基層數(shù)字形式主義的生成與破解

【關(guān)鍵詞】數(shù)字形式主義 基層治理基層干部 治理效能

【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前全黨上下正在開展深入貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定精神學(xué)習(xí)教育。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨的作風(fēng)建設(shè)，從制定實(shí)施中央八項(xiàng)規(guī)定開局破題，堅(jiān)持以徹底的自我革命精神糾治“四風(fēng)”，解決了新形勢下作風(fēng)建設(shè)抓什么、怎么抓的問題。同時我們也要清醒地看到，作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，不可能一蹴而就。近年來，以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈以及人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)不斷進(jìn)入國家治理領(lǐng)域，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為技術(shù)賦能的重要展現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)為重塑傳統(tǒng)治理能力、建設(shè)現(xiàn)代化治理體系提供了新的選擇路徑，但與此相伴而生的數(shù)字形式主義也隨之涌現(xiàn)。當(dāng)前，一些地方仍存在數(shù)字形式主義，擾亂基層政治生態(tài)?；鶎訑?shù)字形式主義是傳統(tǒng)形式主義的一種衍生，這一現(xiàn)象更多在技術(shù)進(jìn)入基層治理場域之后出現(xiàn)，但其實(shí)質(zhì)仍然是組織內(nèi)部目標(biāo)替代而導(dǎo)致的治理形式與治理目標(biāo)的分離?；鶎訑?shù)字形式主義使數(shù)字治理的過程更加表象化，如一些種類繁多卻又重疊難用的政務(wù)APP，一些紛繁復(fù)雜但實(shí)際效用微弱的政務(wù)網(wǎng)站以及令人眼花繚亂的工作群聊等，不僅增加了基層治理的運(yùn)作成本，而且給公眾制造了額外的行政負(fù)擔(dān)。

中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會2023年12月印發(fā)《關(guān)于防治“指尖上的形式主義”的若干意見》指出“指尖上的形式主義”是形式主義問題在數(shù)字化背景下的變異翻新，防治“指尖上的形式主義”，事關(guān)黨的形象，事關(guān)人心向背，事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于推進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)社會風(fēng)氣向上向好具有重要意義。

基層數(shù)字形式主義的表征與危害

“形式”是行政工作的具體表現(xiàn)方式，如會議、文件、檔案、程序規(guī)章、量化標(biāo)準(zhǔn)等，以及任何作為特定功能之載體的工作方式。形式本身是組織體系運(yùn)作依賴的核心要素，尤其是對于追求理性化、非人格化、規(guī)則化等特質(zhì)的組織架構(gòu)而言，因而形式本身并不一定與目標(biāo)相分離，且在很大程度上，形式是實(shí)現(xiàn)目的的重要方法。但形式主義一般指向了行政過程中各種形式與目的存在偏離的現(xiàn)象。與此同時，數(shù)字技術(shù)作為一種新興要素進(jìn)入治理場域，使基層形式主義呈現(xiàn)新的表征，這些現(xiàn)象不僅使治理效能大打折扣，而且容易形成更大的行政負(fù)擔(dān)，因而需要識別基層數(shù)字形式主義的特征并認(rèn)識到其產(chǎn)生的負(fù)面影響。

