政策工具視角下我國公共數(shù)據(jù)授權運營政策研究

摘 要： ［目的／ 意義］ 公共數(shù)據(jù)授權運營是促進數(shù)據(jù)交易流通、挖掘數(shù)據(jù)價值的重要手段， 從政策工具視角切入公共數(shù)據(jù)授權運營政策， 有助于探究現(xiàn)有政策的注意力配置情況， 為日后國家或其他省市出臺公共數(shù)據(jù)授權運營政策或文件提供參考。［方法／ 過程］ 以質性分析為研究方法， 以領跑我國公共數(shù)據(jù)事業(yè)的浙江和山東兩省發(fā)布的公共數(shù)據(jù)授權運營政策文件作為政策樣本， 使用質性分析軟件ＮＶｉｖｏ１２ＰＬＵＳ 進行政策工具的考察和挖掘， 研究其使用情況的重點和不足之處， 并針對問題提出相應的完善建議。［結果／ 結論］ 當前公共數(shù)據(jù)授權運營無論是理論還是實踐層面都處于摸索嘗試階段， 在對政策樣本進行分析后發(fā)現(xiàn)， 政策工具的使用存在供給型政策工具的比例分配失衡、環(huán)境型政策工具濫用、需求型政策工具亟需擴充的問題， 仍需要協(xié)調(diào)供給型政策工具的比例配置、強化環(huán)境型政策工具的均衡性以及對需求型政策工具進行擴充完善， 以此來優(yōu)化我國公共數(shù)據(jù)授權運營的政策體系。

關鍵詞： 政策工具； 公共數(shù)據(jù)； 授權運營； 浙江省； 山東省； 政策文本； ＮＶｉｖｏ

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２５．０５．００２

〔中圖分類號〕Ｇ２０３； Ｄ０３５－３９ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２５） ０５－０００５－１０

隨著數(shù)字化進程的不斷推進， 數(shù)據(jù)作為基礎性戰(zhàn)略資源和關鍵的生產(chǎn)要素， 給當前全球的經(jīng)濟運行機制和社會生產(chǎn)生活方式帶來了深刻變革。在這樣的大背景下， 圍繞數(shù)據(jù)開展決策、治理和創(chuàng)新成為各國（地區(qū)）普遍的共識并積極開展實踐［１］ 。２０２０年， 國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》， 將數(shù)據(jù)、土地、資本、技術和勞動并列為五大生產(chǎn)要素， 并對數(shù)據(jù)要素市場制度建設的方向和改革的重點任務進行了明確［２］ 。２０２２年， 由國務院印發(fā)的《“十四五” 數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》中也提出了在２０２５ 年初步建立數(shù)據(jù)要素市場體系［３］ 。同年１２ 月， 《中共中央國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》正式發(fā)布， 明確了構建適應數(shù)據(jù)特征、符合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、保障國家數(shù)據(jù)安全、彰顯創(chuàng)新引領的數(shù)據(jù)基礎制度的要求， 形成了數(shù)據(jù)基礎制度的“四梁八柱”［４］ ?？梢姅?shù)據(jù)要素的發(fā)展受到了前所未有的關注， 已成為當下社會價值創(chuàng)造的重要來源［５］ 。但無論是數(shù)據(jù)要素的流通交易還是收益分配， 都需要公共數(shù)據(jù)授權運營作為引擎來支撐未來數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［６］ 。《數(shù)據(jù)二十條》的發(fā)布以及國家數(shù)據(jù)局的成立也為公共數(shù)據(jù)授權運營提供了基本遵循和方向指引， 以加快公共數(shù)據(jù)價值的釋放［７］ 。２０２３ 年１０ 月３０ 日，賽迪顧問與中國電子云在北京舉辦的公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新運營研討會上聯(lián)合發(fā)布了《公共數(shù)據(jù)授權運營創(chuàng)新指南》， 提出“兩橫一縱” 的公共數(shù)據(jù)授權運營創(chuàng)新體系［８］ 。同年１２ 月１０ 日， 全國首個《公共數(shù)據(jù)授權運營平臺技術要求》（Ｔ／ ＣＥＣＣ ０２４－２０２３）團體標準正式實施， 對規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權運營平臺建設、激發(fā)公共數(shù)據(jù)要素價值、促進數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展具有一定的積極作用［９］ 。此外， 北京、杭州、長春等地陸續(xù)出臺公共數(shù)據(jù)授權運營管理辦法， 其他各省市也正積極探索并完善相應政策， 以推進公共數(shù)據(jù)授權運營的規(guī)范化發(fā)展。甚至有機構認為， 近期內(nèi)將會出臺全國統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)授權運營管理辦法［１０］ 。然而就目前的情況而言， 公共數(shù)據(jù)授權運營仍是亟待開發(fā)的藍海， 無論是制度、理論還是實踐層面都有極大的豐富空間［１１］ 。由中國通信院云計算與大數(shù)據(jù)研究所發(fā)布的《公共數(shù)據(jù)授權運營發(fā)展洞察（２０２３年）》報告中也印證了這一現(xiàn)實情況［１２］ 。

