基層減負難的根源性因素探析

【關(guān)鍵詞】形式主義 官僚主義 政績觀 文化慣性 技術(shù)異化

【中圖分類號】D261 【文獻標(biāo)識碼】A

“上面千條線，下面一根針”，老百姓的柴米油鹽醋、生老病死都與置身第一線的基層干部的工作緊密相關(guān)。基層干部既要理清上面的“線”，又要粗略得當(dāng)、主次有別的將這些線穿入基層這根“針”。黨中央清醒地認識到，絕不能讓基層過載成為進一步深化改革的“末梢堵”，連續(xù)6年專門部署整治形式主義為基層減負的重要工作。中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室調(diào)研組指出：“中央的減負號召在基層引起了強烈反響。不少地方按照中央要求，出臺了一系列切實管用的減負舉措，在一定程度上緩解了基層壓力。但總體而言，我們對減負工作所取得的成績‘不能高估’，這些成績‘離基層干部群眾的期盼還有距離’?！边@需要我們久久為功，認清基層減負的“難處”與增負的“苦處”，在關(guān)鍵處糾治、于病根處發(fā)力，減出實效，增進實績。

基層減負“難處”的典型表現(xiàn)

形式主義為何生命力如此頑強？為何一些反形式主義的措施甚至也淪為形式主義？為何在一些地方“減負增能”異化為“增負減能”？這恰恰說明基層減負有“難處”。

談起基層減負“久攻不下”的原因，不少人認為表現(xiàn)在基層，根子還在上面，某些上級單位官僚主義的工作做派、精致利己式的工作思路是造成基層干部負擔(dān)過重、壓力過大的重要原因。習(xí)近平總書記指出：“形式主義實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。”從查處和通報的典型案例看，有的考核體系陷入唯心主義、主觀主義、繁瑣哲學(xué)、碎片化指標(biāo)、數(shù)據(jù)造假，根子還在官本位思想嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，一些人高高在上，做官當(dāng)老爺?shù)男乃贾?。唯心主義、主觀主義、官僚主義違背了馬克思主義基本原理，使主觀認識脫離客觀實際，經(jīng)常性片面化、靜止化、教條化、機械化應(yīng)對基層業(yè)務(wù)，違背“重點論”和“兩點論”，只顧此不顧彼、撿了芝麻丟了西瓜。不愿意抓“重大問題”“重點問題”“頑瘴痼疾”“歷史遺留的老大難問題”“具有普遍性和制度性的問題”“涉及改革發(fā)展穩(wěn)定的深層次關(guān)鍵性問題”。這正是一些干部不愿意撲下身子、沉到一線、深入調(diào)研的原因所在，無法認清事物的本質(zhì)和規(guī)律，找不到破解難題的辦法和途徑，只能熱衷表面文章、走馬觀花、淺嘗輒止、以偏概全、以假亂真。

隨著技術(shù)變革，形式主義也花樣翻新。比如，“以形式主義反對形式主義”，大會不讓隨意開，就化整為零，要求基層群眾陪會的小會又多了起來；紅頭文件少了，白頭文件卻多了；蓋章的通知少了，口頭指示更頻繁了。過去轟轟烈烈層層陪同的大場面少了，小團隊又多了起來，一些基層干部即便分工明確，也還常常面臨分身乏術(shù)，調(diào)研考察團隊多到陪不過來。指尖上的形式主義、應(yīng)用軟件上的打卡留痕、微信群里報到、政務(wù)APP的規(guī)定動作，逐漸加入到形式主義行列，導(dǎo)致基層新的“壓力山大”。盡管上級對報表、材料作出了減量化要求，但涉及到具體部門，一些單位對表格、材料的要求依然苛刻，對精細化、標(biāo)準(zhǔn)化表述，字體大小、行間距都有嚴(yán)格規(guī)定。進入人工智能時代，形式主義又有新招，將“工作干得好，不如材料寫得好”進一步引向深入，“鍵對鍵”的形式主義，可能要讓位于“屏對屏”的新的智能化的形式主義，制圖、制表，音頻視頻的形式主義難免會多起來。

形式主義能為少數(shù)人帶來“利益和好處”。正所謂“無利不起早”，有些基層工作人員之所以作風(fēng)漂浮、工作不實，熱衷文山會海、表面文章，貪圖虛名、弄虛作假，根子還在為了個人的得名、得利、得閑，以別人的“疲勞軀”換自己的“舒適區(qū)”。自己不必舟車勞頓、風(fēng)吹日曬，只要以表達代替行動、以手段代替結(jié)果、以喧鬧代替實務(wù)就能蒙混過關(guān)，完成工作。把口號喊得震天響，以提到、說到、寫到代替做到；以文件落實文件、會議落實會議，弄一些花拳繡腿、掛些牌子，做出空轉(zhuǎn)忙碌的假象。

