推進生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境治理體系 美麗中國 綠色發(fā)展 【中圖分類號】X321 【文獻標識碼】A

沒有健全的生態(tài)環(huán)境治理體系，就不可能建成人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出，到2025年，落實各類主體責(zé)任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系。黨的二十屆三中全會進一步對健全生態(tài)環(huán)境治理體系提出了一系列明確的重點任務(wù)，為我國深化生態(tài)文明體制改革指明了新的目標和方向。

健全生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系

生態(tài)環(huán)境治理是一個系統(tǒng)工程，不僅需要黨委政府積極推進，也需要企業(yè)、社會組織和全體公民的共同參與。

完善精準治污、科學(xué)治污、依法治污制度機制。黨的二十大報告強調(diào)：“堅持精準治污、科學(xué)治污、依法治污，持續(xù)深入打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。”精準治污就是要用“火眼金睛”全面準確掌握污染源信息，精確鎖定重點區(qū)域、重點時段、重點污染因子、重點行業(yè)等?？茖W(xué)治污就是要遵循規(guī)律，科學(xué)制定符合地區(qū)實際的治理規(guī)劃，明確不同階段污染治理的重點任務(wù)。依法治污就是要發(fā)揮法治在環(huán)境污染治理中的硬約束作用。我們必須保持戰(zhàn)略定力，鍥而不舍、久久為功，保持力度、延伸深度、拓展廣度，持續(xù)開展大氣污染防治、水污染防治和土壤污染防治，集中攻克人民群眾身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風(fēng)險管控體系。新污染物之所以治理難是因為污染物特性復(fù)雜、技術(shù)難度大、管理機制不完善、公眾意識薄弱等。開展新污染物治理，必須以有效防范新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險為核心，構(gòu)建“篩評控、禁減治”為主線的防控思路，其中，“篩”和“評”是方法和基礎(chǔ)，“控”是目的和手段。

深化環(huán)境信息依法披露制度改革。依法開展環(huán)境信息披露是企業(yè)應(yīng)盡的社會責(zé)任。2020年12月30日，中央全面深化改革委員會第十七次會議審議通過《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》，主要從明確披露主體、確定披露內(nèi)容、及時披露信息、完善披露形式、強化企業(yè)管理等五個方面，明確了建立健全環(huán)境信息依法強制性披露規(guī)范要求的工作任務(wù)。當(dāng)前，環(huán)境信息依法披露仍存在制度碎片化、監(jiān)管與追責(zé)不足等問題。因此，需進一步深化環(huán)境信息依法披露制度改革，推進生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化。

健全生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系

習(xí)近平總書記指出，“加快建立現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，健全天空地海一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”，明確了做好新時期生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的總綱領(lǐng)、總方針、總遵循。

落實以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度。排污許可制是固定污染源監(jiān)管制度體系的核心制度。當(dāng)前，我國的排污許可制度僅僅是一項政策，其約束力遠遠不夠。落實以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)督制度應(yīng)從以下方面著手：一是建立起完善的排污許可制度法律法規(guī)體系；二是逐步將土壤和地下水等環(huán)境要素加入排污許可證的管理內(nèi)容；三是合理利用現(xiàn)有的執(zhí)法力量，結(jié)合企業(yè)信用記錄，加強對重點區(qū)域和重點排污單位的監(jiān)督檢查；四是加強排污許可制度的宣傳工作，提高公眾的參與力度。

構(gòu)建環(huán)境信用監(jiān)管體系。環(huán)境信用監(jiān)管是指政府根據(jù)企業(yè)環(huán)境信用數(shù)據(jù)信息，按照規(guī)定的指標、方法、程序，對其進行信用評價，確定信用等級，并向社會定期披露。2023年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》，提出“加快構(gòu)建環(huán)保信用監(jiān)管體系”。當(dāng)前，我國環(huán)境信用監(jiān)管還存在缺乏頂層設(shè)計、管理部門之間協(xié)同監(jiān)管力度不足、環(huán)境信用監(jiān)測技術(shù)支撐不足、環(huán)境信用統(tǒng)計精準度較低、環(huán)境信用結(jié)果綜合應(yīng)用不到位等問題。因此，必須從加強環(huán)境信用監(jiān)管頂層設(shè)計、完善環(huán)境信用監(jiān)測統(tǒng)計制度和將企業(yè)環(huán)境信用評價結(jié)果與銀行貸款掛鉤等方面著手構(gòu)建環(huán)境信用監(jiān)管體系。

