古代基層治理困境：從一名縣令之死說起

唐高宗龍朔二年（662年）的一天，永康陵（位于今陜西省咸陽市三原縣）旁人歡馬叫。原來，唐高宗的寵臣李義府上書皇帝要求改建祖墳，把祖墳遷到風水更好的永康陵，唐高宗認為李義府孝順便批準了這項工程。永康陵本是唐高祖李淵祖父李虎的墓地，李義府此舉，無疑是想炫耀自己在皇帝面前有多得寵。

遷葬任務攤派到永康陵附近的八個縣。三原縣令李孝節(jié)最為積極，率先征調(diào)大量民夫和車馬參與工程，其他六縣令聞風而動，紛紛征集大批丁夫，晝夜不停勞作，爭先恐后向李義府贈送遷葬所需物品。唯獨高陵縣令張敬業(yè)有點犯難，他不想勞民傷財征召丁夫，但又必須做出表態(tài)，于是親自上陣下工地，最后竟因過度勞累而猝死于工地上。

據(jù)《新唐書》記載，遷葬工程極為盛大，趕來送葬的車馬以及祭奠供帳等物浩浩蕩蕩，從灞橋到三原七十多里之間，相繼不絕，"“人臣送葬之盛典無與比者”。而對于一名小縣令之死，歷史并沒有費太多筆墨。張敬業(yè)之死，是古代基層官員生存的縮影，他們的苦楚與壓力貫穿各朝。歷代中央政府試圖通過調(diào)整俸祿、強化監(jiān)察來解決基層治理效能遞減的問題，卻因忽視“權力-責任-資源”的平衡而陷入惡性循環(huán)。

七品官烏紗背后的千斤重擔

作為古代官僚體系的基層政治組織，縣級政府職責繁重，縣令或知縣帶著一幫胥吏拉著政務、軍務、經(jīng)濟、教育、司法的“大車”"，面臨豪強欺壓、財政負擔、自然災害、上級逼迫等壓力，常常身心俱疲、狀況倍出。

居延（今內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟額濟納旗和甘肅省酒泉市金塔附近）烽燧遺址出土的《居延漢簡》記錄了從西漢中期到東漢初年的重要檔案和文獻資料，其中記載了這樣一件事。東漢永平五年（62年）秋，居延縣令陳宣在油燈下加班批閱文件，突然被衙役急報打斷，說城外戍卒因爭水械斗，三人重傷，請他趕緊去處理。陳宣匆忙趕往現(xiàn)場調(diào)解，途中又遇農(nóng)婦攔轎哭訴丈夫拒付贍養(yǎng)費。等到他處理完所有事情，幾近天明，回到縣衙，見案頭已堆滿治水方案、刑獄卷宗等文件。

據(jù)漢律的匯抄《二年律令·戶律》載，“催婚”和“征兵”工作縣令也得負責。“女子年十五以上至三十不嫁”，縣令需定期核查婚配情況，甚至動用戍卒充當“相親信使”來為“晚婚”女士做媒。此外，征兵任務繁重，如東漢末年為應對戰(zhàn)亂，縣令需完成“三人抽一丁”指標，面對逃役者時需采取強制手段，常激化官民矛盾。

唐代監(jiān)察御史韓琬對基層之難深有體會，他曾揮毫寫下辛辣的官場生存指南《御史臺記》，書中那句“入縣令為畜生道”的戲謔之語，如利刃般剖開了這些基層官員的生存困局。

明朝為了防御蒙古的侵擾，朝廷沿長城設置了九個軍事重鎮(zhèn)。大同（今山西大同縣）為九鎮(zhèn)之一。此地設有專屬監(jiān)察機構巡撫大同都御史，其職權跨越軍務與民政，可直接彈劾總兵至縣令等各級官員。這樣，大同縣令被擺在了很尷尬的位置，他頭上那頂七品縣令的烏紗帽，幾近成了權力絞盤下的催命符。

朱元璋第十三子代王朱桂在大同縱馬游獵、強占民女，經(jīng)常欺壓百姓，甚至袖藏銅錘在街頭傷人。百姓擂鼓鳴冤時，縣令卻只能緊閉縣衙，因為按《大明會典》，皇族案件須交宗人府，縣令連案卷都無權過目。在大同城池的另一邊，正二品總兵府十五萬邊軍截留六成耕地為軍屯，縣令的司法權在邊軍的鐵蹄聲中已被碾作齏粉。

