減負(fù)與賦能：基層何以打出“組合拳”

【關(guān)鍵詞】基層減負(fù) 賦能 工作動(dòng)力 機(jī)制創(chuàng)新

【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2024年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》），這是繼中央八項(xiàng)規(guī)定之后印發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的又一部重要黨內(nèi)法規(guī)，彰顯了黨中央一以貫之、全面從嚴(yán)治黨、深入整治形式主義、持續(xù)不斷為基層減負(fù)的堅(jiān)定決心，有利于充分激發(fā)基層公務(wù)員和黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，為進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證和制度支撐?！度舾梢?guī)定》的核心要義在于，構(gòu)建基層“減負(fù)”與“賦能”的統(tǒng)籌機(jī)制、協(xié)同機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制，以激勵(lì)基層公務(wù)員擔(dān)當(dāng)作為。而“減負(fù)”與“賦能”本身所具有的新型嵌套關(guān)系、輔成關(guān)系和平衡關(guān)系，決定了統(tǒng)籌“減負(fù)”與“賦能”的復(fù)雜性和高難度性，因此，探討創(chuàng)新基層“減負(fù)”與“賦能”的統(tǒng)籌、協(xié)同和長(zhǎng)效機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

限量性“減負(fù)”與增量性“賦能”

早在2019年中共中央辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，將當(dāng)年作為“基層減負(fù)年”，在整治文山會(huì)海反彈回潮、改變督查檢查考核過(guò)多過(guò)頻過(guò)度留痕現(xiàn)象、完善問(wèn)責(zé)制度和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制等方面，提出了務(wù)實(shí)管用的舉措。在中央高位推動(dòng)基層“減負(fù)”的多項(xiàng)政策下，地方政府多措并舉為基層減負(fù)。

第一，減會(huì)議?；鶎訒?huì)議形式多樣，如吹風(fēng)會(huì)、傳達(dá)會(huì)、布置會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、推進(jìn)會(huì)、務(wù)虛會(huì)、匯報(bào)會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、專(zhuān)題會(huì)、總結(jié)會(huì)、表彰會(huì)、還有很多臨時(shí)會(huì)等。再如，辦公會(huì)、常委會(huì)、碰頭會(huì)、宣傳會(huì)、動(dòng)員會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、聯(lián)席會(huì)、座談會(huì)、務(wù)虛會(huì)等，“減會(huì)議”就是要把形式主義的會(huì)議減少，主張開(kāi)短會(huì)，開(kāi)有效的會(huì)。

第二，減發(fā)文。發(fā)文是上級(jí)政府或上級(jí)部門(mén)向下級(jí)政府或下級(jí)部門(mén)發(fā)出指導(dǎo)、要求、意見(jiàn)、建議等文件，以督促下級(jí)單位積極主動(dòng)完成工作，一般地，基層往往根據(jù)上級(jí)的發(fā)文來(lái)安排工作重點(diǎn)。“減發(fā)文”就是將沒(méi)有必要的一些環(huán)節(jié)性、規(guī)程性發(fā)文減少，以減輕基層負(fù)擔(dān)。

第三，減督考。督考是督查、考核、檢查、評(píng)比的一種機(jī)制，是上級(jí)政府或部門(mén)為了加強(qiáng)執(zhí)行力，貫徹上級(jí)的指示、命令、指導(dǎo)、建議等要求，強(qiáng)化上級(jí)政府或部門(mén)對(duì)下級(jí)政府或部門(mén)的控制，而實(shí)施的一種重要的管理方式。例如，“安全生產(chǎn)評(píng)比活動(dòng)”“環(huán)保督查評(píng)比活動(dòng)”等?！皽p督考”的核心在于減少督考數(shù)量，讓基層有更多時(shí)間完成本職工作，而不是忙于迎檢評(píng)估等事項(xiàng)。

第四，賦能力。賦能最初源于管理學(xué)，即授給他人更多的權(quán)力，讓其有做事的可能性空間。在公共部門(mén)，賦能則是組織通過(guò)多種手段賦予基層及公務(wù)員處理公共事務(wù)，解決公共問(wèn)題的能力，以提升工作效率，提高公眾滿(mǎn)意度。