健全生態(tài)環(huán)境治理市場體系

2023年7月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會強調(diào)：“將碳排放權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子，支持出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等市場交易行為?！睘檫M一步規(guī)范環(huán)境治理市場，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境服務(wù)業(yè)健康發(fā)展提供了遵循。

健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，從調(diào)查監(jiān)測機制、價值評價機制、經(jīng)營開發(fā)機制、保護補償機制、價值實現(xiàn)保障機制、價值實現(xiàn)推進機制六個方面，對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制作出頂層設(shè)計。當(dāng)前，一些深層次體制機制障礙尚未有效破除，生態(tài)產(chǎn)品“度量難、交易難、變現(xiàn)難、抵押難”等問題仍然比較突出，需要進一步探索健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。

深化自然資源有償使用制度改革。市場是資源配置和利用的有效手段，產(chǎn)權(quán)是市場機制發(fā)揮作用的前提條件。自然資源有償使用體現(xiàn)了憲法和法律框架下資源所有權(quán)和使用權(quán)相分離的權(quán)利安排。當(dāng)前，我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度初步建立，在一些地區(qū)還存在著底數(shù)不清、權(quán)責(zé)不明、保護不嚴等問題，影響自然資源資產(chǎn)有償使用制度的實施。因而，深化自然資源有償使用制度改革，一方面是對權(quán)利責(zé)任主體的厘清，另一方面也有利于國有資源的合理利用，規(guī)范資源流轉(zhuǎn)行為，進一步促進資源的合理開發(fā)和有效保護。

建設(shè)多元化生態(tài)保護修復(fù)投入機制。建設(shè)多元化的生態(tài)保護修復(fù)投入機制的目的是改善環(huán)境保護投入來源單一、資金量不足以滿足保護修復(fù)需求的現(xiàn)狀。當(dāng)前，在一些地區(qū)建設(shè)多元化的生態(tài)保護修復(fù)投入機制仍然面臨一些難題。一方面，生態(tài)保護修復(fù)過程中依然面臨“重保護、輕利用”的路徑依賴，綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑不清晰，制約了生態(tài)保護修復(fù)的經(jīng)濟性和可持續(xù)性。另一方面，生態(tài)保護修復(fù)資金投入的市場化機制仍不健全，修復(fù)工程的盈利模式、收益分享、風(fēng)險分擔(dān)方式等還不成熟，導(dǎo)致社會資本參與的意愿還不夠強。因此，必須建設(shè)多元化的生態(tài)保護修復(fù)投入機制。

推進生態(tài)綜合補償，健全橫向生態(tài)保護補償機制，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償。有的地方為保護生態(tài)環(huán)境付出了機會成本，需要對其進行生態(tài)補償。一是完善中央和省級財政縱向生態(tài)保護補償制度，尤其是完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機制。二是完善跨省域的生態(tài)受益地區(qū)和保護地區(qū)，流域上游與下游的橫向補償機制，加大補償力度。三是充分發(fā)揮市場機制在生態(tài)保護補償中的作用。四是完善生態(tài)環(huán)境損害行政執(zhí)法與司法銜接機制，提高破壞生態(tài)環(huán)境違法成本。

健全生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系

推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。流域，是生態(tài)文明建設(shè)的重要空間單元。從黨的十八屆三中全會提出“以流域為控制單元，建立流域環(huán)境綜合管理模式”，到如今“構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，這表明流域治理更加注重生態(tài)文明體制改革點面結(jié)合、標本兼治，注重改革措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，標志著流域治理制度建設(shè)由局部探索、破冰突圍向系統(tǒng)集成、全面深化轉(zhuǎn)變。

