“對(duì)等關(guān)稅”是美國(guó)單邊主義的新實(shí)踐

特朗普重返白宮后，在“美國(guó)優(yōu)先”理念的指引下，推出了所謂的“對(duì)等關(guān)稅”，適用于所有貿(mào)易伙伴?！皩?duì)等關(guān)稅”也被譯為“互惠關(guān)稅”，并不是新鮮事物。美國(guó)曾在1890年《麥金利關(guān)稅法》中引入“對(duì)等關(guān)稅”，逼迫其他國(guó)家對(duì)美降低關(guān)稅。?特朗普此次再次搬出“對(duì)等關(guān)稅”，其真實(shí)意圖或更多是以此施壓，迫使其他國(guó)家對(duì)美國(guó)降低關(guān)稅，以增加美國(guó)商品的競(jìng)爭(zhēng)力。

特朗普“對(duì)等關(guān)稅”理念和行動(dòng)計(jì)劃

特朗普在上任當(dāng)天，立即簽署了《美國(guó)優(yōu)先貿(mào)易政策》備忘錄。特朗普強(qiáng)調(diào)，其首個(gè)任期實(shí)施的以美國(guó)經(jīng)濟(jì)、美國(guó)工人和國(guó)家安全為核心的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)政策已產(chǎn)生了實(shí)際效果。他指出，貿(mào)易政策是國(guó)家安全的關(guān)鍵組成部分，應(yīng)減少為滿(mǎn)足美國(guó)的關(guān)鍵安全需求而對(duì)他國(guó)的依賴(lài)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府將制訂強(qiáng)勁而振奮人心的貿(mào)易政策，其首要任務(wù)是要解決“不公平和不平衡貿(mào)易”。在政策闡述中，特朗普將貿(mào)易逆差定性為“不公平和不平衡貿(mào)易”的首要表現(xiàn)，為此，美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)應(yīng)與財(cái)政部長(zhǎng)和美國(guó)貿(mào)易代表磋商，采取包括全球補(bǔ)充關(guān)稅的政策進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

2月13日，特朗普簽署《對(duì)等貿(mào)易和關(guān)稅》備忘錄。該備忘錄稱(chēng)，美國(guó)是世界上最開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體之一，其平均加權(quán)關(guān)稅稅率在全球經(jīng)濟(jì)體中處于最低的行列。但是，美國(guó)多年來(lái)一直受到貿(mào)易伙伴（無(wú)論盟友還是敵人）的“不公平”對(duì)待，導(dǎo)致貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大。缺乏互惠是巨大貿(mào)易逆差增加的主要原因。

為了減少貨物貿(mào)易逆差，并解決美國(guó)與貿(mào)易伙伴之間“不公平和不平衡貿(mào)易”問(wèn)題，特朗普提出要推出“公平互惠計(jì)劃”。根據(jù)該計(jì)劃，美國(guó)政府將對(duì)美國(guó)與貿(mào)易伙伴之間的非互惠貿(mào)易安排進(jìn)行審查，并確定相應(yīng)的“互惠關(guān)稅”（即“對(duì)等關(guān)稅”）等值。審查的范圍包括：“（1）對(duì)美國(guó)商品征收的關(guān)稅；（2）對(duì)美國(guó)企業(yè)、工人和消費(fèi)者征收的不公平、歧視性或域外稅收（如增值稅）；（3）因非關(guān)稅壁壘或措施和不公平或有害的行為、政策或做法（包括補(bǔ)貼），以及對(duì)在其他國(guó)家經(jīng)營(yíng)的美國(guó)企業(yè)實(shí)施的繁重監(jiān)管要求，給美國(guó)企業(yè)、工人和消費(fèi)者帶來(lái)的成本；（4）導(dǎo)致匯率偏離市場(chǎng)價(jià)值，損害美國(guó)人民利益的政策和做法，以及人為壓低工資或其他有損美國(guó)企業(yè)和工人競(jìng)爭(zhēng)力的重商主義政策；（5）其他國(guó)家的貿(mào)易官員人為地限制市場(chǎng)準(zhǔn)入，或?qū)γ绹?guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成結(jié)構(gòu)性障礙的其他做法?！碧乩势找笙嚓P(guān)機(jī)構(gòu)在180天內(nèi)提交審查報(bào)告，并給出行動(dòng)建議。

