特朗普加碼對華關(guān)稅開啟新一輪中美經(jīng)貿(mào)博弈

特朗普重新執(zhí)政以來，美國連續(xù)對華加征關(guān)稅，開啟新一輪中美經(jīng)貿(mào)博弈。關(guān)稅議題正前所未有地與產(chǎn)業(yè)、金融、安全和地緣戰(zhàn)略等議題深度交織。若將特朗普挑起全球關(guān)稅戰(zhàn)視為一場“政策豪賭”，那么加碼對華關(guān)稅則是其最重要的“賭注”。特朗普政府將借助行政手段、國會立法、簽訂國際協(xié)議三種手段加碼對華關(guān)稅，這勢必對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系、中美兩國經(jīng)濟以及國際貿(mào)易體系造成一系列影響。

進一步推高關(guān)稅稅率

特朗普認定關(guān)稅可用來解決一連串問題，將其作為放之四海皆準的談判籌碼，從增加財政收入、減少貿(mào)易逆差，到推動制造業(yè)回流、促進美國出口，再到脅迫特定國家配合解決非法移民和毒品問題，不一而足。中美雖在特朗普首個任期內(nèi)達成了第一階段貿(mào)易協(xié)議，一定程度上緩解了當時雙方較為激烈的貿(mào)易摩擦，但特朗普再次就職后，中國仍舊是其加征關(guān)稅的主要對象。特朗普無疑希望抓住第二次機會來重塑中美貿(mào)易關(guān)系。

2月，特朗普援引《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》宣布對中國商品加征10%的關(guān)稅，3月又以所謂中國阻擊芬太尼不利為由，對中國商品再度加征10%的關(guān)稅。至此，美國對華加權(quán)平均關(guān)稅稅率已跳漲至30.9%。中國對此亦予以了果斷反制。4月2日，特朗普公布將對中國商品征收34%的“對等關(guān)稅”，美國對華加權(quán)平均關(guān)稅稅率進一步大大被推高。按照這樣的趨勢，美國有可能撤銷中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系地位。

只要特朗普愿意，他總會有足夠的借口來通過關(guān)稅實現(xiàn)所謂的“公平和對等貿(mào)易”。盡管中國許多商品關(guān)稅已經(jīng)低于美國對中國商品征收的關(guān)稅，但特朗普仍將非關(guān)稅壁壘、國內(nèi)增值稅，以及“操縱”貨幣和提供補貼等所謂他眼中的“扭曲”市場行為作為中國開展“不公平貿(mào)易”的證據(jù)，為其對華征收關(guān)稅進行辯護。若是如此，中美關(guān)稅摩擦將愈發(fā)牽涉雙方在匯率、金融及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上的分歧與爭議，變得更加復雜化。