面對部分省市已經(jīng)出臺的公共數(shù)據(jù)運營政策，其能否有效地發(fā)揮作用？ 政策文本搭配是否合理科學？ 后續(xù)政策如何優(yōu)化改進？ 這些問題值得深入分析并開展研究。本文選取浙江、山東兩省及下轄城市發(fā)布的有關公共數(shù)據(jù)授權運營的政策文件作為研究對象。原因有二： 其一， 根據(jù)復旦大學與移動治理實驗室與國家信息中心數(shù)字中國研究院聯(lián)合發(fā)布的２０２４ 年度《中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報告———省域》［１３］ 顯示， 山東和浙江兩省在數(shù)據(jù)開放與授權運營政策體系、用戶獲取數(shù)據(jù)體驗、利用和釋放公共數(shù)據(jù)價值等方面具有突出表現(xiàn)， 在全國開放數(shù)林指數(shù)省域綜合排名中位列第一、第二位。其二， 根據(jù)２０２４ 年度《中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報告———城市》［１４］ 的結果， 中國開放數(shù)林指數(shù)綜合排名前十的城市中， 浙江和山東兩省占據(jù)８ 個席位， 杭州市與德州市憑借優(yōu)質的數(shù)據(jù)開放利用成果以及全國領先的無條件數(shù)據(jù)集開放成為數(shù)林標桿。因此， 浙江與山東作為全國領先的數(shù)據(jù)大省， 所制定的公共數(shù)據(jù)授權運營政策同樣具有較高的研究價值。基于此，本文從政策工具視角出發(fā)， 利用ＮＶｉｖｏ１２ＰＬＵＳ 對浙江與山東兩個省域及下轄城市現(xiàn)有的公共數(shù)據(jù)授權運營政策進行分析研究， 發(fā)現(xiàn)其共性優(yōu)點與現(xiàn)存問題， 找到可借鑒與可改進之處， 期冀對全國范圍內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權運營的政策制定及優(yōu)化有所助力。

１ 文獻回顧

２０２４ 年３ 月１０ 日， 筆者以ＣＮＫＩ 為主要數(shù)據(jù)庫，結合百度等搜索引擎進行主題檢索（主題＝公共數(shù)據(jù)授權運營）， 通過人工進行篩選、清洗、整理后發(fā)現(xiàn)， 當前有關公共數(shù)據(jù)授權運營的研究主要從以下兩方面進行闡述：

其一是公共數(shù)據(jù)授權運營中的機制研究， 具體包括： ①產(chǎn)權問題： 張會平等［１５］ 對數(shù)據(jù)資源的持有、加工使用以及產(chǎn)品經(jīng)營的權利在理論層面進行了明確， 并對公共數(shù)據(jù)范圍劃定、分級分類任務差異較大等問題提出了堅持以公共利益為導向、推進頂層制度和標準規(guī)范建設等授權運營機制和實施路徑的建議。②收益分配問題： 門理想等［１６］ 從原則、主題、機制和支撐４ 個維度對成都與海南兩種收益分配模式進行研究， 并針對問題提出構建良性收益分配體系、明確收益分配賬單等建議； 童楠楠等［１７］以國內(nèi)外公共數(shù)據(jù)授權運營典型案例為基礎， 探索適配公共數(shù)據(jù)生成路徑的財政、稅收、金融三層利益分配框架， 構建公共數(shù)據(jù)授權運營與數(shù)據(jù)財政收入以及公共數(shù)據(jù)專項財政支出三者統(tǒng)一的長效運行機制。③功能問題： 龔芳穎等［１８］ 專門針對公共數(shù)據(jù)授權運營提出了“三維四主體” 的分析框架， 以福建省為研究對象總結其特征及優(yōu)劣情況， 為公共數(shù)據(jù)授權運營的定位提供了新的解釋路徑。④定價問題： 盧延純等［１９］ 基于當前公共數(shù)據(jù)授權運營管理辦法缺少公共數(shù)據(jù)定價的現(xiàn)實困境， 從堅持公益優(yōu)先原則、鼓勵大膽創(chuàng)新、建立合理價格形成機制以及形成公共數(shù)據(jù)價格參照體系４ 個方面提出建議。⑤風險問題： 顏佳華等［２０］ 在闡述公共數(shù)據(jù)授權運營的價值后， 對其潛在風險進行研判并從建立監(jiān)管制度、完善責任機制、強化利益分配３ 個角度提出應對策略。⑥機制設計： 劉枝等［２１］ 以“還數(shù)于民”為指導思想， 統(tǒng)籌各個主體視角， 對數(shù)據(jù)授權、數(shù)據(jù)源活化、數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、收益分配等幾個方面的機制設計出新的思路， 對公共數(shù)據(jù)授權運營起到積極作用； 宋爍［２２］ 基于當前公共數(shù)據(jù)授權運營與公共數(shù)據(jù)開放中有條件開放相重合， 以及與完全開放方式相沖突的現(xiàn)實困境， 對授權運營與有條件開放兩種機制的關系進行澄清， 并提出協(xié)調(diào)策略； 劉陽陽［２３］ 從國有資本運營和特許運營兩種運營方式入手， 對公共數(shù)據(jù)授權運營的生成邏輯進行了梳理， 并提出其實踐圖景及規(guī)范路徑； 高豐［２４］ 對授權運營的運營產(chǎn)出和運營行為進行拆解闡釋， 提出圍繞數(shù)據(jù)開放“權利—責任—利益” 且主要產(chǎn)出初級數(shù)據(jù)產(chǎn)品供第三方再開發(fā)利用的市場化機制； 于振國［２５］ 從立法、制度、技術、場景、利益５ 個方面闡述如何開展公共數(shù)據(jù)授權運營； 張斯睿等［２６］ 認為， 公共數(shù)據(jù)授權運營在源頭供給、數(shù)據(jù)運營和收益分享３ 個方面有優(yōu)化空間， 政府作為引領、參與和監(jiān)督的主體應發(fā)揮主導作用； 劉赫［２７］從管理、運營、鼓勵試點、堅持安全底線４ 個方面提出公共數(shù)據(jù)授權運營的路徑構想。

