基層賦權(quán)與資源下沉推動基層治理效能提升

【關(guān)鍵詞】基層治理 基層賦權(quán) 資源下沉基層減負(fù)

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，破解基層權(quán)小、責(zé)重、人少、事多的“小馬拉大車”現(xiàn)實問題，是實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出，要“健全為基層減負(fù)長效機制”。2024年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》，就推動基層“責(zé)權(quán)一致、責(zé)能一致”作出了規(guī)定。當(dāng)前，在一些地方的基層減負(fù)政策執(zhí)行中存在一些認(rèn)識誤區(qū)，導(dǎo)致政策未能實現(xiàn)理想效果。通過基層賦權(quán)與資源下沉，推動治理重心下移、治理力量下沉、治理保障下傾，夯實基層治理根基，是扎實推動基層減負(fù)、提升基層治理效能的有效路徑。

厘清認(rèn)識誤區(qū)，避免基層減負(fù)陷入“越減越重”的怪圈

基層負(fù)擔(dān)過重，是指在基層治理過程中，一些基層組織承擔(dān)了超出自身資源和能力的任務(wù)事項，以一種高度負(fù)壓的狀態(tài)進(jìn)行運作，并因任務(wù)超載、責(zé)任超載、壓力超載引發(fā)了一定程度的組織失能。在一些地區(qū)，基層負(fù)擔(dān)過重是長期形成的問題，也是帶有普遍性的問題。實現(xiàn)基層減負(fù)，需要標(biāo)本兼治。如果說防止職責(zé)任務(wù)隨意下沉，減少對基層的無序考核，是基層減負(fù)的治標(biāo)之舉，那么通過治理轉(zhuǎn)型，推動基層賦權(quán)與資源下沉，實現(xiàn)基層治理的“權(quán)責(zé)一致”與“能責(zé)匹配”，就是基層減負(fù)的治本之策。推動基層減負(fù)，一定要把準(zhǔn)吃透中央精神，把握基層減負(fù)的政策要義，避免陷入“越減越重”的怪圈。為此，應(yīng)跳出以下認(rèn)識誤區(qū)：

一是沒有把基層減負(fù)與提質(zhì)增效結(jié)合起來，認(rèn)為基層減負(fù)就是工作減量。部分干部認(rèn)為基層減負(fù)就是讓基層干部少開一些會、少寫一些材料、少加一些班。同時又認(rèn)為，減負(fù)就是“工作標(biāo)準(zhǔn)降低一點”，或者是“讓基層少干一點，讓上級部門多干一點”。這些看法沒有把基層減負(fù)與治理轉(zhuǎn)型、提質(zhì)增效結(jié)合起來，是一種認(rèn)識誤區(qū)。為基層減負(fù)，確實是要擠壓基層的形式主義存在空間，讓基層干部從繁文縟節(jié)、文山會海、迎來送往中解脫出來。但是，基層減負(fù)絕非簡單等同于工作“減量”，更不是降低工作標(biāo)準(zhǔn)?；鶎由硖幐母锇l(fā)展穩(wěn)定的第一線，基層干部直接面對群眾、服務(wù)群眾，其工作效能直接影響人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。當(dāng)前，基層組織建設(shè)、人居環(huán)境整治、群眾就業(yè)增收、教育資源供給、養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)等方方面面，都事關(guān)群眾利益福祉，基層干部不能有工作打折扣的想法?；鶎訙p負(fù)是要通過減去內(nèi)卷內(nèi)耗、重復(fù)性的無用功，把減負(fù)得來的時間和精力用到有意義的事情上來，去真正解決人民群眾關(guān)心的急難愁盼問題。通過基層減負(fù)促進(jìn)提質(zhì)增效才是政策初衷。