從近年來(lái)的基層實(shí)踐來(lái)看，賦能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是授權(quán)賦能。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》；2019年《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》主要側(cè)重審批服務(wù)事項(xiàng)和執(zhí)法力量向基層賦權(quán)；2021年的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》更加全面地給基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)基層治理。在中央有關(guān)精神的指導(dǎo)下，地方積極探索實(shí)踐，如2019年北京市出臺(tái)《北京市街道辦事處條例》，設(shè)立機(jī)構(gòu)與職責(zé)專(zhuān)章，明確街道職責(zé)范圍、賦權(quán)北京市政府確定街道職責(zé)清單和職責(zé)準(zhǔn)入事項(xiàng)，規(guī)范街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和屬地派出機(jī)構(gòu)管理。二是技術(shù)賦能，主要通過(guò)數(shù)字化平臺(tái)的運(yùn)用鏈接基層政府與社會(huì)公眾，以使政府快速掌握社會(huì)需求，積極主動(dòng)滿(mǎn)足公眾需要，同時(shí)，政府內(nèi)部加強(qiáng)數(shù)字化技術(shù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)橫向、縱向的快速有效溝通與協(xié)作。從某種程度上說(shuō)，數(shù)字技術(shù)在基層的運(yùn)用減輕了基層公務(wù)員的案頭性工作，以技術(shù)優(yōu)化了工作流程，用算法提升了工作滿(mǎn)意度，回應(yīng)了2021年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》中所指出的“提高基層治理數(shù)字化智能化水平”。

限量性“減負(fù)”存在反彈風(fēng)險(xiǎn)，增量性“賦能”存在帶來(lái)新負(fù)擔(dān)的可能

就基層工作而言，“減負(fù)”是將產(chǎn)生負(fù)擔(dān)的冗余工作，通過(guò)政策優(yōu)化、機(jī)制調(diào)適、制度改進(jìn)等方式減下去。這些“冗余工作”主要來(lái)自三個(gè)方面，第一，完全形式主義的工作，比如無(wú)效的會(huì)議，過(guò)度的發(fā)文，過(guò)多的督考等，這些負(fù)擔(dān)可以通過(guò)減少發(fā)文、減少會(huì)議、減少督考等數(shù)量化“瘦身”得以減輕。第二，雖然形式，卻是必不可少的工作，如必要的會(huì)議、必要的發(fā)文、必要的督考等，實(shí)踐證明，這些是任何一個(gè)有效政府都需要使用的管理舉措，而這些帶給基層的負(fù)擔(dān)不能通過(guò)數(shù)量“瘦身”來(lái)解決，要通過(guò)優(yōu)化機(jī)制，系統(tǒng)性加以解決。第三，非形式主義的過(guò)量工作。由于工作量本身過(guò)重，在現(xiàn)有人員編制狀態(tài)下無(wú)法在正常工作時(shí)間內(nèi)，從而造成基層過(guò)多的加班，使工作負(fù)荷增大，給基層公務(wù)員帶來(lái)負(fù)擔(dān)。對(duì)于以上基層負(fù)擔(dān)，地方政府目前多采用以行政指導(dǎo)或行政命令的手段通過(guò)數(shù)量減少的方式加以限制，但隨著工作量增大、管理重心轉(zhuǎn)移，缺乏履行相關(guān)監(jiān)督職責(zé)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，致使這種限量性“減負(fù)”從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看存在反彈的可能。