其二是公共數(shù)據(jù)授權運營的法律研究， 具體包括： ①遵循原則： 吳亮［２８］ 基于當前政府數(shù)據(jù)授權運營的政策立場及法律框架， 結合特別用物的行政許可及公共用物的行政給付兩種理念， 提出應遵循授權范圍預警、授權運營過程輔助以及收費的利益平衡３ 種原則。②行政制度構建： 馮洋［２９］ 在實踐探索以及法律梳理的前提下， 提出了公共數(shù)據(jù)授權運營的行政許可屬性以及制度構建方向。③多類型視角制度構建： 馬顏昕［３０］ 對政府采購以及特許經(jīng)營兩種公共數(shù)據(jù)授權運營模式的應用場景加以區(qū)分， 并在目標設置、主體準入等方面構建具體的政策制度。④分級分類的法律運作： 胡凌［３１］ 從功能與結構的理論視角出發(fā)， 通過梳理現(xiàn)有的法律制度探討“分級分類” 如何運作。⑤利益方向制度構建： 李悅［３２］ 提出， 應關注授權運營雙方的權益并兼顧各方的經(jīng)濟利益和公共利益， 形成有效的法律機制。⑥本土化視角制度構建： 崔若雨［３３］ 提出了將第三方數(shù)據(jù)信托模型嵌入公共數(shù)據(jù)治理， 以應對公共數(shù)據(jù)授權運營的現(xiàn)實困境， 并從信托類型、規(guī)范銜接等方面提供新的思路。⑦多維度視角制度構建： 沈斌［３４］ 針對公共數(shù)據(jù)授權運營制度的實踐和理論分歧， 從授權運營的可用范圍、適配方式、對象選擇以及收益分配４ 個方面探討具體制度的設計； 時祖光［３５］ 認為， 應立足于立法層級較高的規(guī)范文本， 從授權、運營、產(chǎn)出３ 個方面設置重點規(guī)則， 以助力公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用； 孫清白［３６］ 以不同類型的公共數(shù)據(jù)授權運營為基礎， 從選定標準等多個維度對其盈利性與公益性的沖突進行制度協(xié)調(diào)； 馬云鶴等［３７］ 提出了按“領域法學” 思維， 從市場生態(tài)培育角度出發(fā)構建公共數(shù)據(jù)授權運營的制度； 葉明等［３８］ 從立法條件、立法模式、制度實現(xiàn)等方面提出公共數(shù)據(jù)授權運營的立法路徑建議。

經(jīng)過對現(xiàn)有文獻的梳理可知， 公共數(shù)據(jù)授權運營在機制設計以及法律方面的研究方興未艾， 不同的理論視角和實踐路徑的研究正在如火如荼地開展。但總體而言， 目前有關公共數(shù)據(jù)授權運營的研究進程還稍顯滯緩， 部分環(huán)節(jié)甚至存在爭議［３９］ ， 相關成果也偏少［２３］ ， 無論是理論還是實踐層面都處于探索階段， 在運營機制方面更多的是關注利益分配、規(guī)范標準以及實施路徑， 在法律政策方面更注重圍繞屬性、模式和主體展開制度構建?？偟膩砜?， 現(xiàn)階段對于公共數(shù)據(jù)授權運營政策的文本量化研究尚有豐富的空間， 本文旨在對當前公共數(shù)據(jù)領域較有建樹的山東省、浙江省出臺的公共數(shù)據(jù)授權運營政策文件， 以政策工具為視角進行內(nèi)容分析， 以便為未來相關政策的制定和完善提供參考。