二是沒有把基層減負(fù)與權(quán)力下放結(jié)合起來，認(rèn)為基層減負(fù)等于減少考核。部分干部認(rèn)為多頭考核、繁瑣考核、重復(fù)考核極大增加了基層干部的工作負(fù)擔(dān)，只要減少考核就能夠落實基層減負(fù)工作。治療基層負(fù)擔(dān)過重的頑疾，確實需要統(tǒng)籌規(guī)范督查考核事項，避免“考核泛化”現(xiàn)象，推動督查考核事項減數(shù)量、降頻次，特別是要解決好一票否決式、留痕式考核等問題。但是，基層減負(fù)不等于減少考核，更不是不要考核。干部考核作為基層干部行為的指揮棒，在基層治理中發(fā)揮著重要作用。在某種程度上，可以說沒有考核就沒有績效。因此，優(yōu)化基層干部考核評價方式，推動督查考核事項向中心聚力、向發(fā)展聚焦，使基層群眾得實惠，才是基層減負(fù)追求的政策目標(biāo)。部分干部之所以出現(xiàn)這種認(rèn)識誤區(qū)，是因為沒有認(rèn)識到基層“減負(fù)悖論”的根源內(nèi)嵌于基層結(jié)構(gòu)之中，需要從基層治理的權(quán)責(zé)配置中去理解。

三是沒有把基層減負(fù)與資源重組結(jié)合起來，認(rèn)為基層減負(fù)可以速戰(zhàn)速決。部分干部把基層減負(fù)理解成一個階段性的任務(wù)，認(rèn)為可以通過“運動式治理”在短時間實現(xiàn)政策目標(biāo)。這種錯誤認(rèn)知往往導(dǎo)致口號式、作秀式、曇花式的減負(fù)亂象，弱化了基層減負(fù)政策的執(zhí)行效果，形成了基層減負(fù)政策的“執(zhí)行赤字”。在“一刀切”式的專項整治之后，基層負(fù)擔(dān)過重的表象可能會有所好轉(zhuǎn)，但等“運動式治理”的風(fēng)聲一過，很容易“回潮”?；鶎迂?fù)擔(dān)過重問題的形成，背后不僅有治理理念偏差、治理體制滯后、治理機制失靈等原因，還體現(xiàn)為基層組織常常缺少治理資源，陷入“巧婦難為無米之炊”的窘境?；鶎訙p負(fù)工作不會一戰(zhàn)而畢其功，而是一場通過資源下沉實現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型的“持久戰(zhàn)”。

推動思維轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握基層賦權(quán)與資源下沉的工作要求

近年來，城鄉(xiāng)治理的重心逐漸從市、縣（區(qū)）兩級政府轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）兩級基層組織。在一些地方，有些市、縣（區(qū)）兩級政府的工作部門習(xí)慣于將職責(zé)層層向下級歸口部門分解，自身則扮演“二傳手”的角色。基層組織被動擴(kuò)大治理責(zé)任邊界，陷入“重心下移”與“負(fù)擔(dān)超載”并存的境地。推動基層賦權(quán)與資源下沉，就是為了破解基層治理“小馬拉大車”問題?；鶎淤x權(quán)是為了解決基層干部權(quán)力太小、責(zé)任過大，資源下沉是為了解決基層組織事多、人少、資源少。破解基層治理中權(quán)、責(zé)、能的配置問題，既是有效推進(jìn)基層減負(fù)工作的關(guān)鍵所在，更是基層治理改革的題中應(yīng)有之義。要把基層賦權(quán)與資源下沉放在基層治理現(xiàn)代化視域下加以審視，以法治思維有序推動重心下移，以系統(tǒng)思維科學(xué)推動力量下沉，以民生思維長效推動保障下傾。

首先，堅持法治思維，規(guī)范化推進(jìn)基層賦權(quán)與資源下沉。以基層賦權(quán)或資源下沉推動基層減負(fù)是近年來基層治理改革的一個重要內(nèi)容。在一些地方，由于基層賦權(quán)或資源下沉采用自上而下的“行政主導(dǎo)”的運行邏輯，導(dǎo)致基層賦權(quán)或資源下沉工作出現(xiàn)依據(jù)不充分、過程不規(guī)范、效果難保證的情況。以基層賦權(quán)為例，一些地方在權(quán)力下放的文件中，基本都提出“依法下放”“能放即放”的要求，然而到底是依照什么法律法規(guī)，能放的究竟是哪些權(quán)力，往往都沒有說清楚。上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下放權(quán)力，缺少明確的法律法規(guī)依據(jù)。權(quán)力下放涉及行政職權(quán)的層級轉(zhuǎn)移，若完全以政府及其組成部門為政策制定及實施主體，則缺乏足夠的正當(dāng)性?！靶姓鲗?dǎo)”的權(quán)力下放，并未對縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間的權(quán)責(zé)關(guān)系真正進(jìn)行厘清與明確，導(dǎo)致問題難以解決或非常容易出現(xiàn)反彈。同時，這種“行政主導(dǎo)”的權(quán)力下放，讓省、市、縣等上級政府掌握了下放的“選擇權(quán)”，在具體下放過程中容易出現(xiàn)只下放“責(zé)任”、不配套資源的情況，難以達(dá)到提高基層治理效能的效果。當(dāng)前，需要實現(xiàn)基層賦權(quán)或資源下沉工作從“行政主導(dǎo)”向“法治主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，依法推進(jìn)基層賦權(quán)與資源下沉，擺脫工作中的選擇性與隨意性，實現(xiàn)基層賦權(quán)與資源下沉工作的規(guī)范化運行。

