穩(wěn)增長、促消費(fèi)、保民生的政策新篇

2025年3月5日，第十四屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議在北京隆重開幕，國務(wù)院總理季強(qiáng)代表國務(wù)院向大會(huì)作政府工作報(bào)告。報(bào)告明確了2025年我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)：國內(nèi)生產(chǎn)總值增長 5% 左右；城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率 5.5% 左右，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上；居民消費(fèi)價(jià)格漲幅 2% 左右；居民收入增長和經(jīng)濟(jì)增長同步；國際收支保持基本平衡；糧食產(chǎn)量1.4萬億斤左右；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低 3% 左右，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

作為政府年度工作的綱領(lǐng)性文件，政府工作報(bào)告不僅總結(jié)了過去一年的成就，深入剖析了當(dāng)前國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易環(huán)境，更為新一年中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指明了方向。2025年作為“十四五”規(guī)劃的收官之年，亦是承上啟下的關(guān)鍵一年，政府工作報(bào)告的看點(diǎn)與信息含量要明顯多于往年。具體來看，報(bào)告中有以下幾方面表述值得關(guān)注。

外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)回升向好基礎(chǔ)仍需鞏固

海外方面，與2024年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議相比，本次政府工作報(bào)告對外部環(huán)境的關(guān)注度顯著提高。報(bào)告指出，當(dāng)前外部環(huán)境“更趨復(fù)雜嚴(yán)峻”，并進(jìn)一步指明了外部環(huán)境變化可能帶來的一系列后果。隨著全球經(jīng)貿(mào)環(huán)境的改變，不僅國內(nèi)的貿(mào)易、科技領(lǐng)域?qū)⑹艿經(jīng)_擊，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定、市場預(yù)期和投資信心等都會(huì)受到影響。特別是2025年1月特朗普正式就任美國總統(tǒng)后，其關(guān)稅政策的迅速調(diào)整引發(fā)了全球經(jīng)貿(mào)格局的劇烈震蕩。這種外部環(huán)境的變化可能對我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對此，政策層面給予高度重視。

國內(nèi)方面，盡管我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)回升向好的態(tài)勢，但報(bào)告明確指出，經(jīng)濟(jì)回升向好的基礎(chǔ)“還不穩(wěn)固”。其中，有效需求不足、部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難、群眾就業(yè)增收面臨壓力、民生領(lǐng)域存在短板、一些地方基層財(cái)政困難等問題持續(xù)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)回升向好形成拖累。此外，報(bào)告特別提到“消費(fèi)不振”的問題，促消費(fèi)的重要性進(jìn)一步凸顯。除了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一系列困難與挑戰(zhàn)，報(bào)告還指出政府工作中存在的一些問題，如協(xié)調(diào)配合不夠、服務(wù)觀念不強(qiáng)、辦事效率不高等。這些問題的提出，既是對黨的二十屆三中全會(huì)改革精神的具體落實(shí)，也是對2025年2月民營企業(yè)座談會(huì)相關(guān)要求的回應(yīng)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中求進(jìn)，政策取向靈活前瞻

本次政府工作報(bào)告提出的主要發(fā)展目標(biāo)與2024年基本持平?？紤]到2025年外部環(huán)境的變化，這無疑顯示出政策層面對“穩(wěn)增長”的決心和信心。其中，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和就業(yè)目標(biāo)與2024年保持一致，這既是為了與2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃相銜接，也體現(xiàn)了短期內(nèi)“穩(wěn)中求進(jìn)”的政策基調(diào)。值得注意的是，報(bào)告將居民消費(fèi)價(jià)格漲幅目標(biāo)從往年的 3% 左右調(diào)整為 2% 左右。這一調(diào)整并非政策目標(biāo)的放松，而是基于現(xiàn)實(shí)情況的合理考量。此外，報(bào)告提出2025年“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低 3% 左右”，較2024年的 2.5% 有所提高。作為“十四五”規(guī)劃的收官之年，更多有力的環(huán)保政策有望出臺，將推動(dòng)我國綠色低碳發(fā)展邁上新臺階。

政策基調(diào)方面，本次政府工作報(bào)告延續(xù)了近兩年來“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)，守正創(chuàng)新、先立后破，系統(tǒng)集成、協(xié)同配合”的表述，但新增了“根據(jù)形勢變化動(dòng)態(tài)調(diào)整政策”“講求時(shí)機(jī)力度”等說法。這一系列變化表明，在外部風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)、內(nèi)部復(fù)蘇基礎(chǔ)偏弱的背景下，政策層面對突發(fā)事件的反應(yīng)能力將顯著提升，政策的靈活性、前瞻性和及時(shí)性都將強(qiáng)于往年。

