農村反腐的新“工具”

村干部腐敗是近兩年的熱門話題。

據中央紀委國家監(jiān)委網站信息，2025年第一季度，全國紀檢監(jiān)察機關共立案22萬件，其中立案現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任1.9萬人。這一數字一經公開就引發(fā)了公眾熱議。

4月末，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了新修訂的《農村基層干部廉潔履行職責規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。該規(guī)定的試行版于2011年頒布施行，中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室負責人指出，隨著全面從嚴治黨形勢任務和農村基層干部隊伍狀況的發(fā)展變化，黨中央決定對《規(guī)定》進行修改完善。

“對比試行《規(guī)定》，新的《規(guī)定》能夠順應當前黨風廉政建設的新趨勢、新問題、新變化?！奔执髮W行政學院教授王立峰對《中國新聞周刊》指出，《規(guī)定》可以說是治理農村基層干部“微腐敗”的制度利劍，是基層制度反腐的重要依據。

需要強有力的制度支持

事實上，自2024年以來，有關村干部的立案和處分數據就持續(xù)受到關注。根據中央紀委國家監(jiān)委披露的數據，2024年，全國紀檢監(jiān)察機關立案87.7萬件，其中現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任10.4萬人；全國紀檢監(jiān)察機關處分88.9萬人，其中農村、企業(yè)等其他人員61.3萬人。

袁柏順是湖南省廉政研究基地、湖南大學廉政研究中心首席專家，他對《中國新聞周刊》說，2024年是黨的十八大以來全國紀檢監(jiān)察機關立案和處分最多的一年，同樣也是各項數據大幅增長的一年，“其中，增長幅度最大的就來自農村”。

在此背景下，農村反腐需要強有力的制度支持，而原有的試行《規(guī)定》已經不適應當前的形勢。

中國政法大學紀檢監(jiān)察政治與公共管理學院副院長、教授李莉指出，試行《規(guī)定》是在2011年頒布施行的，距今已有14年，“這段時間里，無論是黨的中心工作、農村的治理現(xiàn)狀，還是反腐敗工作推進的情況，各方面都發(fā)生了非常大的變化，因此需要依據實踐的變化，修訂相關政策法規(guī)”。

王立峰指出，黨的十八大以來全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，腐敗治理形勢發(fā)生改變，“但一些基層性腐敗仍然存在，全面從嚴治黨需要向基層不斷延伸，深挖群眾身邊的腐敗問題”。

黨的二十大以來，全國紀委監(jiān)委機關一直在強調管好基層“小微權力”、治理“微腐敗”。2024年，中央紀委國家監(jiān)委在全國范圍內啟動群眾身邊不正之風和腐敗問題集中整治，嚴查“蠅貪蟻腐”。今年1月6日至8日，二十屆中央紀委四次全會在北京舉行，全會部署了2025年反腐敗斗爭的新任務，其中就包括“持續(xù)推動全面從嚴治黨向群眾身邊延伸，深化整治群眾身邊不正之風和腐敗問題”，并強調“聚焦縣以下這一關鍵環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)持續(xù)抓下去”。

李莉認為，修訂后的《規(guī)定》既對黨的中心工作進行全面回應，也契合了二十屆中央紀委四次全會今年的工作重心，“會對今年反腐工作的落實起到政策引導的作用”。

更進一步看，李莉說，《規(guī)定》的修訂是服務于深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標，盡管是基于農村干部監(jiān)督這個小切口，但其實是面向整個基層治理，以基層治理現(xiàn)代化助推中國式現(xiàn)代化。

兩大重要修訂

農村基層干部究竟包括哪些群體？這一問題關乎《規(guī)定》的適用范圍，也是本次《規(guī)定》修訂的重要內容。

在2011年版的試行《規(guī)定》中，適用對象和參照執(zhí)行對象規(guī)定為兩類，一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府領導班子成員、人大主席團負責人以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他干部，基層站所負責人以及其他人員；另一類是村（社區(qū)）黨組織（含黨委、黨總支、支部）領導班子成員、村（居）民委員會成員，農村集體經濟組織中的黨組織（含黨委、總支、支部）領導班子成員、農村集體經濟組織負責人，村民小組負責人。