首先，一些數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施相互重疊且破碎，數(shù)字效能低下且空轉(zhuǎn)，信息技術(shù)嵌入基層治理的技術(shù)載體淪為擺設(shè)。從數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理所需的技術(shù)載體來看，一方面，一些地方的數(shù)字中臺、電子仿真模擬與決策系統(tǒng)、政務(wù)網(wǎng)站及政務(wù)APP等數(shù)字應(yīng)用程序存在與實(shí)踐的治理需求不相符合，與已有政務(wù)程序的功能疊加，無法與其他相關(guān)業(yè)務(wù)功能部門實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共通，已建成運(yùn)用的數(shù)字平臺在實(shí)際運(yùn)行與公眾的使用習(xí)慣不契合，無法提供良好的用戶體驗(yàn)等情況，因而，若一味追求技術(shù)本身的數(shù)字化平臺建設(shè)項(xiàng)目的頻繁上馬，最終容易淪為擺設(shè)。如某鎮(zhèn)人民政府網(wǎng)站在顯眼位置設(shè)置了“最新公告”欄目，然而該欄僅有兩條更新，且最新一條是多年前發(fā)布的內(nèi)容，如此一來，形式化成空殼，與現(xiàn)實(shí)的治理目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。另一方面，數(shù)字技術(shù)進(jìn)入基層治理，數(shù)據(jù)流狀態(tài)的信息是治理的軟載體，只有實(shí)現(xiàn)基層數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確收集與科學(xué)處理，才能保證決策質(zhì)量，但在這一過程中，海量卻無效的信息涌入，甚至出現(xiàn)一些“偽數(shù)據(jù)”，低質(zhì)量且難以互通的信息阻塞，都讓“數(shù)字”成為基層治理過程中無效空轉(zhuǎn)的存在，不僅難以完成技術(shù)賦能的目標(biāo)，相反還帶來了“技術(shù)負(fù)能”的結(jié)果。

其次，一些地方數(shù)字化行政方式泛化，過程管理過度痕跡化，導(dǎo)致文書信息冗余，基層干部持續(xù)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。從數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理所具備的工具特質(zhì)來看，數(shù)字技術(shù)嫁接到傳統(tǒng)文書行政的政令轉(zhuǎn)達(dá)模式之中，但對后者并未自動實(shí)現(xiàn)一種替代和升華，更多表現(xiàn)為重疊和再衍生。一方面，傳統(tǒng)的以文件指導(dǎo)政策目標(biāo)、以會議落實(shí)執(zhí)行任務(wù)的信息傳遞方式搬到線上工作群中，這不僅形成了線上和線下信息傳達(dá)的重疊，還存在多種線上信息平臺之間運(yùn)用的重疊，海量的行政指令涌現(xiàn)到基層工作人員的面前，如在一些地方“一個項(xiàng)目、一次會議、一次活動、一次培訓(xùn)建一個群的情況十分普遍”。另一方面，信息技術(shù)直觀上具有的便捷性與可視化的特點(diǎn)使其成為任務(wù)考核的重要手段，導(dǎo)致基層治理可能面臨著紛繁復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)表格填寫任務(wù)，如應(yīng)上級要求一名社區(qū)干部日常需要填寫的網(wǎng)絡(luò)信息平臺多達(dá)40多個，涵蓋黨員管理、大聯(lián)動平臺、財務(wù)管理、社區(qū)云、垃圾分類、安全排查等。而在這種情況下，基層實(shí)際的治理效果變成了單一的數(shù)據(jù)化狀態(tài)，考核檢查變成了數(shù)據(jù)材料呈現(xiàn)，“補(bǔ)材料”甚至可能替代治理實(shí)踐。

最后，數(shù)字技術(shù)扭曲組織注意力，形成新的目標(biāo)替代，使一些地方的基層行政陷入無效內(nèi)卷，擾亂基層政治生態(tài)?；鶎訑?shù)字治理出現(xiàn)主動加碼或消極避責(zé)的數(shù)字形式主義現(xiàn)象。一方面，數(shù)字技術(shù)在基層治理中的狀態(tài)成為重要的績效表現(xiàn)，這進(jìn)而誘發(fā)一些基層干部在任務(wù)分配的過程中出現(xiàn)層層主動加碼以獲取上級更多注意力的動機(jī)，單純對數(shù)字化績效的追求可能超過其實(shí)際的治理所需，引發(fā)數(shù)字冗余。具體來看，如某縣醫(yī)保局為表現(xiàn)組織人員理論學(xué)習(xí)的積極性，在某App中搞積分排名，并通報約談未滿足要求的干部。除此之外，一些地方頻繁出現(xiàn)線上“評優(yōu)評先”等網(wǎng)絡(luò)投票活動，獲取點(diǎn)贊數(shù)據(jù)量被當(dāng)作日常任務(wù)執(zhí)行，某些部門為在競爭中獲得更高的票數(shù)，利用組織優(yōu)勢進(jìn)行任務(wù)攤派，完全違背樹立先進(jìn)典型的初衷。另一方面，為應(yīng)對上級部門的考核，數(shù)字化加重了“過度留痕”的傾向。在個別地區(qū)的基層單位工作微信群和政務(wù)辦公群成為“曬調(diào)研走訪里程”“曬擺拍”“曬加班”的 “秀場”，基層干部在走訪入戶結(jié)束后，仍要填寫相關(guān)表格及上傳拍照來完成“電子臺賬”，所以標(biāo)準(zhǔn)化的流程替代實(shí)際自主治理的需求，“處處數(shù)字留痕”變成基層應(yīng)對考核的主方式，從而走向形式主義。