全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)。一方面，“全面推進”意味著國家公園這個主體的建設(shè)要加速。另一方面，自然保護地的建設(shè)不僅是設(shè)立，還需要良好的管理。當(dāng)前，在一些地區(qū)仍然存在權(quán)責(zé)不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。如何通過一些新技術(shù)、新手段加強自然保護地的管理，都是未來要“全面推進”的重要方面。

落實生態(tài)保護紅線管理制度。習(xí)近平總書記先后多次就生態(tài)保護紅線工作作出重要指示批示，要求“在生態(tài)保護紅線方面，要建立嚴格的管控體系，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”。在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的道路上，只有落實生態(tài)保護紅線制度，筑牢生態(tài)安全屏障，我們建設(shè)美麗中國的夢想才不再遙遠。

健全山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理機制。山水林田湖草沙是一個生命共同體，統(tǒng)一于生態(tài)大系統(tǒng)之中。習(xí)近平總書記指出：“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”因而，健全山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理機制：完備的現(xiàn)代化治理體系是山水林田湖草沙系統(tǒng)治理效能的關(guān)鍵保障；科學(xué)的理論、完備的制度、有力的法律保障、多元主體的參與及其協(xié)同聯(lián)動是推動山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理的必要條件。

落實水資源剛性約束制度。水是生存之本、文明之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。以可利用水資源量確定城市發(fā)展定位、發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展目標，實現(xiàn)“以水定城”；根據(jù)城市水資源最大可利用量確定城市各階段的人口規(guī)模，實現(xiàn)“以水定人”；根據(jù)水資源情況對土地規(guī)劃用途進行嚴格管制，保證基本農(nóng)田、建設(shè)用地規(guī)模要適應(yīng)區(qū)域水資源剛性約束，實現(xiàn)“以水定地”；社會經(jīng)濟發(fā)展模式必須適應(yīng)水資源狀況，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模要適應(yīng)水資源的剛性約束，實現(xiàn)“以水定產(chǎn)”。

全面推行水資源費改稅。為有效抑制地下水超采和不合理用水需求，促進水資源高效利用，2016年7月1日，河北在全國率先實行水資源費改稅試點。2017年12月1日起，水資源稅改革試點擴大至北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、河南、山東、四川、陜西、寧夏9個省區(qū)市?！八Y源費改稅”有利于進一步發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能，加強用水管理，調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)向利好方向發(fā)展，增強納稅人的節(jié)水意識。通過水資源費改稅，可以引導(dǎo)大眾節(jié)約水資源、保護水資源，樹立綠水青山就是金山銀山的意識。

強化生物多樣性保護工作協(xié)調(diào)機制。生物多樣性使地球充滿生機，也是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國依然面臨著生物多樣性喪失趨勢尚未得到根本遏制的現(xiàn)狀。生物多樣性保護是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，涉及多領(lǐng)域、多部門、多地區(qū)、多主體，需要整合政府、社會機構(gòu)、企業(yè)乃至公眾各方力量進行協(xié)同合作。新時代推動生物多樣性的高質(zhì)量保護，亟須深化多管理部門協(xié)作、央地聯(lián)動、多方參與的機制，推動長效治理。

健全海洋資源開發(fā)保護制度。2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，健全海洋資源開發(fā)保護制度。作為地球表面最廣闊的藍色疆域，海洋不僅是人類生存與發(fā)展的重要資源寶庫，也是全球生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的一部分。在新時代的征程上，我國海洋生態(tài)文明建設(shè)也迎來了新的歷史機遇與挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我們需要進一步健全海洋資源開發(fā)保護制度：法治是最可靠、最穩(wěn)定的海洋治理方式，也是海洋資源開發(fā)與保護的根本保障；科技創(chuàng)新是推動海洋資源開發(fā)的關(guān)鍵所在；國際合作是海洋資源開發(fā)的共贏之路。

（作者為中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）“雙碳”研究中心研究員）

【參考文獻】

①習(xí)近平：《以美麗中國建設(shè)全面推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化》，《求是》，2024年第1期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