基層超載之“苦處”的機理分析

減負的目的是刪繁就簡，清除干擾中心任務(wù)的“旁枝雜草”“腐草爛泥”，但經(jīng)過制度化加持的基層業(yè)務(wù)，想減下來并不容易。盡管中央三令五申，地方政府也層層出臺減負政策及規(guī)定，但在一些單位基層干部輕裝上陣的輕松感并不明顯，減負增能還有待提升?！皽p負”，首先要搞清楚“減什么”。負擔(dān)就是指超越基層組織的財力，基層工作人員的權(quán)限、能力、健康作息與健康心理閾值的一種強制性壓力。

科學(xué)劃定責(zé)任與負擔(dān)的界限難度比較大：第一，要厘清基層負擔(dān)是否過度、過載的標(biāo)準(zhǔn)。也就是要確定基層人員工作時長的合理性、適度性有難度。第二，從精神健康角度審視過載的精神壓力是否超出健康心理承受范圍，這也往往因人而異。第三，財權(quán)與事權(quán)如何匹配也不好確定，有了“程序?qū)用娴臋?quán)責(zé)匹配原則”不等于就能實現(xiàn)“效能層面的形實相符原則”，即完備規(guī)范的工作形式要符合實質(zhì)性工作內(nèi)容，并最終服務(wù)于基層治理效能提升，且檢驗的手段與效果也往往具有滯后性。

處于權(quán)力末端的基層干部權(quán)責(zé)失衡。基層負擔(dān)重是一個綜合性“痛點”“苦處”，責(zé)任越大被問責(zé)的風(fēng)險就越高、任務(wù)重“身體負荷”就必然過載，留痕多虛風(fēng)就會盛，在權(quán)責(zé)失衡的結(jié)構(gòu)中基層干部有苦無處訴說，甚至有基層干部自嘲是“風(fēng)箱里的老鼠——兩頭受氣”。這些讓基層干部越干越怕、越干越累、越干越浮的“負”，不僅透支他們的身體健康，還造成精神的迷茫。

權(quán)責(zé)不對等的壓力傳導(dǎo)到最基層的公務(wù)員，就再也不能繼續(xù)傳導(dǎo)下去，所有壓力在基層不斷聚集，基層之苦也不斷加劇。繁多的任務(wù)、經(jīng)常性檢查、定期考核、迎來送往、決策下達、材料上交、日常管理、應(yīng)急處置，讓本來就沒有多少自主空間的基層政府更是處于高速運轉(zhuǎn)狀態(tài)中，經(jīng)常性陷入“力不從心”境地。這些基層的“小”干部，卻是身處社會治理“大平臺”第一線的責(zé)任人，他們守土有責(zé)、責(zé)任重大。外加基層工作合作性很強，也很難具體量化，個人的業(yè)績也只有在最后的總體工作成績中才能體現(xiàn)，很難分清楚個人貢獻大小，各種榮譽獎勵和物質(zhì)獎勵大多歸集體。激勵難以個體化，但問責(zé)卻能精準(zhǔn)找到個體，一旦有失誤，責(zé)任追查的板子一定會打到具體責(zé)任人的身上，這就使得本就處于權(quán)力末端的基層干部越發(fā)養(yǎng)成唯上唯權(quán)的不良風(fēng)氣，不惜以無意義的“形式”之“苦”，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地承載著權(quán)小責(zé)重的風(fēng)險，他們內(nèi)心的最后底線是苦點、累點都不怕，不出事就是最好的結(jié)果。

工資待遇升遷不理想。在基層治理中“小馬拉大車”的情況長期存在，因為“小馬”并不能選擇“拉不拉”“拉什么”“拉多少”“拉幾趟”。對基層政府及其工作人員監(jiān)督的眼睛多、探頭多，而賦予基層政府的治理權(quán)限少、可以自主支配的治理資源少、街道鄉(xiāng)村自治的空間窄，表現(xiàn)為“創(chuàng)新?lián)?dāng)缺失”“能干事而不敢干事”的情況開始出現(xiàn)。特別是西部欠發(fā)達地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍面臨更多苦處，工作條件苦、薪水低、工作壓力大、休息權(quán)得不到保障、晉升空間有限、前途不光明，明哲保身的“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的工作心態(tài)也悄然流行開來。《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出：“深化干部人事制度改革，鮮明樹立選人用人正確導(dǎo)向，大力選拔政治過硬、敢于擔(dān)當(dāng)、銳意改革、實績突出、清正廉潔的干部，著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題?！薄皬娀瞬偶顧C制，堅持向用人主體授權(quán)、為人才松綁”，激勵干部開拓進取、干事創(chuàng)業(yè)，這是“健全干部待遇激勵保障制度體系”“完善公務(wù)員獎金制度”“做好平時激勵”“專項表彰獎勵”的重要信號與歷史契機。