4月2日，特朗普在白宮簽署兩項(xiàng)關(guān)于“對(duì)等關(guān)稅”的行政令。在行政令中，特朗普宣布對(duì)所有國(guó)家征收10%的“基準(zhǔn)關(guān)稅”，該關(guān)稅于4月5日生效；對(duì)美國(guó)貿(mào)易逆差最大的國(guó)家征收更高的“對(duì)等關(guān)稅”，該關(guān)稅于4月9日生效。

特朗普并非“對(duì)等關(guān)稅”首倡者

事實(shí)上，“對(duì)等關(guān)稅”本身并不是一項(xiàng)歧視性的貿(mào)易政策。在特定歷史時(shí)期，“對(duì)等關(guān)稅”對(duì)于經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程還起到過(guò)正面促進(jìn)的作用。然而，如果將“對(duì)等關(guān)稅”作為向其他國(guó)家施壓的工具，其對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化將產(chǎn)生巨大的破壞作用。從美國(guó)自身的發(fā)展歷史來(lái)看，在不同的發(fā)展時(shí)期，“對(duì)等關(guān)稅”對(duì)于經(jīng)濟(jì)全球化所發(fā)揮的作用也存在兩面性。

19世紀(jì)后半期，兩種不同形式的“對(duì)等關(guān)稅”實(shí)踐出現(xiàn)。一種是以“對(duì)等性”的互惠關(guān)稅促進(jìn)自由貿(mào)易，簡(jiǎn)化稅種、降低稅率。1860年，伴隨法國(guó)制造業(yè)的發(fā)展壯大，法國(guó)開(kāi)展國(guó)際合作的意愿加強(qiáng)，英法于當(dāng)年簽訂《科布頓條約》。根據(jù)該條約，英國(guó)取消保護(hù)性關(guān)稅，英法對(duì)于包含啤酒、肥皂、撲克牌和燒酒等商品征收平衡稅?！犊撇碱D條約》是國(guó)際上首次為了突破貿(mào)易壁壘而簽訂的貿(mào)易互惠條約，成為19世紀(jì)自由貿(mào)易運(yùn)動(dòng)的標(biāo)志性成果。

?另一種是將“對(duì)等關(guān)稅”作為對(duì)外施壓的工具，使得強(qiáng)國(guó)不花多大力氣就可以獲得更多利益。1879年，德國(guó)俾斯麥?zhǔn)紫鄬?duì)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品征收保護(hù)性關(guān)稅，引發(fā)法國(guó)、俄國(guó)實(shí)施報(bào)復(fù)性關(guān)稅措施。1890年，美國(guó)通過(guò)《麥金利關(guān)稅法》，將關(guān)稅稅率平均提高50%?！尔溄鹄P(guān)稅法》首次納入關(guān)稅“對(duì)等條款”，并賦予美國(guó)總統(tǒng)開(kāi)展“對(duì)等關(guān)稅”談判的權(quán)力。該法案為時(shí)任總統(tǒng)哈里森在不降關(guān)稅的情況下，迫使拉美國(guó)家降稅，以關(guān)稅沖擊引發(fā)夏威夷政治動(dòng)蕩、并將其最終納入美國(guó)行政版圖發(fā)揮了重要作用。

1929年至1933年的大蕭條，不僅揭示了資本主義制度下供需失衡痼疾的周期性大爆發(fā)規(guī)律，更因美國(guó)的政策選擇加劇了全球經(jīng)濟(jì)衰退。1930年，美國(guó)出臺(tái)《斯姆特—霍利關(guān)稅法》，大幅提高了關(guān)稅，這一舉措觸發(fā)歐洲貿(mào)易保護(hù)主義措施，引發(fā)各國(guó)大幅提高關(guān)稅的連鎖反應(yīng)。在1926年至1930年期間，至少有45個(gè)國(guó)家大幅度提高了進(jìn)口關(guān)稅。