“賦能”是否有助于基層“減負(fù)”，需要辯證地看待，一方面，“賦能”可以為基層“減負(fù)”。例如，通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法為基層賦能，有的地方政府堅(jiān)持區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，以農(nóng)村、社區(qū)為重點(diǎn)，建立基層治理方陣，實(shí)現(xiàn)全科網(wǎng)格員、專(zhuān)職調(diào)解員、專(zhuān)職巡邏隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)等同向發(fā)力、共抓治理。再如，通過(guò)機(jī)制為基層賦能，有的地方政府通過(guò)組建基層賦能中心，創(chuàng)新建立“首接負(fù)責(zé)聯(lián)動(dòng)賦能”工作制度，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，系統(tǒng)謀劃、精準(zhǔn)施策，以制度的形式杜絕了各類(lèi)問(wèn)題反彈回潮的可能，既治標(biāo)又治本，形成了一套從源頭和機(jī)制上持續(xù)深化整治形式主義為基層減負(fù)的有效措施。又如，通過(guò)人員為基層賦能。從上級(jí)調(diào)配相應(yīng)的公務(wù)員力量“下沉”基層，為基層補(bǔ)充人員力量的不足。另一方面，“賦能”的同時(shí)也可能引發(fā)新的基層負(fù)擔(dān)。第一，授權(quán)賦能產(chǎn)生新的負(fù)擔(dān)。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一些地方的上級(jí)部門(mén)常常將事權(quán)下授，但人權(quán)與財(cái)權(quán)并未隨同事權(quán)一起下授，造成事權(quán)過(guò)多，但缺乏相應(yīng)的人員和財(cái)政相匹配，違背了“人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)”相一致的管理原則，事權(quán)的下授使得工作量相對(duì)于過(guò)去的定崗定編下的人員編制捉襟見(jiàn)肘，產(chǎn)生新的負(fù)擔(dān)。第二，過(guò)度的技術(shù)賦能加重了基層負(fù)擔(dān)。由于職能部門(mén)化和部門(mén)利益化特征，幾乎每個(gè)行政部門(mén)對(duì)基層都有行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，都可以對(duì)基層業(yè)務(wù)工作提出具體要求，通過(guò)利用數(shù)字平臺(tái)填報(bào)信息、安裝手機(jī)APP系統(tǒng)、設(shè)置公眾號(hào)等形式加強(qiáng)管理?；鶎用鎸?duì)上級(jí)行政部門(mén)的技術(shù)性要求，要保質(zhì)保量完成，在工作時(shí)間內(nèi)未完成的工作，只能加班完成，當(dāng)上級(jí)要求安裝的技術(shù)系統(tǒng)較多時(shí)，基層不堪重負(fù)，原本為基層賦能的技術(shù)系統(tǒng)變?yōu)榱诵碌墓ぷ髫?fù)擔(dān)，“賦能”變?yōu)榱恕柏?fù)能”。

面對(duì)基層“減負(fù)”的持續(xù)性問(wèn)題和“賦能”可能產(chǎn)生的新“負(fù)擔(dān)”問(wèn)題，我們認(rèn)為，應(yīng)該回到組織行為學(xué)視角，基于“負(fù)擔(dān)”在上下級(jí)之間產(chǎn)生的內(nèi)在心理機(jī)理，深入分析其根源性所在。組織行為學(xué)認(rèn)為，組織焦慮是當(dāng)組織面臨較大壓力時(shí)，組織成員所表現(xiàn)出的一種緊張、擔(dān)心、害怕的焦慮心態(tài)，從而引發(fā)出各種異常問(wèn)題，導(dǎo)致行為偏差。組織焦慮很可能是基層負(fù)擔(dān)過(guò)重、賦能不佳的一個(gè)重要原因。首先，基層面對(duì)上級(jí)的焦慮。為了保證行政辦事效率，組織實(shí)行“下管一級(jí)”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和“條塊分割”的財(cái)稅體制，實(shí)現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)“人、財(cái)、物”的管理。即使部分地區(qū)可能出現(xiàn)過(guò)度“管理”或過(guò)度“控制”以及形式主義等，下級(jí)為了得到上級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)、提拔、重視以及資源配置，同時(shí)擔(dān)心受到上級(jí)的處罰、怠慢、冷落，甚至約談、問(wèn)責(zé)等，因此，對(duì)待上級(jí)下達(dá)的任務(wù)、命令、要求、指示等工作絕對(duì)不敢懈怠，想方設(shè)法通過(guò)盡可能萬(wàn)無(wú)一失的管理手段將工作執(zhí)行到位，這種組織管理狀態(tài)就是一種典型的組織焦慮表現(xiàn)。上級(jí)的組織焦慮往往帶給下級(jí)更多的行政“負(fù)擔(dān)”，而“負(fù)擔(dān)”最重的當(dāng)屬最低層級(jí)。其次，基層面對(duì)晉升錦標(biāo)賽的焦慮?；鶎油啥鄠€(gè)處于同一行政級(jí)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道構(gòu)成，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間可能形成以政績(jī)論高低的晉升錦標(biāo)賽，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道想要在眾多競(jìng)爭(zhēng)者中脫穎而出，必須具備出色的政績(jī)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的負(fù)責(zé)人面對(duì)晉升錦標(biāo)賽需要投入更多的精力、更多的資源、更多的人力，以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更多的政績(jī)，才能在晉升錦標(biāo)賽中奪得佳績(jī)。而在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)人始終處于一種緊張、擔(dān)心落后、害怕問(wèn)責(zé)等心理焦慮狀態(tài)過(guò)程，這種焦慮狀態(tài)通過(guò)行政組織鏈向下傳遞到基層公務(wù)員個(gè)體，引發(fā)基層負(fù)擔(dān)。最后，基層面對(duì)多元考核的焦慮。上級(jí)為保證決策目標(biāo)與下級(jí)執(zhí)行目標(biāo)保持一致，會(huì)采取多元的督查、檢查和考核機(jī)制。從組織心理角度看，可能存在上級(jí)為較好完成工作而擔(dān)心下級(jí)不能如期有效完成工作的信任焦慮，同時(shí)也會(huì)有下級(jí)為完成上級(jí)安排工作，尤其是檢查驗(yàn)收期將至的問(wèn)責(zé)焦慮，這些組織焦慮的存在使得上級(jí)難以放松對(duì)下級(jí)的管理，下級(jí)也無(wú)法擺脫由上級(jí)嚴(yán)格管理所引發(fā)的形式主義。由上可見(jiàn)，若想通過(guò)干預(yù)性的行政性限量式為基層“減負(fù)”或增量式為基層“賦能”，只能利及一時(shí)。為此，需要?jiǎng)?chuàng)新管理機(jī)制，統(tǒng)籌考量基層“減負(fù)”與“賦能”。