基層數(shù)字形式主義導(dǎo)致治理形式偏離治理目標(biāo)，使得基層治理實(shí)踐活動脫離為人民服務(wù)的根本性要求，更多變成了“唯成績論”的虛假績效。一些地方的基層政府雖然整日忙碌但實(shí)事卻沒干幾件，不僅與技術(shù)賦能的目標(biāo)背道而馳，而且消解了基層干部自主性意愿，嚴(yán)重?fù)p害基層政府形象，背離了推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的初衷。

基層數(shù)字形式主義的成因

基層數(shù)字形式主義現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是形式主義的一種衍生，因而探尋基層數(shù)字形式主義的成因，在根本上需回到對傳統(tǒng)形式主義的分析。不過，需要注意的是，新興的信息技術(shù)進(jìn)入治理場域不單是工具性的存在，其嵌入組織體系之中并與之展開互構(gòu)，這一過程放大了某些已有的問題，并創(chuàng)造了新的形式主義，最終使形式主義在治理實(shí)踐過程中表現(xiàn)為數(shù)字化的形式主義。

一方面，基層處于行政劃分的末端，其不僅面臨著多頭管理的壓力，而且面對著事權(quán)與財權(quán)上的不匹配，使一些基層易呈現(xiàn)“全能”但“無能”的矛盾狀態(tài)。盡管各地都在積極推進(jìn)基層減負(fù)工作，但由于基層社會治理中條塊分割、分而治之的固有模式，一些措施較難落到實(shí)處。具體而言，廣義的“條條”是指職能相似的不同政府層級的職能部門上下所聯(lián)成的一條線，即所謂的“上面千條線”，其強(qiáng)調(diào)自上而下的政令統(tǒng)一，“塊塊”是一種面狀的綜合性概念，各職能部門“交織成線”最終“連線成面”，其強(qiáng)調(diào)職能部門間的協(xié)作與配合，在一些地區(qū)“條條與塊塊”既相互合作又存在一定的矛盾。另一方面，在基層治理實(shí)踐的具體運(yùn)作過程中，政令傳達(dá)以任務(wù)劃撥的方式被層層分?jǐn)?，監(jiān)督考核成為成果驗(yàn)收最主要的手段，由于信息在上下級政府間不一致的現(xiàn)象以及上級政府受到有限注意力的約束，可量化的指標(biāo)成為上級政府監(jiān)督考察的主要選擇，但這一方式與情景化且復(fù)雜的治理實(shí)踐存在著不契合，從而呈現(xiàn)手段對目的的替代，引發(fā)基層形式主義。

基層數(shù)字形式主義的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上是組織在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過程中工具理性偏離價值理性的表現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)進(jìn)入治理場域并沒有完全緩和一些基層所面臨的擠壓性困境，甚至加劇了已有的沖突，引發(fā)更甚的基層數(shù)字形式主義。

一是信息技術(shù)未能有效融入組織而實(shí)現(xiàn)更有效的合作，部門間面臨數(shù)字協(xié)同難題。部分地區(qū)的數(shù)字平臺、政務(wù)網(wǎng)站及政務(wù)APP等以不同組織主體為依托不斷涌現(xiàn)，無效僵化的技術(shù)載體以及海量分離的數(shù)據(jù)信息都使得數(shù)字化成無實(shí)際意義的形式，難以發(fā)揮真實(shí)的效用。從根本上來看，正是由于信息技術(shù)在治理實(shí)踐中的運(yùn)用仍舊依靠著不同部門主體而展開，導(dǎo)致出現(xiàn)程式化運(yùn)作的狀態(tài)，同時，各類數(shù)字平臺構(gòu)成碎片化結(jié)構(gòu)狀態(tài)，進(jìn)而無法滿足自身互聯(lián)互通運(yùn)作邏輯的需求。