基層干部的心理健康之苦。一些地區(qū)陷入僵化管控的“病態(tài)治理”怪圈，超載的常規(guī)性負荷，高強度的任務(wù)、高頻次的督查、高壓力的問責(zé)，使得基層干部神經(jīng)緊繃、任務(wù)連軸轉(zhuǎn)，常常是“兩眼一睜忙到熄燈，兩眼一閉還要警惕”，以前總說“周末休息不保證”，現(xiàn)在是“周末保證無休息”?；鶎痈刹烤拖瘛皵Q緊了責(zé)任的‘發(fā)條’”，長此以往，基層干部的心理健康越發(fā)令人擔(dān)憂。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)要“關(guān)心關(guān)愛干部”“在心理上關(guān)懷”“關(guān)注干部身心健康”，聚焦基層干部心理刻不容緩。一些人因本領(lǐng)恐慌、經(jīng)驗不足、自我調(diào)適能力不足、職業(yè)倦怠感引發(fā)情緒失衡，外加職業(yè)角色與公眾輿論從社會層面帶來壓力，“白+黑”的工作常態(tài)、無暇顧及子女教育與老人陪護，這些因素疊加在一起，給基層干部帶來更多的心理壓力和精神困擾。

基層減負深陷形式主義的癥結(jié)分析

“最后一公里”落實效果如何直接影響到全部征程的價值，基層的一些不起眼的“小堵點”往往是“減負”的關(guān)鍵。將上面的千頭萬緒有機嵌入基層政府的“針眼”是技術(shù)含量、情感當(dāng)量、情緒分量都很重的工作。有些線頭“纏繞”、工作“堵點”、冗余“負擔(dān)”，基層政府知道而不能改，上級政府能改但不知道，這種“悖論”的背后藏著形式主義的慣性和官僚主義的劣根性，這也是一些地方“越減越重”的癥結(jié)所在。

政績觀錯位的病根難除。對于有些干部而言，減掉“私心雜念”，多些“實干”少些“虛功”、多些“實績”少些“痕跡”、多些“動力”少傳導(dǎo)一些“壓力”，并不是容易的事情。調(diào)門上的政績觀、表態(tài)上的忠誠度，都顯得聲情并茂、肝腦涂地，一旦面對事情，“推拖拉”“守攤兒”的“小九九”就暴露無疑，只想做守財利己的“算盤先生”，不愿做人民的“服務(wù)生”，身子進了新時代，服務(wù)意識、為民態(tài)度始終徘徊在自私的門檻處。墨守成規(guī)、不思進取，明知能力不足，卻不愿意學(xué)習(xí)提升，面臨新情況時往往心中無數(shù)、手中無招，只能憑經(jīng)驗辦事情，手里那幾把刷子是“新三年，舊三年，湊合湊合又三年”，早已用禿了，一旦面對群眾的急難險重，只能拿以前的老一套來敷衍。

政績觀扭曲往往造成本末倒置、頭重腳輕、華而不實。有些領(lǐng)導(dǎo)干部將全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識不斷虛化，將為自己謀利謀閑的追求不斷實質(zhì)化，干工作不是想著為群眾謀福利，而是想著如何給自己謀實惠。工作不比業(yè)績，只比表面“亮點”；不比方法實效，只比口號調(diào)門；天天在磨刀，從不見砍柴。那些見效慢、打基礎(chǔ)、利長遠的潛績通通推給別人、壓給基層，那些長臉出彩、見效快、表面風(fēng)光的業(yè)務(wù)來者不拒。對好辦的事、容易出政績的事、上電視露臉的事“搶著辦”，對難辦的事、有可能被追責(zé)的事、賣力不討好的事“拖著辦”，對前任的歷史遺留問題、搬開別人絆腳石的事、不能給自己加分的事“晾著辦”。熱衷造勢造景、求新求奇。甚至為了個人政績、選票和形象，隨意決策、隨便許愿。

基層自我加壓式減負?；鶎诱鎸嵉闹卫韴D景是缺經(jīng)費、缺人手、缺權(quán)力、缺時間，“自我加壓”雖然犧牲的是時間與健康，但能換來經(jīng)費、專項權(quán)力。屬地責(zé)任的無邊界性、壓力傳導(dǎo)的失衡性和治理資源的有限性，使得基層干部面對上級小心翼翼，總想以業(yè)務(wù)量“證明”自己，如果市里實行“每月一暗訪一通報、一季度一考評”，縣里就“每日一通報、每周一排序、每半月一評比、每月一獎懲”。面對有限的資源和上級政府在分配資源時的選擇性，為吸引上級的注意力，基層各部門必然會暗暗較勁，形成一種你追我趕的競爭態(tài)勢。特別是那些處在后備干部行列的部門領(lǐng)導(dǎo)，更是熱衷于自我加碼，甚至可能采取各種方式請求“加碼”?；鶎诱x擇主動“制造困難”的癥結(jié)就在于為了更多獲取資源、獲得認同、博得好感，展示自身的動員力和良好的執(zhí)行力，釋放“能者恒能”“過載依然有余量”“強馬多吃草”信號，先人一步下出高于兄弟單位的“先手棋”，以形成資源汲取正效應(yīng)、獲得提干栽培新機遇。