２ 數(shù)據(jù)收集、分析理論框架與分析方法

２. １ 數(shù)據(jù)收集

本文所選取的政策文本源自“北大法寶” “北大法易網(wǎng)” 以及“法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫” 等政策資源庫， 為確保政策文本沒有漏查誤差等情況的發(fā)生，筆者在山東省、浙江省及下轄各個城市的地方政府網(wǎng)站進行政策查詢， 使政策文本的真實性、權威性得到有效保障。

當前出臺的公共數(shù)據(jù)授權運營有關政策數(shù)量有限， 在全國范圍內(nèi)仍處于嘗試探索階段， 之所以選取浙江、山東兩省及下轄城市的公共數(shù)據(jù)授權運營政策文本， 在上文已有闡釋。具體政策文本如表１所示。

２.２ 分析理論、方法及工具

政策工具是連接政策目標與結果之間的橋梁，其本身是政府用于完善內(nèi)部流程和管理方式以及提供公共管理和公共服務的機制［４０］ 。由于政策環(huán)境和政策目標的不同， 政策工具也被劃分為不同的類型。如Ｒｏｔｈｗｅｌｌ Ｒ 等［４１］ 將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型３ 種類型； ＭｃＤｏｎｎｅｌｌ Ｌ Ｍ 等［４２］ 將政策工具分為命令型、報酬型、職能拓展型、權威重組型和勸告型５ 種； Ｈｏｗｌｅｔｔ Ｍ 等［４３］ 將政策工具分為自愿型、強制型和混合型３ 種； Ｗｏｏｌｔｈｕｉｓ Ｒ Ｋ 等［４４］將政策工具分為權威型、信息型、財政型和阻止型４ 種類型。在比照幾種政策工具類型并結合公共數(shù)據(jù)的政策特征后， 本研究決定使用的理論框架是目前運用最為普遍的政策工具類型， 其與公共數(shù)據(jù)政策中關切民生、創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)涵吻合度較高， 且分類標準對應公共數(shù)據(jù)主客體的供給需求以及外部環(huán)境調(diào)控上的產(chǎn)生機理， 在公共數(shù)據(jù)的核心區(qū)域和生成邏輯的研究視角更加寬闊［４５］ 。

結合公共數(shù)據(jù)授權運營的特點和政策應用實際，對政策工具類型及子類目內(nèi)涵與范疇進行定義： 其一是供給型， 是政府對資金、人才、技術、基礎設備等進行規(guī)定來直接推動公共數(shù)據(jù)授權運營的展開。其二是需求型， 采取政府采購和服務外包等形式以減少公共數(shù)據(jù)授權運營過程中的干擾和影響。其三是環(huán)境型， 通過法規(guī)管制等手段為公共數(shù)據(jù)授權運營提供有利的政策環(huán)境， 間接支持公共數(shù)據(jù)授權運營工作的開展， 三者間的作用機制如圖１ 所示。目前以政策工具為視角的研究成果較多， 筆者除提取廣泛使用的共性措施作為政策工具的子類外， 以現(xiàn)有的公共數(shù)據(jù)授權運營研究文獻及實踐為參考［２２－２３］ ， 在此基礎上確定政策工具子類別， 具體如表２ 所示。

本文選擇質性分析法對選取的政策文本進行分析， 在自然情境下以多種渠道方式對社會現(xiàn)象或問題進行整體性研究， 以歸納分析資料和形成理論，在互動之間以及對行為意義建構獲得解釋性理解的一種活動［４６］ 。

浙江與山東兩地在全國范圍內(nèi)較早地開展公共數(shù)據(jù)授權運營的研究與實踐， 結合在公共數(shù)據(jù)領域的突出表現(xiàn)， 對其他省市具有明顯的參考和借鑒價值。之所以選擇質性分析作為研究方法， 是因為該方法對政策文本意義的理解和詮釋更加重視， 通過闡釋以及分類分析等步驟進行編碼， 因此選擇質性分析法對兩地的公共數(shù)據(jù)授權運營政策文本進行分析具有較強的實用性［４７］ 。同時， 利用質性分析工具ＮＶｉｖｏ１２ＰＬＵＳ 的編碼、可視化等功能， 對于提高政策文本的編碼速度、利用交互操作功能輔助各種關系的提煉， 以及理論架構的調(diào)整都有較強的協(xié)助作用［４８］ 。

３ 研究結果

３. １ 政策文本內(nèi)容分析

１６ 份政策文件為案例， 在對政策文本進行仔細研讀的前提下進行編碼和歸類工作， 并連續(xù)修正以及逐級校對， 總體上按一級、二級、三級編碼構成一整套體系， 在進一步總結和提煉下， 一級樹節(jié)點、二級子節(jié)點、三級參考點與供給型、環(huán)境型、需求型政策工具相對應。設置參考點在編碼中屬于基礎操作， 其數(shù)量與翔實程度成正相關。最終形成參考點７６５ 個， 具體如表３ 所示， 據(jù)此編碼表可直觀地觀察各政策工具的具體配比情況。