嘉靖朝時，總兵仇鸞部卒當街劫掠，大同縣令張文奎剛欲查辦便遭“通敵論斬”的死亡威脅。到了崇禎時期，縣令張宗衡在《邊鎮(zhèn)十弊疏》中悲嘆“縣令非官，乃軍門之胥吏；縣衙非署，乃總兵之庫房”。他還要直面三品巡撫都御史的月課監(jiān)察、監(jiān)軍太監(jiān)谷大用的密折構陷，以及同城知府的政績盤剝。最終，張文奎遭彈劾罷官。據(jù)大同方志記載，明代正統(tǒng)到崇禎年間（1436年-1644年），一共89任大同縣令，32個因為“延誤軍機”被革職，19個被御史彈劾，平均任期不足兩年。

清代康熙年間的宋犖曾官至吏部尚書，他在著作《緯蕭草堂》中回憶起自己的父親宋權。宋權在明末考中進士后，被任命為山西陽曲（今陜西省陽曲縣）知縣。宋權對陽曲縣任知縣的經(jīng)歷心有余悸，常在家人面前發(fā)牢騷說，“前生不善，今生知縣；前生作惡，知縣附郭，惡貫滿盈?！?意思是說，做知縣的都是因為上輩子沒行善積德，而在“省級”政府所在地做知縣的，一定是上輩子惡貫滿盈，這輩子才受此懲罰。

嘉慶年間的慶陽知府龔景瀚干過知縣，對縣官工作之繁瑣與壓力后怕不止。他說，州縣上要兼顧刑名、錢糧、驛站、捕逃緝盜、征糧、征課、過餉、過犯、私鹽、私茶、私墾、私鑄等，如果遇命案，要花費大量時間查辦，熬夜審案是常態(tài)，幾無休息時間。如果縣衙處于交通要道，還要迎來送往，應酬不暇。

古代縣級領導不好當，幾近成共識。在“皇權不下縣”的治理邏輯下，縣官在縣域內(nèi)并不是權力無邊，他們需依靠胥吏開展工作，官與吏相互依靠、掣肘。到清代，基層經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)紳和胥吏相互勾結架空縣官的現(xiàn)象，甚至還誕生了“紹興師爺”這樣強勢的胥吏群體。

身處政策執(zhí)行與民意交匯的復雜場域，縣官的“夾心層”困境本質(zhì)是治理體系中權責錯位的映射?！盎蕶嗖幌驴h”的另一層邏輯便是，自上而下的單軌筑到縣衙門就停了，但滾下來的巨石卻要縣官承受，即便胥吏犯錯，縣官作為縣域第一責任人，同樣難辭其咎。

小吏的大壓力

縣官“壓力山大”，胥吏的壓力同樣不小。

秦末漢初的基層小吏往往身處權力末梢，既要承受上級苛責，又要直面民間怒火。劉邦早年擔任泗水亭長時，曾因押送刑徒失職而被迫逃亡。這一職務名義上負責地方治安與公文傳遞，實則俸祿微薄，年俸不足百石，且需自籌差旅費用。

據(jù)《史記》記載，劉邦押送驪山刑徒途中“道亡過半”，面對秦律\"失期當斬\"的嚴苛規(guī)定，他不得不在芒碭山“斬殺白蛇起義”。同為亭長的夏侯嬰為了維護劉邦，被鞭笞數(shù)百下，獄中受盡折磨仍拒不供認劉邦曾言語侮辱自己，可見，這些基層胥吏連自己的基本人身安全都難以保障。

前不久，改編自馬伯庸同名小說的電影《長安的荔枝》官宣定檔，影片主人公為唐代籍籍無名的長安小吏李善德，他被人設計，無奈接下給楊貴妃送荔枝的高難度差事。荔枝保鮮期僅三天，而嶺南到長安兩地距離五千余里，需跨越險峻地形與官僚體系的重重阻礙。這名從九品小吏不得不抵押房產(chǎn)籌措運送經(jīng)費。當他設計出“分枝植甕，隔水隔冰”的運輸方案時，驛站馬匹早被權貴挪用，最終只能挪用本應用于賑災的官馬，導致沿途餓殍遍野。這種“忠君”與“害民”的道德撕裂，成為無數(shù)技術型胥吏的精神枷鎖。

