(zhàn)略，就要不斷發(fā)展教育，教育是影響人口的重要因素。既要發(fā)展基礎(chǔ)性的義務(wù)教育和全民教育，提高人口的整體素質(zhì)和文化水平，又要發(fā)展技術(shù)類培訓(xùn)和科技類教育，通過教育改變?nèi)藗兊挠^念，培養(yǎng)他們的發(fā)展意識和生產(chǎn)生活能力。另外要大力引進(jìn)國內(nèi)外專業(yè)適用人才，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)提供人才和智力保障，并設(shè)立專項鼓勵支持資金，作為國家級高級人才引進(jìn)的獎勵基金[5]。另外，加強(qiáng)對地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工基地的建設(shè)，發(fā)揮地理優(yōu)勢，以貧困帶的貧困人口為主要參與對象，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，大力發(fā)展具有特色的本地生態(tài)農(nóng)業(yè)，開發(fā)具有本地特色的綠色農(nóng)產(chǎn)品，加強(qiáng)與北京、天津地區(qū)的聯(lián)系，參與大城市內(nèi)部的農(nóng)產(chǎn)品市場，不斷促進(jìn)本地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)?；?、現(xiàn)代化和標(biāo)準(zhǔn)化。

（二）加大政府的財政投入

加大對基礎(chǔ)公共服務(wù)的投入。建立和完善教育、醫(yī)療救助制度，逐步建立多層次的社會教育和醫(yī)療救助制度，推動教育、醫(yī)療重大風(fēng)險社會化的進(jìn)程[6]。國家財政投入是低保資金籌措的基本來源和可靠保證。政府應(yīng)當(dāng)加大財政投入，增加省、市兩級低保資金的財政預(yù)算，建立低保資金穩(wěn)定增長的長效機(jī)制，合理確定中央、省、市三級政府財政支付低保資金的比例，明確各級政府在低保財政投入中的責(zé)任[7]。另外，還要通過投資部分項目來激發(fā)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活力。例如，在旅游項目開發(fā)上，環(huán)京津貧困帶處于華北平原與內(nèi)蒙古高原的過渡地帶，多樣復(fù)雜的地形地貌和歷史悠久的人文背景，造就了其獨(dú)具特色的自然風(fēng)光和深厚綿長的文化底蘊(yùn)，且與京津旅游資源同源異質(zhì)的互補(bǔ)性能夠滿足京津游客的不同品味需求。因此，要發(fā)揮當(dāng)?shù)卣闹鲗?dǎo)作用，通過政府的政策及資金支持，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣蛢?yōu)勢，大力扶植旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓寬市場，改善傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式。旅游產(chǎn)業(yè)帶動更多的企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造經(jīng)濟(jì)活力，使產(chǎn)業(yè)鏈上的價值更多地流向貧困地區(qū)，幫助貧困縣域通過綠色的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

（三）加快共建區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)

改革開放以來，我國逐步形成了比較完整的區(qū)域戰(zhàn)略和政策體系。針對更加具體的功能區(qū)域或問題區(qū)域采取不同的戰(zhàn)略對策，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合改革試驗區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、重點(diǎn)貧困區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和資源枯竭區(qū)等等。習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強(qiáng)調(diào)，解決扶貧問題要根據(jù)貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施“五個一批”工程，其中發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批和生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批都是建立在貧困人口在所在地生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)上，尤其是加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付[8]。2016 年1月9日，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍擴(kuò)在首屆“中國人民大學(xué)京津冀協(xié)同發(fā)展高端論壇”上指出，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，主要是為了解決北京大城市病、京津冀三地發(fā)展差距問題以及打造新的增長點(diǎn)帶動整個北方地區(qū)發(fā)展。環(huán)京津貧困帶的縣域定要抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的機(jī)遇，加強(qiáng)跨區(qū)域的合作減貧，環(huán)京津貧困帶為北京和天津提供了生態(tài)屏障，使北京和天津在更有利的生態(tài)空間下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，而環(huán)京津貧困帶的生態(tài)價值不應(yīng)得不到補(bǔ)償，要通過跨區(qū)域的合作為貧困帶上的縣域注入強(qiáng)大的發(fā)展動力。加快生態(tài)區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)資源、人力資源、生態(tài)資源和社會資源的全面流通，增強(qiáng)環(huán)京津貧困帶縣域政府的再造能力。

此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立和管理還需要北京市、天津市和河北省之間的統(tǒng)籌管理，相互協(xié)調(diào)。由于北京市和天津市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，科技和文化水平定位也比較高，因此，京津地區(qū)要加強(qiáng)與周圍地區(qū)的技術(shù)和人才交流，轉(zhuǎn)移一部分產(chǎn)業(yè)到區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，促進(jìn)雙方的共同合作與發(fā)展。

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（責(zé)任編輯崔光勝）

作者單位（首都師范大學(xué)管理學(xué)院）