不得不指出，從1789年美國(guó)第一屆國(guó)會(huì)開(kāi)始一直到1930年的第71屆國(guó)會(huì)，根據(jù)憲法擁有征稅權(quán)的美國(guó)國(guó)會(huì)一直推行高關(guān)稅的政策措施，直到1934年羅斯?？偨y(tǒng)簽署《互惠稅則法》，美國(guó)的政策才有所改變。隨著20世紀(jì)以來(lái)美國(guó)的制造業(yè)獲得蓬勃發(fā)展，促進(jìn)美國(guó)商品的出口、保護(hù)美國(guó)企業(yè)的海外利益成為美國(guó)的關(guān)切。然而，由于《斯姆特—霍利關(guān)稅法》實(shí)施，全球關(guān)稅高企，這愈益成為美國(guó)制造業(yè)發(fā)展的最大阻礙。在這一背景下，1934年羅斯?？偨y(tǒng)簽署《互惠稅則法》。該法案賦予總統(tǒng)與其他國(guó)家締結(jié)雙邊、多邊互惠貿(mào)易協(xié)定的權(quán)力，并授予總統(tǒng)在進(jìn)行談判時(shí)有權(quán)提高或降低關(guān)稅（范圍為當(dāng)時(shí)關(guān)稅的上下50%），且可將關(guān)稅調(diào)整適用于其他與美國(guó)簽訂無(wú)條件最惠國(guó)待遇協(xié)定的國(guó)家。這一法案的簽署被認(rèn)為是美國(guó)脫離貿(mào)易保護(hù)主義的標(biāo)志，使得美國(guó)對(duì)外國(guó)商品的關(guān)稅從1934年時(shí)的平均46%下降到1962年的平均12%。

從20世紀(jì)40年代后期至60年代初，美國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和金融等方面占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，這也為美國(guó)從一個(gè)貿(mào)易保護(hù)主義者向自由貿(mào)易的倡導(dǎo)者轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。1947年，美國(guó)等23個(gè)國(guó)家在日內(nèi)瓦簽署“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”（世界貿(mào)易組織的前身），其宗旨是消減國(guó)際貿(mào)易中的關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘、促進(jìn)貿(mào)易自由化。協(xié)定生效后，在協(xié)調(diào)締約方削減關(guān)稅、解決各成員間的貿(mào)易糾紛等方面發(fā)揮了巨大作用，極大地促進(jìn)了世界貿(mào)易和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

但從20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始，受布雷頓森林體系崩潰和石油危機(jī)爆發(fā)的影響，美國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始出現(xiàn)滯脹，美國(guó)又將貿(mào)易政策由“開(kāi)放”轉(zhuǎn)向“緊縮”。1974年，美國(guó)出臺(tái)《1974年貿(mào)易法》，其中“301條款”授權(quán)政府對(duì)外國(guó)“不公平貿(mào)易行為”實(shí)施單邊制裁，該條款成為美國(guó)長(zhǎng)期保留的貿(mào)易保護(hù)主義工具。?這也標(biāo)志著美國(guó)在推進(jìn)自由貿(mào)易的同時(shí)，逐步將保護(hù)主義措施制度化。

嚴(yán)重破壞以世貿(mào)組織為基礎(chǔ)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)體系

以特朗普在第一任期挑起中美貿(mào)易戰(zhàn)為標(biāo)志，美國(guó)的貿(mào)易政策開(kāi)始全面回歸貿(mào)易保護(hù)主義。特朗普重返白宮后，除了繼續(xù)將“關(guān)稅大棒”對(duì)準(zhǔn)中國(guó)外，還將目標(biāo)擴(kuò)大到包括其盟友在內(nèi)的所有國(guó)家。在“對(duì)等關(guān)稅”陰影的籠罩下，全球都處在貿(mào)易戰(zhàn)的恐慌當(dāng)中。