其次，堅持系統(tǒng)思維，科學(xué)化推進(jìn)基層賦權(quán)與資源下沉?；鶎淤x權(quán)與資源下沉是一項系統(tǒng)性工程，涉及到治理理念、治理結(jié)構(gòu)與治理過程的多層面調(diào)整。在治理理念層面，意味著堅持“大抓基層”的鮮明導(dǎo)向，要把人力、物力、財力投放到基層，堅持把資源、服務(wù)、管理下放到基層，強化部門服務(wù)基層意識，真正推動治理重心下移，厚植基層治理發(fā)展優(yōu)勢，積極釋放基層治理全新動能。在治理結(jié)構(gòu)層面，意味著要在政府與社會關(guān)系的大格局中實現(xiàn)基層組織在權(quán)力配置、機構(gòu)設(shè)置、人員編制方面的“聯(lián)動性”調(diào)整，要對基層組織的職能、責(zé)任與能力等結(jié)構(gòu)性要素進(jìn)行優(yōu)化組合，實現(xiàn)基層組織結(jié)構(gòu)改革與承接權(quán)力、資源的配套，著力構(gòu)建上下聯(lián)動、多方參與的基層治理格局。在治理過程層面，意味著要不斷探索基層治理的新方法、新思路，要從平臺打造、機制創(chuàng)新、網(wǎng)格建設(shè)、服務(wù)優(yōu)化等方面出發(fā)，通過實施“吹哨報到”機制，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)，增強基層治理的有效性和靈活性，推動基層治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、人才發(fā)展等方面工作融合起來，進(jìn)而實現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型。在系統(tǒng)思維指導(dǎo)下，持續(xù)推進(jìn)基層賦權(quán)與資源下沉，實際是要探索出一條治理目標(biāo)、治理資源與群眾獲得感高度統(tǒng)一的基層治理之道。

最后，堅持民生為大，長效化推進(jìn)基層賦權(quán)與資源下沉。習(xí)近平總書記指出：“中國式現(xiàn)代化，民生為大。黨和政府的一切工作，都是為了老百姓過上更加幸福的生活?！被鶎淤x權(quán)與資源下沉是一項綜合性議題，其價值呈現(xiàn)不僅體現(xiàn)在基層減負(fù)這個層面，其更大的意義在于通過治理重心下移，實現(xiàn)基層治理效能的提升，進(jìn)而推動民生改善。推動基層賦權(quán)與資源下沉的邏輯起點是夯實國家治理現(xiàn)代化的基石，邏輯終點是獲得高效便民的治理成效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和實現(xiàn)人民對美好生活的向往。通過基層賦權(quán)與資源下沉，讓基層干部能夠為群眾提供更精細(xì)、更貼心的服務(wù)，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，體現(xiàn)夯實“基層之堤”進(jìn)而涵養(yǎng)“民生之澤”的內(nèi)在邏輯。當(dāng)前，人民群眾在物質(zhì)、精神、心理、人文等層面的需求呈現(xiàn)出多層次、多方面、多樣化的新特點，對于基層治理工作也提出了親民化、優(yōu)質(zhì)化、個性化的新要求，做好民生工作的任務(wù)愈發(fā)繁重，要求也不斷提高。推進(jìn)基層賦權(quán)與資源下沉工作就不僅僅是一項基層減負(fù)的舉措，更是一項需要久久為功的治理轉(zhuǎn)型工作。