構(gòu)建統(tǒng)籌“減負(fù)”與“賦能”的創(chuàng)新管理機(jī)制

《若干規(guī)定》鮮明樹(shù)立了用改革創(chuàng)新的辦法為基層減負(fù)賦能、激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為的工作導(dǎo)向，而這種改革創(chuàng)新的根本在于制度性?xún)?yōu)化?！度舾梢?guī)定》堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，著眼于進(jìn)一步體現(xiàn)改革精神和從嚴(yán)要求，對(duì)統(tǒng)籌為基層減負(fù)和賦能作出制度性安排。一套好的機(jī)制、體制或制度可以為基層“減負(fù)”，同時(shí)也為基層“賦能”。需要強(qiáng)調(diào)的是，“減負(fù)”與“賦能”看似兩項(xiàng)工作，其實(shí)是一個(gè)工作，即要通過(guò)一套制度設(shè)計(jì)來(lái)解決“減負(fù)”和“賦能”兩個(gè)問(wèn)題。如果將其看做是兩項(xiàng)工作，便可能會(huì)出現(xiàn)一方面，單純地為了減負(fù)而減負(fù)，并不能帶來(lái)基層能動(dòng)性的提升，另一方面，單純地為了賦能而采取一定的手段、技術(shù)或工具，也只能讓賦能成為“負(fù)能”，基層“指尖上的形式主義”就是典型的例子。

搭建“職責(zé)、任務(wù)、工作量、編制”相統(tǒng)一的辦事機(jī)制。首先，職責(zé)是人們所從事具體工作的抽象表達(dá)，往往由若干項(xiàng)相關(guān)的工作歸納為一個(gè)工作職責(zé)。其次，任務(wù)是具體的工作內(nèi)容，包括工作要求、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限、數(shù)量、質(zhì)量甚至成本等。職責(zé)與任務(wù)的關(guān)系為一項(xiàng)職責(zé)可以分解為若干具體工作任務(wù)。職責(zé)與任務(wù)保持一致是保證高效工作的基本原則之一，但在公共部門(mén)實(shí)踐中，職責(zé)與任務(wù)常常表現(xiàn)出不一致的特征，一是對(duì)于一個(gè)新設(shè)組織、部門(mén)或崗位，通過(guò)行業(yè)對(duì)標(biāo)設(shè)計(jì)出職責(zé)，之后但凡與該職責(zé)相關(guān)但可能不同的任務(wù)，都可以歸入這個(gè)組織、部門(mén)或崗位。二是在職責(zé)確定的狀態(tài)下，如果有新加職責(zé)外任務(wù)，組織往往將該任務(wù)通過(guò)組織程序并入該職責(zé)。三是即使新加任務(wù)與原本職責(zé)沒(méi)有相關(guān)性，但出于信任或“放心”的考量，領(lǐng)導(dǎo)仍然會(huì)把新任務(wù)加入某個(gè)組織、部門(mén)或崗位，一般名曰“代管”職責(zé)，實(shí)際上這個(gè)職責(zé)很可能成為“永恒”?，F(xiàn)實(shí)中，職責(zé)與任務(wù)的不一致，常常需要組織通過(guò)調(diào)整職責(zé)以解決職責(zé)沖突、職責(zé)不清、職責(zé)盲區(qū)等問(wèn)題，以達(dá)到職責(zé)與任務(wù)的匹配。再次，工作量是單個(gè)崗位上的工作數(shù)量和質(zhì)量的總和，理論上說(shuō)，部門(mén)多個(gè)崗位上的工作量總和應(yīng)等于任務(wù)量。如果所有崗位的應(yīng)有工作量大于實(shí)際工作量時(shí)，崗位工作量處于不飽和狀態(tài)，而當(dāng)所有崗位的應(yīng)有工作量小于實(shí)際工作量時(shí)，崗位工作量處于過(guò)飽和狀態(tài)，任職人員承受工作壓力，進(jìn)而產(chǎn)生負(fù)擔(dān)。所以，工作任務(wù)量應(yīng)與工作量相匹配，這也是高效工作的基本原則。最后，編制是介于任務(wù)量與工作量之間的一個(gè)中間變量，當(dāng)編制一定時(shí)，任務(wù)量與工作量成正比例關(guān)系，而當(dāng)編制增多或減少時(shí)，任務(wù)量與工作量成反比例關(guān)系。所以，當(dāng)任務(wù)量增大，組織應(yīng)該通過(guò)增加編制或提升個(gè)體能力來(lái)保證任務(wù)量、工作量和編制的一致性。