事實(shí)上，特朗普政府以尋求“公平貿(mào)易”為名實(shí)施的“對(duì)等關(guān)稅”，缺乏完整的理論支撐與實(shí)踐基礎(chǔ)，將嚴(yán)重破壞以世界貿(mào)易組織（WTO）為基礎(chǔ)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)體系。按照國(guó)際貿(mào)易理論基石的比較優(yōu)勢(shì)理論，根據(jù)各自要素稟賦或產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)形成的國(guó)際分工可以有效促進(jìn)各方社會(huì)福利的滿(mǎn)足，減少不必要的重復(fù)投入。而采取關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘等貿(mào)易保護(hù)主義措施，除了將明顯削弱進(jìn)口商品的競(jìng)爭(zhēng)力外，還將導(dǎo)致全球資源錯(cuò)配，降低產(chǎn)業(yè)效率。這種逆全球化政策導(dǎo)向，與通過(guò)擴(kuò)大國(guó)際分工實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的比較優(yōu)勢(shì)理論完全背道而馳。

作為國(guó)際貿(mào)易治理的核心機(jī)構(gòu)，WTO的核心目標(biāo)就是要在全球形成一套統(tǒng)一的規(guī)則和貿(mào)易體系，降關(guān)稅、減少非關(guān)稅貿(mào)易壁壘是其中的首要任務(wù)之一。當(dāng)前全球主要經(jīng)濟(jì)體都加入了WTO，入世時(shí)所有新加入的成員都需要與既有成員完成雙邊與多邊貿(mào)易談判。目前WTO各締約方之間形成的商品關(guān)稅稅率，是各方在入世談判時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)開(kāi)放程度達(dá)成的差異化平衡方案。各方為了實(shí)現(xiàn)互利共贏，均根據(jù)自身發(fā)展需求與國(guó)際責(zé)任“對(duì)等”地做出調(diào)整和讓步。以各方間差異決定的關(guān)稅稅率，基本反映了各方的利益和訴求，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)開(kāi)放與產(chǎn)業(yè)安全之間的平衡。

而特朗普推出的“對(duì)等關(guān)稅”，實(shí)際是要求其他各方對(duì)美國(guó)承擔(dān)更大的開(kāi)放責(zé)任。目前，從加權(quán)平均關(guān)稅水平來(lái)衡量，美國(guó)與其主要貿(mào)易伙伴之間的差異并不大，但特朗普制定的“對(duì)等關(guān)稅”是要將各方的非關(guān)稅壁壘、增值稅、匯率等因素考慮在內(nèi)，而這些因素的認(rèn)定往往具有很強(qiáng)的任意性。

根據(jù)WTO的規(guī)則，WTO締約方任何調(diào)整關(guān)稅的行為都需要基于談判協(xié)商解決。如果美國(guó)單方面實(shí)施“對(duì)等關(guān)稅”，勢(shì)必引發(fā)其他國(guó)家的報(bào)復(fù)，從而影響全球貿(mào)易和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。參考20世紀(jì)大蕭條后美國(guó)提高關(guān)稅，各方隨后采取報(bào)復(fù)性關(guān)稅引發(fā)嚴(yán)重的貿(mào)易下降和經(jīng)濟(jì)衰退的情景，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)深度嵌套，產(chǎn)業(yè)內(nèi)垂直分工更加專(zhuān)業(yè)化和細(xì)致化，如果全球爆發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)，將產(chǎn)生更加嚴(yán)重的連鎖反應(yīng)，影響程度更深。

事實(shí)表明，作為全球最大經(jīng)濟(jì)體，美國(guó)正從全球經(jīng)濟(jì)秩序、多邊貿(mào)易體系的維護(hù)者變?yōu)槠茐恼吲c攪局者。從阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)法官遴選導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端解決機(jī)制癱瘓，到系統(tǒng)性援引“301條款”實(shí)施單邊制裁，再到高舉“美國(guó)優(yōu)先”理念推出“對(duì)等關(guān)稅”政策工具，其單邊主義政策實(shí)踐已呈現(xiàn)體系化升級(jí)態(tài)勢(shì)。這種背棄國(guó)際承諾、破壞規(guī)則的做法將嚴(yán)重影響各國(guó)對(duì)多邊體制的信心，導(dǎo)致更多違反規(guī)則的行為出現(xiàn)。