實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，不斷探索基層賦權(quán)與資源下沉的實踐進(jìn)路

當(dāng)前，在一些地方，基層賦權(quán)與資源下沉存在不真放、不一致、不配套的“三不”問題。所謂“不真放”是指一些上級部門在思想上不愿意放權(quán)，在實踐中只放那些“操作復(fù)雜、擔(dān)責(zé)較重”的權(quán)力，不放那些“操作便利、擔(dān)責(zé)較少”的權(quán)力，導(dǎo)致“明放暗不放”。所謂“不一致”，是指一些上級部門利用屬地管理與垂直管理兩種管理機制的劃分，只放責(zé)不放權(quán)，只問結(jié)果、不問過程，在基層組織遇到困難時置身事外，導(dǎo)致“權(quán)責(zé)不一致”。所謂“不配套”，是指一些上級部門只給任務(wù)不給資源，基層組織的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、職業(yè)資格、財政經(jīng)費等方面存在嚴(yán)重的制度性供給不足，導(dǎo)致“巧婦難為無米之炊”。在一些地方，基層賦權(quán)與資源下沉中“推不動、權(quán)不夠、接不住”的現(xiàn)象較突出。只有實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，高質(zhì)量地推動基層賦權(quán)與資源下沉，才能夠真正地提升基層治理的活力、動力與效力。

第一，確?！盎鶎邮虑榛鶎愚k”，提升基層治理的活力?；鶎淤x權(quán)與資源下沉根本目的在于通過縱向權(quán)力配置改革，優(yōu)化公共資源配置，深化基層治理體制改革，提升基層治理績效，進(jìn)而推動基層治理現(xiàn)代化。作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，基層賦權(quán)與資源下沉既需要上級部門調(diào)整慣常的思想觀念和傳統(tǒng)的工作模式，也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、城鄉(xiāng)社區(qū)干部發(fā)揮能動性作用，同時還需要動員轄區(qū)社會組織、企業(yè)、新就業(yè)群體等各種社會力量廣泛參與，構(gòu)建起共建共治共享的基層治理新格局，從而確保“基層事情基層辦”。首先，把加強和改善基層黨建與基層治理體制改革緊密結(jié)合起來，依托黨組織創(chuàng)新體制機制，在多方主體之間構(gòu)建整合共治機制，提升條塊聯(lián)動、社會聯(lián)動能力，通過黨建引領(lǐng)基層治理走出“重心下移”與“負(fù)擔(dān)超載”并存的狀況，推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理，推動資源和力量下沉，實現(xiàn)減負(fù)增效。其次，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，打破資源分散、相互推諉的“條塊分割”管理方式，加強垂直與水平的協(xié)作力度，形成“條塊結(jié)合”的聯(lián)動管理模式。同時，要在厘清政府間職能關(guān)系的基礎(chǔ)上，最大限度地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)賦能，構(gòu)建起簡約高效的基層行政管理體制。最后，要通過“網(wǎng)格化治理”“吹哨報到”等治理機制創(chuàng)新，動員各方力量參與基層治理，實現(xiàn)多方主體的聯(lián)動協(xié)同，建立多方主體之間的跨界整合機制，促進(jìn)行政權(quán)力的下放與治理資源的下沉，形成內(nèi)部重構(gòu)、外部協(xié)同的基層治理新格局。通過“有力政黨+有為行政+有效治理”實現(xiàn)基層的減負(fù)增效，讓基層治理充滿“活力”。