二是信息技術(shù)成為政府組織內(nèi)部監(jiān)督考察所運(yùn)用的新型工具，一些冗余的數(shù)字匯成更加繁雜但無益的文書行政。在工具理性的影響下，新一代信息技術(shù)具有的清晰、準(zhǔn)確及可視化等特點(diǎn)在一定程度上可以幫助政策目標(biāo)能得到嚴(yán)格有效的執(zhí)行，因而，政策文件和會議宣傳再次被搬上各種技術(shù)平臺，紛繁復(fù)雜的數(shù)字化臺賬也成為新型的文書行政方式被創(chuàng)造出來，線下與線上行政日常的疊加使得基層治理過程陷入更繁重的數(shù)字化文山會海，難以掙脫形式主義的捆綁。

三是信息技術(shù)導(dǎo)致數(shù)字變成最終目的而隱藏真實(shí)的治理需求。一方面，當(dāng)信息技術(shù)被廣泛接納進(jìn)入政府組織體系之后，一些地方的政策指令的下達(dá)變成“數(shù)字打包”，基層重新被當(dāng)作數(shù)字任務(wù)的分?jǐn)倢ο?，層層的“任?wù)分包”與“任務(wù)驗(yàn)收”將注意力集中在可視化的數(shù)字計(jì)量之上，那么個別受到縱向壓力與橫向競爭的基層政府，或積極打造數(shù)字亮點(diǎn)政績進(jìn)入晉升錦標(biāo)賽的比拼之中，或被動制造各式各樣的數(shù)字化材料應(yīng)對檢查。數(shù)字技術(shù)的特點(diǎn)同樣為基層政府的上述行為帶來更大程度上的便利性和正義性，數(shù)字化手段使治理活動更容易走過場，如“一拍了事”“照過即做過”的現(xiàn)象，以及認(rèn)為只要能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)字結(jié)果上的良好呈現(xiàn)，便滿足了組織監(jiān)督考核的任務(wù)所需，這也使得形式主義愈加泛濫。另一方面，一些地區(qū)運(yùn)用信息技術(shù)制造出一整套更加清晰可操作的計(jì)量化氛圍，但卻容易忽視“瞄準(zhǔn)偏差”和“無法看見”的問題。技術(shù)化的簡約原則與基層治理的復(fù)雜狀態(tài)存在著天然的差異，必然會出現(xiàn)看似精準(zhǔn)實(shí)則偏差的現(xiàn)象。數(shù)字的特性加劇了社會化場景中“什么能被看見”與“什么不能被看見”之間的鴻溝，導(dǎo)致組織內(nèi)的注意力在可視化的任務(wù)中過度集聚甚至被浪費(fèi)，進(jìn)而使得更多難以量化的治理需求被忽視。

基層數(shù)字形式主義的治理對策

應(yīng)對信息技術(shù)在基層治理過程中產(chǎn)生的形式主義，首先需要進(jìn)一步調(diào)和治理實(shí)踐中組織內(nèi)部固有的矛盾，其次需要增強(qiáng)政府對信息技術(shù)的運(yùn)用的能力，推進(jìn)技術(shù)與組織及制度間的融合，最后需要加強(qiáng)對政府工作人員的培養(yǎng)，具體而言，可從以下方面展開。