而在2025年修訂印發(fā)的《規(guī)定》中，農村基層干部所涉的群體有所擴大，適用對象進一步細化完善。比如，村務監(jiān)督委員會、其他形式的村務監(jiān)督機構成員、駐村第一書記、工作隊員等被納入范圍，農村集體經濟組織理事會成員、監(jiān)事會成員或者監(jiān)事、主要經營管理人員等也被納入適用范圍。另外，農村集體經濟組織的街道、社區(qū)等相關管理人員也作為參照適用對象。

“《規(guī)定》適用范圍的修改，是要解決對農村公權力主體的精準識別和應納盡納的問題?！蓖趿⒎逭J為，舊版《規(guī)定》主要針對農村“兩委”成員，但近年來的駐村幫扶主體、集體經濟組織經營者等未被明確約束，導致有些成員以“非干部”身份鉆空子，逃避監(jiān)管。他指出，明確適用范圍能夠更好地對農村基層新出現(xiàn)的腐敗風險點進行查漏補缺，不放過一個腐敗分子。

袁柏順則指出，《規(guī)定》適用范圍之所以需要細化完善，既有制度變化的原因，也有政策原因。“比如村務監(jiān)督委員會，原本在很多地方是虛化的，現(xiàn)在實化了，擔負了更多行政管理的職責，那么就需要納入適用范圍了?！痹僖择v村第一書記為例，為落實精準扶貧，2015年全國層面部署選派優(yōu)秀干部到村任第一書記，2021年中辦印發(fā)意見，明確向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊?！叭绻凑罩暗脑囉谩兑?guī)定》，駐村第一書記就沒有被劃入農村基層干部，因此《規(guī)定》需要完善。”

李莉在調研中發(fā)現(xiàn)，“在一些沿海發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化快速推進，傳統(tǒng)形式上的農村已經沒有了，村民都上樓成為居民了，但村集體經濟還保留著，還在創(chuàng)收，還有董事會、監(jiān)事會，那么管理者的身份怎么識別？需要有一個新的《規(guī)定》作為現(xiàn)在執(zhí)法中對象識別的依據”。

李莉說，“三資”領域是農村基層干部的腐敗多發(fā)地帶，并且“三資”領域一旦監(jiān)管出問題，風險極大，尤其是在東部沿海地區(qū)，一個村干部可能管理著上千萬甚至上億的資產，“有一些村子可能拆了，用地皮建了寫字樓去出租，每年有大量收益，但是在管理中會出現(xiàn)很多確權問題，法律法規(guī)的適用性也會非常復雜”。她認為，《規(guī)定》對于適用范圍的修改十分重要且及時。

本次《規(guī)定》修訂的另一個重點，是對農村基層干部廉潔履職行為規(guī)范做了調整和完善。

具體來看，《規(guī)定》按照黨中央關于“三農”工作的決策部署，對相關行為規(guī)范的領域進行分類，分為強農惠農富農補貼資金發(fā)放、農村集體“三資”管理、鄉(xiāng)村建設項目管理、村級組織選舉等8個方面，同時列項細化“負面清單”。

在袁柏順看來，基層反腐敗工作已經總結出越來越多規(guī)律性的內容，因此《規(guī)定》也與時俱進地對此作了歸納和分類。

“《規(guī)定》列出的8個方面農村基層干部廉潔履職行為規(guī)范，在農村一線工作的人一看就明白，每一項都和農村治理緊密相關，具有針對性和時效性。”李莉說，自己在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村調研時發(fā)現(xiàn)，有的執(zhí)法者認為法律法規(guī)在執(zhí)行時較為抽象。而《規(guī)定》通過列項細化“負面清單”，清晰列出農村基層干部廉潔履職行為規(guī)范，“這樣具體的指引很接地氣，更容易被基層管理人員領會，能夠提高執(zhí)行的準確性”。

需要系統(tǒng)出招

多位專家指出，治理農村基層干部腐敗需要系統(tǒng)出招，對此《規(guī)定》有所回應。

中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室負責人在答記者問時指出，新修訂的《規(guī)定》對黨的十八大以來加強農村基層干部管理監(jiān)督的實踐做法進行系統(tǒng)總結，從5個方面予以細化完善。