將關(guān)稅工具推向極限

總的看來，特朗普新政府在年內(nèi)將通過以下三種方式加碼對華關(guān)稅。

第一，借助行政手段。特朗普可以利用總統(tǒng)在關(guān)稅事宜上的權(quán)力大做文章。一是推出更多特定行業(yè)關(guān)稅。除“對等關(guān)稅”外，特朗普還將通過“301條款”或“202條款”推出更多特定行業(yè)關(guān)稅，旨在取代補貼型產(chǎn)業(yè)政策，引導制造業(yè)回流，并為其國內(nèi)減稅政策鋪路。特朗普曾表示，將對鋼鐵、鋁、銅、計算機芯片、半導體、藥品征收全面關(guān)稅，以將這些必需品的生產(chǎn)重新轉(zhuǎn)移到美國。為刺激其萎靡不振的造船業(yè)，美國還考慮對?？科涓劭诘闹袊圃齑换驊覓熘袊鞄玫拇皇杖「哳~費用。二是借助行政手段，防止關(guān)稅規(guī)避。通過實施全球“對等關(guān)稅”，美國在提高對華關(guān)稅稅率的同時，可以進一步減少中國經(jīng)由第三國出口規(guī)避關(guān)稅的做法。在這一思路下，根據(jù)特朗普4月2日簽署的“對等關(guān)稅”行政令，特朗普政府對越南出口商品加征46%的“對等關(guān)稅”，以防止中國商品“借道”越南規(guī)避關(guān)稅。三是實施次級關(guān)稅。類似于次級制裁，美國將對從委內(nèi)瑞拉購買石油的任何國家的所有商品征收25%的關(guān)稅，而中國目前是該國石油的最大買家。四是探索分層關(guān)稅。美國財政部長貝森特提出分層關(guān)稅概念，其核心是將關(guān)稅與地緣政治等非經(jīng)濟因素相聯(lián)系，與盟伴形成“歧視性關(guān)稅區(qū)”，以進一步加強對中國的貿(mào)易打壓。貝森特近期表示，墨西哥已表示要效仿美國，對中國加征關(guān)稅，以避免特朗普對墨西哥加征25%關(guān)稅。若墨西哥的提議付諸實施并形成示范效應，特朗普政府后續(xù)恐借此威脅更多國家對華加征關(guān)稅。此外，特朗普還以加征100%的關(guān)稅作為威脅，要求金磚國家承諾不會支持用任何其他貨幣來取代美元。

第二，嘗試推動國會立法。對關(guān)稅地位進行永久性、結(jié)構(gòu)性改變通常需要國會授權(quán)。共和黨議員已于今年1月下旬在眾議院提出了《美國對等貿(mào)易法案》。特朗普或利用共和黨在國會的席位優(yōu)勢，推動“對等關(guān)稅”法律化，以使關(guān)稅成為重要的長期財政收入來源。更值得警惕的是，若中美博弈烈度顯著上升，不排除美方通過立法形式正式撤銷或限制中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系地位。去年9月和11月，美國參議院和眾議院已分別提出《恢復貿(mào)易公平法案》，要求對中國非戰(zhàn)略貨物設立最低35%的從價關(guān)稅，對所有戰(zhàn)略性貨物設立最低100%的從價關(guān)稅。特朗普在重返白宮的當天，立即簽署《美國優(yōu)先貿(mào)易政策》備忘錄，指示美國貿(mào)易代表辦公室評估上述法案并提出建議。3月初，美國貿(mào)易代表辦公室正式將該議題寫入《2025年貿(mào)易政策議程》。盡管中國商品已不再實際享有美國的最惠國待遇，但若類似法案獲得通過并被簽署成法，對華高關(guān)稅的轉(zhuǎn)圜空間將變得更為有限。

第三，尋求達成國際協(xié)議。美國或?qū)凑辗謱雨P(guān)稅的設想構(gòu)建關(guān)稅同盟，綜合使用關(guān)稅威脅和市場誘餌，商簽相關(guān)經(jīng)貿(mào)協(xié)議，以此強化向中國施壓。特朗普在其首個任期內(nèi)曾以《美墨加協(xié)定》取代《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，并在其中植入“毒丸”條款。新一屆特朗普政府可能會推出新的“美國優(yōu)先”版國際貿(mào)易協(xié)定，其中可能納入的歧視性條款包括但不限于：針對某些國家特定領(lǐng)域簽訂不征收關(guān)稅協(xié)議、嚴格建立產(chǎn)品原產(chǎn)地制度、在補貼項目中提出本地成分要求等，以對非貿(mào)易合作伙伴國家的出口進行限制。

從操作過程來看，特朗普政府似乎有意將關(guān)稅工具推向極限，然后衡量各種反饋回路——包括全球市場變化、貿(mào)易伙伴反應以及利益集團游說等，以確定可持續(xù)維持的長期關(guān)稅水平，故其加碼對華關(guān)稅的具體力度和節(jié)奏都還存在諸多不確定性，特朗普本人甚至還表態(tài)對取消中國商品關(guān)稅持“開放態(tài)度”。