財(cái)政政策精準(zhǔn)有效，貨幣政策適度寬松

財(cái)政政策方面，本次報(bào)告作出較為具體的安排，涉及預(yù)算內(nèi)赤字、超長期特別國債、特別國債、地方政府專項(xiàng)債等多種工具?？偟膩砜?，今年合計(jì)新增政府債務(wù)總規(guī)模為11.86萬億元，比上年增加2.9萬億元。其中，預(yù)算內(nèi)赤字率按 4% 安排，赤字規(guī)模達(dá)5.66萬億元，二者均創(chuàng)下了新高，而超長期特別國債、地方政府專項(xiàng)債規(guī)模較去年分別增加3000億元、5000億元，同時(shí)將發(fā)行5000億元特別國債用于補(bǔ)充國有大型商業(yè)銀行資本金。在財(cái)政資金的使用方面，本次報(bào)告同樣作出相應(yīng)的調(diào)整，除了常規(guī)的財(cái)政支出項(xiàng)目外，報(bào)告還提出了土地收儲和收購存量商品房、促消費(fèi)等多個(gè)資金使用方向，并要求“持續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)”。這些舉措表明，財(cái)政資金的使用方式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，財(cái)政政策的效能有望得到提升。需要注意的是，今年新增的11.86萬億元政府債務(wù)中，有一部分用于銀行補(bǔ)充資本、化解地方政府債務(wù)等領(lǐng)域，這部分資金帶來的拉動(dòng)效果相對有限，財(cái)政政策的整體擴(kuò)張力度仍需要進(jìn)一步觀察。

貨幣政策方面，本次報(bào)告沿用了“適度寬松的貨幣政策”的表述，并再度提及“適時(shí)降準(zhǔn)降息”。盡管2024年末以來市場的寬松預(yù)期有所降溫，但這一表述的再度出現(xiàn)意味著貨幣政策仍有寬松的空間。結(jié)合“根據(jù)形勢變化動(dòng)態(tài)調(diào)整政策”的理念，貨幣政策加碼的時(shí)間點(diǎn)存在較大的不確定性，需要結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境綜合研判。此外，本次報(bào)告提出“優(yōu)化和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展”，后續(xù)貨幣政策或?qū)⒃诜€(wěn)定資產(chǎn)價(jià)格、化解金融風(fēng)險(xiǎn)方面承擔(dān)更大的職能。本次報(bào)告還提出“落實(shí)無還本續(xù)貸政策，強(qiáng)化融資增信和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”等支持措施，有助于緩解中小民營企業(yè)融資難、融資貴的困境，這也是對民營企業(yè)座談會(huì)后政策落實(shí)的具體體現(xiàn)。

宏觀政策民生導(dǎo)向，協(xié)調(diào)配合增強(qiáng)合力

與以往相比，本次政府工作報(bào)告的一個(gè)顯著特征是強(qiáng)調(diào)了宏觀政策的“民生導(dǎo)向”，這在以往的高層次報(bào)告中是比較少見的。具體來看，政策的“民生導(dǎo)向”主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是提振居民消費(fèi)，今年財(cái)政政策專門安排超長期特別國債3000億元用于支持消費(fèi)品以舊換新，凸顯政策層面對于居民支出的關(guān)注；二是增加居民收入，本次報(bào)告提出將推動(dòng)中低收入群體增收減負(fù)、完善勞動(dòng)者工資正常增長機(jī)制，這一系列舉措將有效提升廣大居民的消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿；三是做好民生保障，通過提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放育兒補(bǔ)貼以及強(qiáng)化基本醫(yī)療和就業(yè)服務(wù)等舉措，進(jìn)一步消解居民消費(fèi)的后顧之憂。

在政策落地執(zhí)行的過程中，各類政策能否相互協(xié)調(diào)配合、形成合力也至關(guān)重要。而本次報(bào)告同樣關(guān)注到了這一點(diǎn)，提出要“加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、貿(mào)易、環(huán)保、監(jiān)管等政策協(xié)同以及與改革開放舉措的協(xié)調(diào)配合”，這不僅為政策執(zhí)行提供了更加系統(tǒng)化的框架，也為政策實(shí)施的精準(zhǔn)性和有效性提供了保障。在此基礎(chǔ)上，后續(xù)各類政策的執(zhí)行將得到更高層次的協(xié)調(diào)，避免“合成謬誤”的出現(xiàn)。

綜上所述，2025年政府工作報(bào)告在復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)回升向好基礎(chǔ)仍需鞏固的背景下，明確了穩(wěn)中求進(jìn)的政策基調(diào)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策的精準(zhǔn)有效和貨幣政策的適度寬松，同時(shí)突出宏觀政策的民生導(dǎo)向和協(xié)調(diào)配合。這些舉措不僅為“十四五”規(guī)劃的圓滿收官奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為中國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和民生福祉的持續(xù)改善提供了有力保障。未來，隨著各項(xiàng)政策的落地實(shí)施，中國經(jīng)濟(jì)有望在內(nèi)外挑戰(zhàn)中穩(wěn)步前行，為實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)邁出堅(jiān)實(shí)一步。

（作者肖立晟系中國社科院世經(jīng)政所全球宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任、九方智投首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，李梟劍系九方金融研究所宏觀研究員）