王立峰認為，《規(guī)定》在監(jiān)督管理方面，細化了監(jiān)督手段，直面了農村基層治理中的制度漏洞和監(jiān)管盲區(qū)?！耙皇求w現(xiàn)在財力監(jiān)管方面，設計了聯(lián)審聯(lián)簽制度、代理記賬制度、工程招標硬約束等三重保障機制；二是強化科技賦能，大數據比對惠民款項和村務公開平臺建設；三是構建全域覆蓋的監(jiān)督網絡，把縣、鄉(xiāng)、村都納入監(jiān)督領域，改變以往的‘上面管不到、下面不敢管’的監(jiān)管局面?！?/p>

在治理農村基層干部腐敗的幾種監(jiān)督手段中，科技手段尤其受到關注。

《規(guī)定》第十七條提出，“各級黨委和政府應當加強基層監(jiān)督信息化建設，結合實際建立或者運用信息化平臺監(jiān)督基層公權力，監(jiān)管農村集體資金資產資源，暢通檢舉舉報渠道”。

李莉從2018年開始關注福建省福州市的惠民資金網平臺建設，這是一個運用大數據技術構建的監(jiān)督平臺，村民可以自行查詢惠農資金發(fā)放情況?！皣颐磕晗路诺睫r村的補貼是一筆很大的資金，全都是國家財政專項轉移支付，這么大一筆資金如果監(jiān)管不力，會給國家?guī)砗艽髶p失。如果僅僅依靠紀委一個村一個村地核實，不現(xiàn)實，這時就很適合用數字化手段賦能資金監(jiān)管?！睋罾蛘{研，如今這類平臺已經逐漸在全國全面開花。

“在農村基層，我認為公開勝于監(jiān)督，因為最好的監(jiān)督實際上來自人民群眾?！痹仨樥f，相比2011年的版本，新修訂的《規(guī)定》對于 “公開”有了更多篇幅，例如第十六條提出“縣級黨委和政府應當制訂農村公開事項目錄，規(guī)范和細化公開內容、公開時間、公開程序、公開形式”，未來還應該進一步借用信息化平臺加大公開的力度，“不能只是在公開欄上貼幾張紙，寫一些籠統(tǒng)的內容，而是要用科技賦能，讓公開的范圍更廣、公開的形式更接近群眾，讓人民群眾能夠充分參與進來”。

接下來，如何更好地治理農村基層干部的“微腐敗”？王立峰認為，首先應該繼續(xù)完善和優(yōu)化村級“小微權力”清單制度建設，規(guī)范村干部的“小微權力”。

“雖然村干部過度集中的權力不是農村‘微腐敗’發(fā)生的必要條件，卻是腐敗發(fā)生的充分條件。村干部擁有一定的權力是其能夠開展工作的重要前提，他們擁有的‘小微權力’應當為村集體社會謀福利，這就需要進一步完善村級‘小微權力’清單制度，規(guī)范村干部的權力范圍。”因此，王立峰認為《規(guī)定》也要適時根據情況的變化進行調整和修改。

此外，王立峰認為，還應加強村級監(jiān)督制度同巡察制度的銜接配合，發(fā)揮立體監(jiān)督體系的整體性效能。他指出，在“監(jiān)察下鄉(xiāng)”的時代背景下，巡察制度進入農村社會已經是一種常態(tài)，不少農村“微腐敗”是通過巡察監(jiān)督形式獲得腐敗線索的。不過，“當下村級監(jiān)督制度同巡察制度之間的關系尚未明確”。

王立峰還指出，治理農村“微腐敗”應該提升村民參與鄉(xiāng)村民主治理的能力，清除“微腐敗”存在的社會土壤。一方面，可以進一步提升村民的民主參與意識；另一方面，應完善村民參與鄉(xiāng)村民主治理的機制，“農村的項目開發(fā)建設、人居環(huán)境治理等公共問題，不能僅由村‘兩委’人員內部決定，而應當保證村民的知情權、參與權，通過優(yōu)化村民議事會、村級聽證會、民主懇談會等機制，讓村民參與決策”。