主動加碼，表面是多干事，實質(zhì)上是要為擔(dān)責(zé)留下回旋的空間。一些人為了減少被問責(zé)的風(fēng)險，在上級審查、調(diào)研前提前做好全面應(yīng)對方案，不容許一個地方有瑕疵，即便是院子里的大白菜都要把品相不好看的菜幫子清理掉，只求看著整潔、白嫩、養(yǎng)眼。這種以“主動加碼”而成萬全之策的規(guī)避風(fēng)險往往導(dǎo)致加碼的結(jié)果不是民生的改善，而是“造盆景”“堆新詞”“建樣本”“創(chuàng)示范”，以“數(shù)字出官”換取少數(shù)人的晉升機會。

技術(shù)異化與信息化堵點?！皵?shù)字政務(wù)”“數(shù)字生產(chǎn)”“數(shù)字治理”“無紙辦公”是大勢所趨，“大數(shù)據(jù)管理”“智能化運作”“全過程監(jiān)督”是治理變革的必然趨勢。但我們不能將技術(shù)異化、信息高度公路龜速化，造出新的電子官僚主義、數(shù)字形式主義。一些基層干部視領(lǐng)導(dǎo)滿意重于群眾滿意、數(shù)字好看高于業(yè)績好看、報表靚麗強于民生實績，隨意要求基層填表報數(shù)，這種技術(shù)異化、數(shù)據(jù)虛化害人害己?；鶎訙p負難的關(guān)鍵癥結(jié)在于一些人做形式主義減法的同時，又不斷在做所謂配套的實質(zhì)性職責(zé)擴張的加法。在數(shù)字化治理中表現(xiàn)最為明顯，工作從“紙上來”“鍵上來”“網(wǎng)上來”“群里來”，但結(jié)果不能是“紙上去”“鍵上去”“網(wǎng)上去”“群里去”，一切要立足于民生需要、百姓冷暖、人民的急難愁盼。當(dāng)前一些政務(wù)APP的用戶思維貫徹不徹底，“用戶第一、內(nèi)容為王、服務(wù)至上”的理念貫徹不到位，提升減負工作的精準(zhǔn)化、科學(xué)化水平的作用不明顯。面對繁重的、多頭的、重復(fù)的、瑣碎的報表要求，“云”能擔(dān)住，但人擔(dān)不住，“APP”能扛得住，但人扛不住。必須把減負與數(shù)字化改革相結(jié)合，破除“信息壁壘”，推進“多表合一”，實現(xiàn)數(shù)字有效賦能、智能集成、多方協(xié)同、整體化數(shù)治。

“善除害者察其本，善理疾者絕其源?！比h上下必須深挖減負根源，實施標(biāo)本兼治、源頭治理，堅決防止減負的反彈回潮、卷土重來。路越長，越要有戰(zhàn)略定力；事越難，越要真抓實干?；鶎忧ь^萬緒的事，說到底是千家萬戶的民生事，基層干部是進一步深化改革，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的挑擔(dān)人，減負問題具有緊迫性、長期性、艱巨性、綜合性，我們既要實現(xiàn)“物理減負”“精神減負”，又要促成“服務(wù)增效”“實干成效”，減會議、減文件、減陪同、減督查、減考核、減流程、減群組，持續(xù)增強基層治理的“組織力”“行動力”“支撐力”“向心力”。

（作者為中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院意識形態(tài)與社會思潮研究室主任、研究員）

【注：本文系中國社會科學(xué)院重大國情調(diào)研項目“縣域基本公共服務(wù)均等化滿意度調(diào)研”（項目編號：GQZD2022014）階段性成果】

【參考文獻】

①中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室調(diào)研組：《推動解決形式主義突出問題為基層減負貫徹落實情況調(diào)研報告》，《秘書工作》，2019年第9期。

②馮源：《基層減負難在何處？——基于行政發(fā)包制的視角》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報》，2024年第4期。

③《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，北京：人民出版社，2024年。

④劉鑫：《基層青年干部心理健康狀況與心理疏導(dǎo)》，《黨政干部論壇》，2024年第3期。

責(zé)編/孫垚 美編/李祥峰