由于編碼過程存在筆者的主觀判斷， 故編碼的可靠性需要進行信度檢驗來保證， 若檢驗結果越高，則編碼的可信程度越高， 反之亦然。為此， 筆者隨機抽?。保埃?個子節(jié)點安排兩名研究人員重新編碼，編碼過程互不溝通， 而后利用式（１） 對兩名研究員的平均相互同意度（Ｍ 為共同同意的編碼數(shù)， Ｎ１ 與Ｎ２ 是兩人各自同意的編碼數(shù)）進行計算， 如式（１）：

Ｋ ＝ ２Ｍ／Ｎ１＋Ｎ２ （１）

再利用式（２） 進行編碼信度的檢驗， 其中ｎ為編碼人數(shù)， 如式（２）：

Ｒ ＝ ｎ?Ｋ／１＋（ｎ－１）Ｋ （２）

得出結果Ｒ ＝ ０. ９２， 參考其他學者的標準［４９］ ，編碼結果超過８０％證明結果可靠。

３. ２ 政策文本存在的主要問題

根據(jù)表３ 可知， “環(huán)境型” 的節(jié)點數(shù)量最多， 主要編碼集中在具體的操作程序以及責任權屬劃分上，如大數(shù)據(jù)主管部門、授權運營部門， 以及發(fā)改、工信、市場監(jiān)管局、網(wǎng)信、公安等部門在公共數(shù)據(jù)授權運營過程中的職責明確和工作范圍； “供給型”節(jié)點中， “運營管理” 占據(jù)大量份額， 該部分為被授權單位在運營過程中工作協(xié)調(diào)、分級分類、加工處理、場景應用等各個環(huán)節(jié)提供指導， 幫助公共數(shù)據(jù)在運營過程中平穩(wěn)有效地發(fā)揮作用； “需求型”節(jié)點是拉動公共數(shù)據(jù)授權運營的有力引擎， 從創(chuàng)新和收益分配兩方面為公共數(shù)據(jù)發(fā)揮更大價值提供實踐路徑。

盡管現(xiàn)有政策已涵蓋公共數(shù)據(jù)授權運營實踐中的多個角度， 但仍存在以下問題可進一步修改完善。

３. ２. １ 供給型政策工具配比不均

公共數(shù)據(jù)授權運營在政府工作效率、保障經(jīng)濟發(fā)展以及提高公共服務水平等方面扮演著重要角色，而且公共數(shù)據(jù)授權運營建設與發(fā)展的過程中涉及多個政府機構以及第三方運營平臺， 因此在推進公共數(shù)據(jù)授權運營進程中， 需要通過資金、人才、技術以及法律權責等維度的支持來推進。通過上述編碼表可知， 目前供給型政策工具使用比重為３５. ６４％，按三大類型均等化的思維， 這一比例較為適當， 但具體至內(nèi)部， 存在明顯的節(jié)點過高和過低的現(xiàn)象。其中， “運營管理” 占據(jù)整體比例的２３.６３％， 這說明政府和大數(shù)據(jù)管理局等相關部門清楚地認識到建立健全的運行管理體系、制定完善的公共數(shù)據(jù)管理制度， 能夠有效地規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權運營的各項活動。但是反觀“人才培養(yǎng)” “資金支持” “技術支持”三項子節(jié)點分別占比４. ３０８％、０. ７８３％和１.９５８％，與“運營管理” 相比差距較大。授權運營單位根據(jù)不同的應用場景提供多樣化的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品， 牽扯部門之多， 業(yè)務范圍之廣， 意味著需要專業(yè)人才、突出技術以及充足的資金予以支持， 但從政策配比情況來看， 盡管供給型政策工具的編碼分布從整體而言在一個合理的區(qū)間， 但其中人才、資金、技術的占比有待進一步提升。

３. ２. ２ 環(huán)境型政策工具要素過溢

如前文所述， 為進一步釋放數(shù)據(jù)要素價值和推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展， 公共數(shù)據(jù)授權運營成為一條重要的實踐與落地路徑［５０］ 。從現(xiàn)有多地出臺的相關政策文件以及諸多城市開展的試點行動來看， 公共數(shù)據(jù)授權運營已經(jīng)引起了廣泛關注， 社會各界也正積極為其營造良好的建設與發(fā)展環(huán)境。從編碼結果可知， 在環(huán)境型政策工具中， 運用最為頻繁的工具是程序分工， 占全部政策工具的２６. ２４％， 這是由公共數(shù)據(jù)價值高、敏感信息多的特性決定的， 也使得政策制定更加注重權責劃分、程序分工方面的配置。另外， 其他子節(jié)點的占比情況較為平均， 涵蓋了目標、授權、監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)， 能夠基本滿足現(xiàn)實場景的實際需求。但是綜合來看， 環(huán)境型政策工具要素占比５６ ２７％， 呈現(xiàn)出使用過溢的問題。需要明確的是， 公共數(shù)據(jù)授權運營是一項系統(tǒng)性工程，需要從多個方面長期綜合推進工作［５１］ ， 因此離不開供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的協(xié)調(diào)發(fā)力， 只有當供給型政策工具的“推動力”、環(huán)境型政策工具的“影響力” 以及需求型工具的“拉動力” 三者相互促進， 在相互彌補的前提下， 公共數(shù)據(jù)授權運營的建設與發(fā)展才會更有成效。