美國經(jīng)濟將付出更高代價

關(guān)稅政策是具有明顯分配效應的政策選擇，即主動犧牲一部分經(jīng)濟效率以換取在其他目標上的收益。美國的關(guān)稅威脅是典型的單邊主義和霸凌主義，主要貿(mào)易伙伴的反制措施或?qū)⑹埂瓣P(guān)稅牌”效果大打折扣，甚至得不償失。美國麻省理工學院、世界銀行等機構(gòu)的經(jīng)濟學家此前發(fā)布報告指出，在特朗普首個任期內(nèi)，他國對美反制性關(guān)稅對美國就業(yè)產(chǎn)生了負面影響，并且這些負面影響大于美國政府加征關(guān)稅，以及向利益受損群體提供補貼帶來的益處。

如果特朗普執(zhí)意維持對華不合理的高關(guān)稅，雙邊經(jīng)貿(mào)活力下降、供應鏈轉(zhuǎn)移和短期經(jīng)濟陣痛幾乎是必然的。從長遠來看，實施該政策的結(jié)果可能使得中國更進一步擴大內(nèi)需并開拓全球南方市場，美國經(jīng)濟則因為所謂的國家安全付出更高代價。從不同層次看，美國加碼對華關(guān)稅可能產(chǎn)生多重影響。

對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系而言，特朗普政府的關(guān)稅舉措將繼續(xù)推動中美定向脫鉤，破壞中美正常的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。若后續(xù)雙方無法就關(guān)稅問題達成協(xié)議，兩國間雙向貿(mào)易和投資都將承受負面影響，雙方將轉(zhuǎn)而尋求其他市場，中美經(jīng)貿(mào)的“壓艙石”效應進一步被削弱。當然，也不排除中美之間達成貿(mào)易協(xié)議的可能。如果中美達成新的貿(mào)易協(xié)議，兩國在農(nóng)產(chǎn)品買賣和企業(yè)投資領(lǐng)域可能獲得更多合作機會。在第一任期，特朗普政府試圖通過達成協(xié)議促使中國購買美國商品或在美進行非敏感行業(yè)的綠地投資，從而刺激美國本土生產(chǎn)并增加就業(yè)崗位。

對美國經(jīng)濟而言，特朗普的“關(guān)稅亂拳”或使國內(nèi)通脹壓力和就業(yè)形勢更加嚴峻，經(jīng)濟衰退風險顯著上升。本輪對華加征關(guān)稅的成本將更多由美國消費者承擔。今年1月和2月，美國核心消費者價格指數(shù)（CPI）同比漲幅均持續(xù)高于美聯(lián)儲目標水平。美國前財政部長薩默斯稱，美國通脹壓力正面臨2021年以來最嚴重的局面，美國經(jīng)濟衰退概率已接近50%。特朗普關(guān)稅政策帶來的不確定性使“衰退交易”重回華爾街，導致美股明顯下跌。3月，高盛首席經(jīng)濟學家將本年度美國國內(nèi)生產(chǎn)總值增速預期從2.4%下調(diào)至1.7%，預計核心個人消費支出（PCE）物價指數(shù)將在年底達到3%，高于此前預測的2%。物價上漲意味著美聯(lián)儲有理由維持高利率，而高利率將抑制經(jīng)濟增長。關(guān)稅實施的不確定性還可能促使企業(yè)推遲投資決策。

對中國經(jīng)濟而言，特朗普加征關(guān)稅會在一定程度上沖擊中國對美出口，從而有可能影響中國整體外貿(mào)出口，并降低部分外資來華積極性，但對整體經(jīng)濟影響有限。從可能受影響的行業(yè)看，本輪加征關(guān)稅對出口依賴程度高、且供應鏈全球化程度高的行業(yè)會產(chǎn)生較大影響，其中電子設備、紡織和汽車制造等行業(yè)首當其沖。與此同時，受美方關(guān)稅措施影響，中國或?qū)⒓涌鞂θ蚰戏降耐顿Y步伐。