應(yīng)對(duì)“對(duì)等關(guān)稅”需要發(fā)揮各方合力

面對(duì)特朗普“對(duì)等關(guān)稅”的威脅，試圖曲意逢迎、躲在大國(guó)身后或者充當(dāng)“打手”的做法都是行不通的，各國(guó)依靠一己之力進(jìn)行反制的效果恐怕也非常有限。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，美國(guó)仍將是全球最重要的經(jīng)濟(jì)體，各國(guó)想要避免被各個(gè)擊破，需要發(fā)揮合力。

第一，要堅(jiān)定地堅(jiān)持多邊貿(mào)易體系、尊重多邊貿(mào)易規(guī)則。以WTO為核心的多邊貿(mào)易體系來(lái)之不易，盡管隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，多邊貿(mào)易體制面臨許多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行改革，但WTO所倡導(dǎo)的公平貿(mào)易、非歧視原則是各方應(yīng)該遵循的基本規(guī)則。各方在處理經(jīng)貿(mào)問(wèn)題時(shí)仍應(yīng)選擇多邊的“主舞臺(tái)”，做好法律法規(guī)的合規(guī)，慎用限制貿(mào)易發(fā)展的措施，降低國(guó)際貿(mào)易的成本。

第二，擴(kuò)大區(qū)域和雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，進(jìn)一步推動(dòng)貿(mào)易投資便利化。面對(duì)美國(guó)公然不執(zhí)行WTO各項(xiàng)規(guī)則的情況，各成員應(yīng)積極探索通過(guò)簽訂區(qū)域和雙邊貿(mào)易協(xié)定，并在該框架下制定規(guī)則來(lái)不斷提高開(kāi)放水平。通過(guò)簽訂區(qū)域和雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，各方可以建立更為緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，創(chuàng)造相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)環(huán)境。自貿(mào)協(xié)定的特點(diǎn)之一就是參與各方之間的利益平衡，只要符合各方的發(fā)展需求和利益，各類(lèi)商品的關(guān)稅安排不必“對(duì)等”，可以更為靈活。當(dāng)然，對(duì)于已有的自貿(mào)協(xié)定也應(yīng)該推動(dòng)升級(jí)，不斷降低關(guān)稅，促進(jìn)貿(mào)易擴(kuò)容提質(zhì)，以加快要素流動(dòng)，降低美國(guó)關(guān)稅壁壘帶來(lái)的負(fù)面影響。

第三，以市場(chǎng)換市場(chǎng)，促進(jìn)各方要素有效配置和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈深度融合。面對(duì)美國(guó)以市場(chǎng)為工具，迫使其他國(guó)家“就范”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，各方應(yīng)該加快美國(guó)之外的市場(chǎng)培育和融合。事實(shí)上，美國(guó)的市場(chǎng)并非不可替代。歐盟就因?yàn)閷W洲市場(chǎng)整合起來(lái)，創(chuàng)造了與美國(guó)媲美的經(jīng)濟(jì)體量，也因此形成了較強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)能。各方應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)探尋更為多元的發(fā)展模式，降低對(duì)美國(guó)市場(chǎng)的依賴(lài)。通過(guò)市場(chǎng)培育和融合，可以為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供更好的規(guī)模效應(yīng)，并創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。美國(guó)之外的市場(chǎng)融合增加，也有助于培育更多有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)；而躲在美國(guó)政府“保護(hù)傘”下的美國(guó)企業(yè)，其創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)能可能反而會(huì)減弱。從這個(gè)角度看，美國(guó)的高關(guān)稅政策或?qū)⒊蔀楦鲊?guó)培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能的加速劑。

（作者為商務(wù)部研究院太平洋研究中心主任、研究員）