３. ２. ３ 需求型政策工具亟待豐富

由于公共數(shù)據(jù)授權運營從目前的情況來看， 無論是理論研究還是實踐應用都處于起步階段。探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)授權運營場景的使用， 建立合理的公共數(shù)據(jù)授權運營收益分配機制，從實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值最大化和實現(xiàn)利益最大化的視角激勵和引導公共管理與服務機構大膽探索、勇于創(chuàng)新等舉措， 是拉動公共數(shù)據(jù)授權運營運行發(fā)展的重要路徑［２１］ 。但是從政策文本編碼的情況來看， 需求型政策工具僅占總體比重的７. ９６％， 遠遠低于供給型和環(huán)境型政策工具的比例。而且從子節(jié)點構成來看，僅涉及利益分配和鼓勵創(chuàng)新兩個政策工具， 仍有較大的豐富空間。雖然積極探索合理的收益分配機制以及尋求與衛(wèi)生健康、文化旅游等經(jīng)濟社會效益明顯和民生緊密相關行業(yè)優(yōu)先合作的措施， 在很大程度上拉動了公共數(shù)據(jù)授權運營的發(fā)展， 但因缺少清晰可操作的容錯機制， 使得需求型政策工具難以發(fā)揮出較明顯的“拉動力”。比如， 在運營過程中若因積極探索而出現(xiàn)失誤， 那么如何合理地啟動容錯機制， 以通過免責、減責的政策使公共管理和服務機構更加放心大膽地進行開拓創(chuàng)新， 這在拉動公共數(shù)據(jù)授權運營建設、鼓勵公共數(shù)據(jù)授權運營創(chuàng)新中具有顯著效果。

４ 完善我國公共數(shù)據(jù)授權運營政策的建議

通過對１６ 份公共數(shù)據(jù)授權運營的政策文本分析， 發(fā)現(xiàn)政策工具的３ 個層面都有所涉及， 無論是適用范圍還是使用價值， 在每一種政策工具上雖然都有體現(xiàn)， 但也存在問題。正如江小涓教授在２０２３全球數(shù)商大會［５２］ 、數(shù)據(jù)治理研討會［５３］ 中的發(fā)言所講， 公共數(shù)據(jù)領域仍有太多需要注意的問題。結合編碼結果， 對于完善公共數(shù)據(jù)授權運營而言， 在政策工具的調(diào)整上應注重人才、資金以及技術的支持，避免某一工具出現(xiàn)濫用的情況， 要豐富創(chuàng)新的鼓勵機制， 積極探索合理的收益分配機制。

４. １ 協(xié)調(diào)改進供給型政策工具的配置

供給型政策工具是公共數(shù)據(jù)授權運營能夠正常運行的基礎和保障， 目前我國公共數(shù)據(jù)授權運營仍處于初級階段， 在技術支持、資金注入和人才培養(yǎng)等方面還需要大量的投入， 以此來保障公共數(shù)據(jù)授權運營能夠平穩(wěn)運行。但是從編碼的情況來看， 資金、人才、技術支持的供給側工具使用情況較差，而且與運營中的管理規(guī)定的使用頻率存在較大差距，無法形成合力使供給側政策工具實現(xiàn)應有的效果。以“資金支持” 節(jié)點為例， 僅杭州、青島、衢州、溫州、舟山５ 個城市有資金方面的參考點， 相較于１６個政策文本而言較為單薄， 可見該問題并沒有得到政策上的重視和具體的執(zhí)行參考。因此， 對供給型政策工具需要進行協(xié)調(diào)性改進。一方面， 應明確授權運營單位在人才、技術、資金方面的投入： 在人才上， 以政企合作以及校企聯(lián)合培養(yǎng)等方式， 為公共數(shù)據(jù)授權運營提供人才保障， 逐步打造專業(yè)的人才梯隊； 在技術上， 要能夠滿足功能、性能、運維、安全和互聯(lián)互通５ 個方面的要求， 即使在中國電子商會發(fā)布的《公共數(shù)據(jù)授權運營平臺技術要求》中已有具體闡述［５４］ ， 但各地的政策文件中仍應結合當?shù)貙嶋H詳細說明； 在資金上， 根據(jù)財政部《關于加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導意見》中提出的“誰投入，誰貢獻， 誰受益” 原則［５５］ ， 將公共數(shù)據(jù)的授權運營投入和收益分配機制相關聯(lián)， 由此可通過調(diào)整投入與收益的比例等方式鼓勵授權運營單位加大資金投入的力度。另一方面， 運營管理雖然為授權運營實踐提供指導， 但也需搭配其他政策工具形成綜合系統(tǒng)的推動力， 避免工具單一濫用而失效。