因此，需要搭建職責(zé)、任務(wù)、工作量、編制的統(tǒng)一體系，即構(gòu)建“職責(zé)清晰、任務(wù)明確、工作量穩(wěn)定、編制動(dòng)態(tài)調(diào)整”的機(jī)制體制。從當(dāng)期組織戰(zhàn)略出發(fā)，決定基層部門(mén)的工作職責(zé)，在工作職責(zé)清晰的情況下，明確工作任務(wù)量，根據(jù)基層公務(wù)員的人員結(jié)構(gòu)性特征和技術(shù)支撐性特征，確定崗位工作量，對(duì)于工作量不飽滿(mǎn)或工作量過(guò)飽和的崗位進(jìn)行人員動(dòng)態(tài)調(diào)整，在特殊情況下，可以啟動(dòng)臨時(shí)性聘用人員。這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)，使得基層公務(wù)員在相對(duì)穩(wěn)定的工作情境中工作，減少加班、值班，可以為基層“減負(fù)”。同時(shí)，依據(jù)技術(shù)賦能的特點(diǎn)設(shè)計(jì)的崗位工作量，也可以起到為基層“賦能”的作用。

構(gòu)建“省級(jí)限權(quán)、市級(jí)約束、縣級(jí)放權(quán)、基層公允”的權(quán)力機(jī)制。《若干規(guī)定》注重問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)當(dāng)前反映強(qiáng)烈的以形式主義、官僚主義做法加重基層負(fù)擔(dān)的突出問(wèn)題，有針對(duì)性地提出加強(qiáng)和改進(jìn)措施，作出一系列禁止性、限制性規(guī)定。其中“禁止性、限制性”規(guī)定即對(duì)權(quán)力的禁止與限制，而對(duì)權(quán)力的限制需要自上而下的整體性建構(gòu)，為便于描述，將以基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）為基準(zhǔn)，其上級(jí)為市（縣），上級(jí)的上級(jí)為?。ㄖ陛犑校?/p>

第一，省級(jí)限權(quán)，即中央限制?。ㄖ陛犑校┱臋?quán)力，?。ㄖ陛犑校┱拗剖屑?jí)政府權(quán)力，市級(jí)政府限制縣級(jí)政府的權(quán)力。如限制督查考核權(quán)（簡(jiǎn)稱(chēng)“督考權(quán)”）。督查考核本身是一種權(quán)力，是一種上級(jí)檢查、督查、考核下級(jí)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，一般地，督查考核工作辦法以上級(jí)為主導(dǎo)進(jìn)行制定，所涉及的考核內(nèi)容、指標(biāo)、權(quán)重、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、方式、方法等都由上級(jí)及其考核主體來(lái)規(guī)定，下級(jí)只有執(zhí)行權(quán)。當(dāng)上級(jí)的上級(jí)對(duì)上級(jí)提出更高要求或加大考核時(shí)，上級(jí)通過(guò)“考核鏈條”將更高要求、更高標(biāo)準(zhǔn)、更多內(nèi)容直接下達(dá)給下級(jí)，最終，下級(jí)不堪重負(fù)。所以，應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)上級(jí)督考權(quán)的必要限制，減少考核內(nèi)容，壓縮考核指標(biāo)，實(shí)行結(jié)果考核，明確考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行獎(jiǎng)懲規(guī)則等。