對國際貿(mào)易體系而言，關(guān)稅升級和美國構(gòu)建關(guān)稅同盟的行動將擾亂全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈。貝森特指出，特朗普開啟了一場“重新平衡國際經(jīng)濟體系的激進運動”，幾十年來以美國吸收全球出口為核心而構(gòu)建的國際貿(mào)易體系已經(jīng)崩潰且不可持續(xù)。在美國高關(guān)稅政策的影響下，全球經(jīng)貿(mào)摩擦頻次和烈度或有所增加。一方面，美方采用間接關(guān)稅阻擊中國轉(zhuǎn)口貿(mào)易，恐引發(fā)美國與越南、墨西哥等發(fā)展中國家之間的經(jīng)貿(mào)摩擦。另一方面，中美關(guān)稅摩擦引發(fā)的中國產(chǎn)業(yè)鏈快速外溢效應，可能觸發(fā)一些國家對中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的防御性反應，促使這些國家通過加征關(guān)稅、設置投資壁壘等方式保護本土產(chǎn)業(yè)。?2024年下半年來，土耳其、巴西等新興經(jīng)濟體對來自中國的部分商品加征關(guān)稅的舉動便是此類跡象的表現(xiàn)。此外，美國的部分盟友可能被迫與美國在對華關(guān)稅問題上保持一致，從而進一步加劇國際經(jīng)濟的陣營化，經(jīng)濟全球化將面臨更為嚴峻的地緣政治壓力。

面對美國“內(nèi)病外治”，中國更應固本培元

一是統(tǒng)籌推進擴內(nèi)需和穩(wěn)外貿(mào)，以新發(fā)展格局推動高質(zhì)量發(fā)展。當前，中國國內(nèi)傳統(tǒng)消費仍有較大增長空間，服務性消費進入快速增長時期，新型消費也在不斷拓展。擴大內(nèi)需可以對穩(wěn)定外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境起到重要作用。面對美國的“關(guān)稅大棒”，中國也不需懼怕，要樹立必勝的信心。從發(fā)展機遇看，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，共建“一帶一路”進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，中國的國際貿(mào)易投資合作空間正在不斷拓展。面對國際貿(mào)易形勢的變化，中國可進一步加強與全球南方的貿(mào)易聯(lián)系，打造中間品貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易、服務貿(mào)易新亮點。

二是加強對話溝通，尋求美方合作。面對美國越來越多以國家安全為名對中國實施經(jīng)貿(mào)限制，中美雙方可以通過磋商，共同在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域劃定安全邊界，并將關(guān)稅政策、投資限制、出口管制等問題納入談判，在明確底線的同時，從更高的戰(zhàn)略層面尋求雙方最大共識，創(chuàng)造更多的合作機會。多名特朗普現(xiàn)任、前任顧問在談及美國對華政策時表示，盡管達成任何協(xié)議都可能遇到重大障礙，但特朗普仍希望在第二任期與中國達成更廣泛的協(xié)議，而不僅僅是重新調(diào)整貿(mào)易關(guān)系。目前，美方的關(guān)切是希望中方擴大對其農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)制成品、能源和服務的采購，中方可借此與美方協(xié)商放寬對部分商品的出口管制，以解決進口速度偏慢的問題。

三是擴大開放力度，對標國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。繼續(xù)提高中國在貿(mào)易投資規(guī)則、標準與程序方面與國際的協(xié)同性，落實新版外資負面清單，加快推進鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄修改工作，對標高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，用深化改革的辦法打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。可在“零關(guān)稅、零壁壘、零補貼”的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，保障企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境，推進國有企業(yè)市場化改革等領(lǐng)域，采取更具靈活性的態(tài)度，以進一步擴大開放、降低中美全面脫鉤風險，并為推動高質(zhì)量發(fā)展贏得更好外部環(huán)境。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所副研究員）