４. ２ 優(yōu)化分布環(huán)境型政策工具的比例

環(huán)境型政策工具在一定程度上， 體現(xiàn)著政策制定主體以及外部環(huán)境相互作用的過程， 需要意識到目標規(guī)劃、程序分工、安全監(jiān)督、審核評估、授權標準對公共數(shù)據(jù)授權運營穩(wěn)定發(fā)展具有很強的輻射作用。從編碼結果來看， 環(huán)境型政策工具占比超過整體的５０％， 呈現(xiàn)出使用過溢的狀態(tài)； 從內(nèi)部結構來看， “程序分工” 子節(jié)點占比２６ ２４％， 遠超其他子節(jié)點。因此， 環(huán)境型政策工具無論從整體來看，還是內(nèi)部來看， 都需要進行優(yōu)化調(diào)整以達到平衡。筆者認為， 環(huán)境型政策工具深刻影響著公共數(shù)據(jù)授權運營的過程， 在設置上應盡可能平衡其中的子節(jié)點， 適當擴大在“安全監(jiān)督” “審核評估” “授權標準” 方面的比例， 可從具體的操作方向入手， 為各個有關部門提供實踐指導。此外， 在“程序分工” 節(jié)點中， 要避免模糊化表達， 公共數(shù)據(jù)授權運營涉及多個機構主體， 對公共數(shù)據(jù)的安全監(jiān)管等應有明細化的闡述， 但是從編碼內(nèi)容來看， 很多條文僅一句話帶過， 例如， 德州市的管理辦法中提出“發(fā)改、工信、市場監(jiān)管等部門按照各自職責， 做好公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場化的監(jiān)督管理工作”， 固然明確了市場化監(jiān)管的負責機構， 但是在“安全監(jiān)管” 的節(jié)點中卻沒有提出監(jiān)督的標準和方式。由此可見， 環(huán)境型政策工具應恰當分配各個子節(jié)點的分布， 在提出權責歸屬的同時也應將程序分工更加細化， 編碼結果的失衡就清楚地說明這一問題， 應及時進行優(yōu)化調(diào)整。

４. ３ 補充完善需求型政策工具的手段

需求型政策工具的目的是通過對政策目標需求的釋放， 拉動公共數(shù)據(jù)授權運營增長。從編碼的情況來看， 目前公共數(shù)據(jù)事業(yè)較為突出的浙江與山東兩省， 在公共數(shù)據(jù)授權運營政策上更加偏重環(huán)境型政策工具， 相較之下需求型政策工具的占比僅有７.９６％。在其內(nèi)部工具中， “鼓勵創(chuàng)新” 占比５.２２％，“收益分配” 僅為２. ７４％， 可以看出目前公共數(shù)據(jù)授權運營在創(chuàng)新建設以及所獲收益的分配機制上數(shù)量十分欠缺。同時， 在具體的執(zhí)行上也有細化的空間， 以金華市政策文件中“探索建立公共數(shù)據(jù)授權運營的合理分配機制， 推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用， 探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用” 為例， 對合理分配的具體標準沒有明確界定， 在有條件、有償使用上也沒有具體的區(qū)間， 對公共數(shù)據(jù)授權運營的實際工作價值不高， 僅可作為整體方向的把握而不能落實在具體的實際工作中。

因此， 在未來的政策工具設置中應加強這兩個方向的使用頻率以及可操作性。在《公共數(shù)據(jù)授權運營創(chuàng)新指南》中對創(chuàng)新層面有著細致的探索，其中包括“１＋４＋５＋Ｎ” 的平臺創(chuàng)新、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的研發(fā)創(chuàng)新、以場景為導向的業(yè)務流程創(chuàng)新、多主體協(xié)同以及數(shù)據(jù)確值模型等商業(yè)模式的創(chuàng)新都為公共數(shù)據(jù)授權運營的創(chuàng)新提出了很好的實踐路徑［９］ 。此外， 在收益分配問題上， 由于公共數(shù)據(jù)是國家受國民之托管理， 其最終收益屬于全民所有［５６］ ， 但是授權運營單位在提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務中有技術投入等成本產(chǎn)生， 其本質屬于市場行為， 因此有權獲得市場收益。從市場層面而言， 對公共數(shù)據(jù)授權運營的收益標準可根據(jù)提供的產(chǎn)品性質決定， 如公益型產(chǎn)品可采用免費或政府補貼的形式進行給付。對于政府而言， 授權運營單位的產(chǎn)品收益也會根據(jù)法律規(guī)定以稅收的形式繳至財政部門， 一定程度上對政府的財政收入、服務能力有著積極意義。由此可見， 需求型政策工具在公共數(shù)據(jù)授權運營上仍有多個方向設置， 以及更加深入探索的可能性， 在全國各地公共數(shù)據(jù)授權運營事業(yè)方興未艾的當下， 為拉動其進程發(fā)展注入強勁活力。