第二，確?！盎鶎訖?quán)力給基層”，增加基層治理的動力。習(xí)近平總書記強調(diào)“為基層減負(fù)要明確權(quán)責(zé)”。要按照系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求，進(jìn)一步推動向基層的放權(quán)改革，解決好“小馬拉大車”問題，調(diào)動基層干部的主動性、積極性，為基層治理提供充沛的動力。做好基層賦權(quán)，需要遵循法治思維，采取恰當(dāng)?shù)馁x權(quán)方式，使基層能更好地服務(wù)群眾。首先，要采取“依法下放”方式實行規(guī)范賦權(quán)?？梢杂墒〖壢舜笾贫ɑ鶎淤x權(quán)的具體實施辦法，明確權(quán)力下放事項內(nèi)容與數(shù)量等關(guān)鍵問題，把基層賦權(quán)工作納入法治軌道，確保權(quán)力下放的穩(wěn)定性。通過立法厘清權(quán)力邊界、規(guī)范權(quán)力流程、明確職責(zé)分配，明確相關(guān)部門在權(quán)力下放過程的責(zé)任和義務(wù)，建立起上下分工合理、權(quán)力責(zé)任一致、職責(zé)邊界清晰的基層組織體系。其次，建議采取“一地一策”方式推動精準(zhǔn)賦權(quán)。在向基層賦權(quán)的時候堅持分類下放原則進(jìn)行差異化賦權(quán)，不搞一刀切。向基層賦權(quán)，主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)和城鄉(xiāng)社區(qū)賦權(quán)兩個層面。對不同地域、不同類型、不同條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、城鄉(xiāng)社區(qū)，要賦予不同的權(quán)力。要精準(zhǔn)賦予基層最想要、最有用、能用好的公共管理權(quán)力、綜合執(zhí)法權(quán)力、審批服務(wù)權(quán)力，對那些直接面對人民群眾、量大面廣、由基層服務(wù)管理更為方便有效的各類事項要依法下放，對那些過于專業(yè)性的職權(quán)、基層組織不常用的職權(quán)、不便于集中統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)的職權(quán)不下放?？梢圆捎貌藛问劫x權(quán)方式，通過“基層點單、縣級賦權(quán)、可退可換”的賦權(quán)機制，確保下放權(quán)力能夠與基層所需精準(zhǔn)對接。最后，要采取“漸進(jìn)推進(jìn)”方式實行穩(wěn)妥賦權(quán)。上級政府在下放權(quán)力的時候不宜冒進(jìn)，要結(jié)合基層的實際情況，綜合考慮基層實際需求與承接能力，根據(jù)難易程度，成熟一批，下放一批。放權(quán)賦權(quán)不能一放了之，要有一個培育承接能力的過程，要在對基層人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)之后再下放權(quán)力?；鶎咏M織要結(jié)合上級下放的權(quán)力，對相應(yīng)機構(gòu)職能進(jìn)行整合與統(tǒng)籌，要通過內(nèi)部改革，理順結(jié)構(gòu)、整合隊伍、提高效率，為承接權(quán)力下放做好準(zhǔn)備。

第三，確?！盎鶎淤Y源給基層”，增強基層治理的能力。隨著基層治理任務(wù)的增加，基層組織的治理責(zé)任擴(kuò)大，治理資源不足成為一些基層組織履行職能過程中的突出問題。加大對基層的資源投入，破解公共資源下沉梗阻，推動治理資源向基層傾斜，對于提升基層治理能力、提升基層治理績效有重要的支撐作用。推動資源下沉，需要堅持重心下移和資源下沉同謀劃、同部署、同實施。當(dāng)前，下沉資源，要以加強基層組織的人員與資金保障等為重點。在人力資源保障方面，破解縣域內(nèi)人員編制配置“倒三角”等問題，通過“減縣補鄉(xiāng)”的辦法，推動編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）傾斜，持續(xù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“派兵遣將”，破除基層人少事多的窘境。對基層干部要分級分類、制度化、常態(tài)化培訓(xùn)，提升基層干部能力。在財政資源保障方面，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）工作經(jīng)費保障。要根據(jù)各級組織所承擔(dān)的事權(quán)，按照事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，落實“費隨事轉(zhuǎn)”制度，科學(xué)界定各級組織支出責(zé)任。提高基層組織在資金使用上的自主權(quán)，改革現(xiàn)有資金下?lián)芊绞剑ㄗh變資金“部門掌握、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）爭取”為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）掌握、部門監(jiān)督”。同時，還要樹立“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)收益化”理念，提升基層組織“造血”功能。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社科基金項目“基于多源大數(shù)據(jù)的縣域政治生態(tài)監(jiān)測體系與集成治理研究”（項目編號：22BZZ073）和四川省哲學(xué)社會科學(xué)基金重點項目“四川省市域社會治理現(xiàn)代化水平的測度標(biāo)準(zhǔn)與提升策略研究”（項目編號：SCJJ23ND28）階段性成果】

責(zé)編/于洪清 美編/李祥峰