第二，市級(jí)約束，即省級(jí)政府約束市級(jí)政府的權(quán)力，市級(jí)政府約束縣級(jí)政府的權(quán)力，如約束市（縣）數(shù)據(jù)權(quán)。目前，一些地方賦能的無(wú)邊界化可能帶來(lái)基層新的負(fù)擔(dān)，面對(duì)這種新問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)增加部門(mén)溝通，削減數(shù)據(jù)“煙囪”，控制賦能邊界。首先，增加部門(mén)溝通。包括橫向部門(mén)間的溝通和縱向?qū)蛹?jí)間的溝通，提倡共享數(shù)據(jù)、共享信息和共享資源，讓基層通過(guò)數(shù)字系統(tǒng)上報(bào)的信息提供給多個(gè)部門(mén)共同使用。其次，優(yōu)化數(shù)據(jù)管理。即創(chuàng)新基層數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，通過(guò)基層一次性上報(bào)數(shù)據(jù)，上級(jí)部門(mén)根據(jù)所需抓取數(shù)據(jù)，盡量避免上級(jí)反復(fù)向基層要數(shù)據(jù)、報(bào)信息。

第三，發(fā)揮數(shù)據(jù)局的優(yōu)勢(shì)。2023年隨著新一輪機(jī)構(gòu)改革方案落地，國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)紛紛成立數(shù)據(jù)局，對(duì)于基層而言，上級(jí)政府可以發(fā)揮出數(shù)據(jù)局統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，上級(jí)需要的基層數(shù)據(jù)都由數(shù)據(jù)局統(tǒng)一規(guī)定、分派、收集和使用。

第四，縣級(jí)放權(quán)。人權(quán)、財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配是公共行政的重要原則之一，但在部分地區(qū)的基層，“無(wú)人無(wú)財(cái)”但又要承擔(dān)多項(xiàng)職責(zé)的現(xiàn)狀使得基層行政困難重重。為此，2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確指出，保障基層治理投入，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）國(guó)庫(kù)集中支付制度改革；推進(jìn)編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）傾斜，鼓勵(lì)從上往下跨層級(jí)調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制；研究制定加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)政策措施。在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，“放權(quán)基層”還應(yīng)該重構(gòu)兩種機(jī)制，一是人事權(quán)機(jī)制，即對(duì)基層公務(wù)員、社區(qū)工作者、臨時(shí)性聘用人員的招募、使用、退出的管理權(quán)。二是財(cái)權(quán)機(jī)制，即對(duì)基層工作人員的獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、福利待遇的保障權(quán)等。

第五，基層公允。基層具有行政執(zhí)行權(quán)，公務(wù)員是執(zhí)行主體，上級(jí)決定公務(wù)員的執(zhí)行內(nèi)容，因此，應(yīng)創(chuàng)新相關(guān)機(jī)制調(diào)整基層工作分配權(quán)。工作分配權(quán)是上級(jí)的一種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，由于基層公務(wù)員崗位職責(zé)暫時(shí)還未實(shí)現(xiàn)制度化、法定化、規(guī)則化。在一些地方的實(shí)踐中，如果基層公務(wù)員能夠在短時(shí)間完成任務(wù)，對(duì)于剩余的時(shí)間，上級(jí)則會(huì)派來(lái)更多、更難、更復(fù)雜的工作讓公務(wù)員來(lái)完成，以填滿(mǎn)空白的工作時(shí)間，最終“越能干的基層或公務(wù)員活越多”，而“活越多，出錯(cuò)的幾率就會(huì)增加”，從而“受到問(wèn)責(zé)的可能性就會(huì)增大”，在這種邏輯下，一些基層公務(wù)員不敢、也不愿表現(xiàn)出超強(qiáng)能力，工作通常以低水平為標(biāo)準(zhǔn)，以能把工作應(yīng)付完為最佳選擇，以“不上進(jìn)，不墊底，也不被問(wèn)責(zé)”為工作要求，這種工作作風(fēng)長(zhǎng)期影響整個(gè)基層組織的工作動(dòng)力和工作積極性。因此，需要對(duì)基層上級(jí)的工作分配權(quán)、督查考核權(quán)以及獎(jiǎng)勵(lì)懲罰權(quán)進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。