５ 結 語

本文借助ＮＶｉｖｏ１２ＰＬＵＳ 軟件以質性分析的方法， 對浙江、山東兩省發(fā)布的共１６ 份公共數(shù)據(jù)授權運營政策文件進行政策工具使用的考察研究。本文的邊際貢獻在于： 一方面從政策工具視角出發(fā)能夠清晰地看到當前政策的注意力配置情況， 有助于直觀地針對編碼情況進行問題分析； 另一方面， 提出了一些可供公共數(shù)據(jù)授權運營相關機構借鑒的實踐路徑， 以期為公共數(shù)據(jù)授權運營的落地提供指導，也為其他省市甚至國家層面的公共數(shù)據(jù)授權運營政策規(guī)范文件的制定提供參考。

本文也存在局限性， 如僅針對山東、浙江兩省進行研究， 一定程度上缺少普適性。未來的研究將覆蓋更多地區(qū)的政策文件， 并與中央發(fā)布的公共數(shù)據(jù)相關政策進行銜接， 同時嘗試更多理論和方法，以求更加全面和深入地促進我國公共數(shù)據(jù)授權運營事業(yè)的發(fā)展建設。

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［５０］ 方彬楠， 袁澤睿． 公共數(shù)據(jù)授權運營將成趨勢［Ｎ］． 北京商報， ２０２３－０２－２１， （２）．

［５１］ 大數(shù)據(jù)在線． 公共數(shù)據(jù)這座金礦， 授權運營為何是賦能的關鍵路徑？ ［ＥＢ／ ＯＬ］． ［２０２４－０６－２８］． ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．３６０ｄｏｃ．ｃｏｍ／ｃｏｎｔｅｎｔ／２３／１１０９／１２／６６４５７９５５＿１１０３３３３２２３．ｓｈｔｍｌ．

［５２］ 新經(jīng)濟學家． 江小涓教授在全球數(shù)商大會上的主旨演講： 數(shù)據(jù)交易與數(shù)據(jù)交互［ＥＢ／ ＯＬ］． ［２０２４－０６－２８］． ｈｔｔｐｓ：／ ／ ｂａｉｊｉａｈａｏ．ｂａｉｄｕ．ｃｏｍ／ ｓ？ｉｄ＝１７８３７０２７３５０１３８４５９９７＆ｗｆｒ＝ｓｐｉｄｅｒ＆ｆｏｒ＝ｐｃ．

［５３］ 人民數(shù)據(jù)． 數(shù)據(jù)治理“四問”———江小涓院長在數(shù)據(jù)治理研討會上的引導發(fā)言［ＥＢ／ ＯＬ］． ［２０２４－０６－２８］． ｈｔｔｐｓ：／ ／ ｂａｉｊｉａｈａｏ．ｂａｉｄｕ．ｃｏｍ／ ｓ？ｉｄ＝１７１５１８５８１４１０５６８１１４５＆ｗｆｒ＝ｓｐｉｄｅｒ＆ｆｏｒ＝ｐｃ．

［５４］ 人民數(shù)據(jù)． 全國首個公共數(shù)據(jù)運營平臺技術標準來啦！ ［ ＥＢ／ＯＬ］． ［２０２４－０６－２８］． ｈｔｔｐｓ： ／ ／ ｂａｉｊｉａｈａｏ．ｂａｉｄｕ．ｃｏｍ／ ｓ？ｉｄ＝ １７８３８７８３８１９１７３４０６９７＆ｗｆｒ＝ｓｐｉｄｅｒ＆ｆｏｒ＝ｐｃ．

［５５］ 中華人民共和國中央人民政府． 關于印發(fā)《關于加強數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導意見》的通知［ＥＢ／ ＯＬ］． ［２０２４－０６－２８］． ｈｔｔｐｓ：／ ／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ ｚｈｅｎｇｃｅ／ ｚｈｅｎｇｃｅｋｕ／２０２４０１／ ｃｏｎｔｅｎｔ＿６９２５４７０．ｈｔｍ．［５６］ 衣俊霖． 論公共數(shù)據(jù)國家所有［Ｊ］． 法學論壇， ２０２２， ３７ （４）：１０７－１１８．

（責任編輯： 郭沫含）

基金項目： 國家社會科學基金重大項目“面向數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)開放利用體系及能力建設研究” （項目編號： ２１＆ＺＤ３３６）。