一是加大對數(shù)字平臺建設(shè)上線審批、建設(shè)進(jìn)展及運(yùn)用狀況的考察，從源頭減少“僵尸平臺”的存在。首先，立項(xiàng)和上線是防范數(shù)字形式主義的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于數(shù)字建設(shè)容易成為績效追求的目標(biāo)，故而在各類數(shù)字平臺申請立項(xiàng)審批的過程中，需要對其需求的必要性、運(yùn)作的可行性、與臨近職能部門間協(xié)作的流通性、數(shù)據(jù)平臺的內(nèi)測等進(jìn)行詳細(xì)的審查和評估，阻止不必要的技術(shù)載體上線，在數(shù)字化建設(shè)的起始段便直接切斷其發(fā)展出數(shù)字形式主義的可能性。其次，對已存在的數(shù)字平臺的運(yùn)作情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的評估，對公眾應(yīng)用程度低以及操作滿意度低的數(shù)字化平臺要敢于叫停，切實(shí)推進(jìn)退出機(jī)制。

二是推進(jìn)數(shù)字平臺的數(shù)據(jù)流通，破解數(shù)據(jù)孤島，使數(shù)字治理真正發(fā)揮賦能的效用。建設(shè)互聯(lián)互通的高效數(shù)據(jù)平臺需要打破各部門各層級因分工而形成的壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息跨部門跨層級的共享共用，這不僅要求合并重疊的政府?dāng)?shù)字平臺，而且要求打開職能部門之間的界限并實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)運(yùn)用的授權(quán)，匯聚形成以數(shù)據(jù)為核心的協(xié)作型治理模式。技術(shù)與組織的深入融合有助于減少數(shù)據(jù)在組織內(nèi)無效堆積耗散，從而激活數(shù)據(jù)的效能，這也更有利于減輕基層政府工作人員面臨的重復(fù)填報等不必要的負(fù)擔(dān)，同時更好地實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)跑腿代替群眾跑腿”的治理目標(biāo)，化解部分基層數(shù)字形式主義的問題。

三是優(yōu)化對基層政府工作人員的考核方法，建立良性的容錯糾錯機(jī)制，激發(fā)基層工作人員的積極性和創(chuàng)造性。首先，需厘清工作重點(diǎn)，處理好基層政府面臨的“權(quán)責(zé)利”不匹配的矛盾，客觀上減少對基層政府事權(quán)下壓的境況。其次，優(yōu)化對基層的監(jiān)督考核指標(biāo)，剔除其中內(nèi)容重復(fù)不具體的部分，同時對數(shù)字化的量化考核指標(biāo)的納入要十分慎重，需結(jié)合實(shí)際治理活動進(jìn)行仔細(xì)甄別，塑造重實(shí)際績效而非數(shù)字結(jié)果，重過程操作而非表面程序的多元化考核評價機(jī)制。最后，不斷完善容錯糾錯機(jī)制，化解部分地區(qū)對基層強(qiáng)負(fù)向激勵的困境，釋放基層工作人員的活力，使其從事無巨細(xì)的電子臺賬和補(bǔ)填材料中解放出來，從而擁有更多的時間與精力投入到具體的治理實(shí)踐中去，以更好地完成治理目標(biāo)。

四是教育引導(dǎo)基層政府工作人員樹立正確的政績觀、事業(yè)觀。無論信息技術(shù)具有多大的運(yùn)用潛能，既定的任務(wù)目標(biāo)仍需依賴組織內(nèi)部的人員來完成，基層政府工作人員本身的意識偏好和行為選擇從根本上決定著政策在執(zhí)行末端的樣式。政府的工作任務(wù)均是為了回應(yīng)公眾提出的訴求，解決公眾面臨的困難，使公眾擁有更強(qiáng)的生活幸福感和獲得感，關(guān)注公眾的需求是所有政府工作最終應(yīng)該服務(wù)的目標(biāo)，任何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段和方式均不能偏離甚至將其替代，唯有樹立正確的政績觀、事業(yè)觀才能減少基層政府利用數(shù)字展開無效邀功和消極避責(zé)的行為，使形式與目的相吻合。

（作者為中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授；中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生王婷對本文亦有重要貢獻(xiàn)）

【注：本文系國家社科基金項(xiàng)目“社會組織黨建‘全覆蓋’后的引領(lǐng)機(jī)制優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號：23BZZ068）階段性成果】

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責(zé)編/李一丹 美編/李祥峰