迭代創(chuàng)新“督查、檢查、考核”的管理機(jī)制。近年來(lái)，隨著社會(huì)不確定性增加，風(fēng)險(xiǎn)性加大，復(fù)雜性上升，地方各級(jí)政府所面臨的公共事務(wù)隨之增多，公共問(wèn)題復(fù)雜化，社會(huì)需求多樣化?！吧厦媲l線(xiàn)，下面一根針”，上級(jí)的工作任務(wù)最終要由基層完成，如果超過(guò)基層承受力范圍，便會(huì)使得基層工作壓力加大，負(fù)擔(dān)加重。2018年10月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，明確指出“各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)決撤銷(xiāo)形式主義、勞民傷財(cái)、虛頭巴腦的督查檢查考核事項(xiàng)，大幅度壓縮數(shù)量，對(duì)縣鄉(xiāng)村和廠(chǎng)礦企業(yè)學(xué)校的督查檢查考核事項(xiàng)要減少50%以上”。客觀(guān)上，數(shù)量控制在一定程度上可以緩解基層壓力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還需要通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)考核者與被考核者的雙向革命。

第一，突出結(jié)果考核，即通過(guò)上級(jí)的重點(diǎn)任務(wù)安排，提煉結(jié)果考核指標(biāo)，上級(jí)問(wèn)結(jié)果，不再管理過(guò)程。因?yàn)椋^(guò)程管理是一個(gè)可以細(xì)之又細(xì)的活動(dòng)，沒(méi)有邊界，如果將過(guò)程管理納入考核，往往讓基層關(guān)注了過(guò)程，而喪失了結(jié)果。第二，兼顧過(guò)程管理。對(duì)不能納入考核的工作，可以放入專(zhuān)項(xiàng)治理，即行業(yè)主管部門(mén)通過(guò)對(duì)過(guò)程的日常督查、突擊檢查、年末評(píng)比、單項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)的形式予以解決。第三，強(qiáng)化空間管理。即上級(jí)賦予下級(jí)自主完成工作的空間和時(shí)間，包括一定的權(quán)力和資源。對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，上級(jí)給予基層“試錯(cuò)機(jī)會(huì)”，有些工作，包括重點(diǎn)工作可以適當(dāng)不予過(guò)程考核，但在年終考核中，如果達(dá)成績(jī)效，則給予獎(jiǎng)勵(lì)，達(dá)不成績(jī)效，分析原因，給以改進(jìn)機(jī)會(huì)，如果還未達(dá)成，再列入結(jié)果考核。第四，優(yōu)化科學(xué)管理。探索考核對(duì)象的優(yōu)化選擇機(jī)制。堅(jiān)持在結(jié)果評(píng)判上讓基層說(shuō)話(huà)、聽(tīng)群眾感受，把解決基層實(shí)際問(wèn)題、賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展貫穿工作始終，優(yōu)化評(píng)價(jià)模式，建立常態(tài)化“以下看上”專(zhuān)題調(diào)研機(jī)制，選取具有代表性的鎮(zhèn)街部門(mén)作為基層觀(guān)測(cè)點(diǎn)，定期深入鎮(zhèn)村、企業(yè)等基層單位，對(duì)“首接事項(xiàng)”辦理情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，并將基層評(píng)價(jià)和評(píng)估結(jié)果作為“以下考上”考核依據(jù)。

綜上所述，“減負(fù)”與“賦能”是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，它們是一對(duì)既獨(dú)立，又相關(guān)的概念。在實(shí)踐中，“減負(fù)”要以能力提升為前提，“賦能”則要以不增加負(fù)擔(dān)為原則，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新打好“組合拳”，賦予基層更大的工作動(dòng)力和能力，讓基層公務(wù)員敢為、想為、能為。為基層“減負(fù)”與“賦能”，以激勵(lì)基層公務(wù)員的擔(dān)當(dāng)作為，不斷提升基層公務(wù)員的工作動(dòng)力，讓基層公務(wù)員更加有效地為公眾提供高水平、高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)基層政府公務(wù)員工作動(dòng)力及其機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22BZZ072）階段性成果】

責(zé)編/李丹妮 美編/李祥峰