馬伯庸通過李善德這一歷史人物，影射古代底層胥吏在宏大歷史事件中的艱難處境。而李善德的原型歷史上不乏其人，據(jù)馬伯庸介紹，他在閱讀資料時，發(fā)現(xiàn)了一名叫周德文的徽州小吏，此人在明代永樂遷都北京時負責催辦錢糧等公事以支援新京城的建設，最后因勞碌病死在宛平縣德勝關。

《水滸傳》里，宋江在衙門里做押司，武松做都頭，其中的不少人物都出身胥吏，且現(xiàn)實中均有原型。所謂“刑不上大夫”，宋代官員如犯罪，一般不在臉上刺字，但吏就不行。宋江犯罪就被施于黥刑，臉上刺字“迭配江州”。現(xiàn)實中，朝廷對胥吏犯罪的懲處確實不含糊。

南宋的法學匯編《名公書判清明集》中有許多嚴懲貪腐胥吏的判例，例如胥吏余信巧立無名錢、自寄錢、常例錢等名目敲詐錢財，敲詐百姓，蔡久軒判其脊杖十七，刺面發(fā)配；胥吏王晉勾結權貴，操弄死刑案件，受賄一千六百八十余貫，被判脊杖二十，發(fā)配二千里，抄沒家產(chǎn)。在“官貴吏賤”的背景下，胥吏犯錯幾無迂回余地，因而，他們?nèi)狈β殬I(yè)的認同感，遇事更易往死胡同走。

胥吏權小責大，長期處于“非官非民”的夾縫中，不拿朝廷俸祿，沒有職業(yè)上升渠道，為了謀生，他們只能偷偷摸摸干違法亂紀之事。有的地方官勾結胥吏，主動參與分贓。比如明代基層官吏沆瀣一氣，搞出欺上瞞下的“團局造冊”——地方官吏編造黃冊時系統(tǒng)性造假，通過竄改數(shù)據(jù)、虛報隱匿等手段逃避賦稅徭役，最終導致“富者田連阡陌而稅輕，貧者無立錐之地而稅重”，加劇了社會矛盾。

因而，歷史上胥吏又常被稱為“蠹吏”，其稱呼便帶上了職業(yè)性的屈辱。胥吏的名聲漸漸變臭，宋代規(guī)定胥吏子孫不得科舉；明代將其編入\"賤籍\"，朱元璋甚至親自批示，表示只要能寫會讀的人都可參加科舉，“惟吏胥心術已壞，不許應試”；清代甚至要求胥吏穿戴特定服飾以明身份。話說回來，胥吏雖有苦衷，但與百姓之苦相較，又是小巫見大巫了。

古代“網(wǎng)格員”也鬧心

為緩解基層治理資源不足的困境，唐代設管理街坊的小吏里正和坊正人，宋代新設保甲長，這樣，官僚體系借助三老、甲保等帶有職役性質(zhì)的組織，對縣以下廣袤的鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)進行間接治理，為宗族、士紳留下了運作空間。

社會學家費孝通在《鄉(xiāng)土中國》一書中，將此治理模式定義為“雙軌政治理論”：“一方面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者平行運作，互相作用，形成了‘皇帝無為而天下治’的鄉(xiāng)村治理模式，塑造出一個形象而又獨特的描述傳統(tǒng)中國政治運作邏輯的‘雙軌政治’模型。”

這些鄉(xiāng)官猶如“網(wǎng)格員”，其職責包括維護治安、調(diào)解糾紛、組織勞動、催繳稅收等，是基層管理和服務“最后一公里”的執(zhí)行者。但在實際運作過程中，保長甲長常常兩頭受氣。他們往來稽查，需要公費，這些費用本應在官府籌劃之列，但實際操作中只有地方自籌。

清朝道光年間，皇帝的兩份上諭都提到地方上缺少保甲費用影響到基層積極性。安徽巡撫蔣文慶奏報保甲情形，曾提出“預籌經(jīng)費、以期經(jīng)久”，最后并未有切實解決辦法。保長甲長拿不到經(jīng)費，只有在百姓頭上打主意，百姓未蒙其利，反而深受保長甲長索要之害。

光緒二十五年（1899年）山東平度州正堂吳頒發(fā)的《清查保甲十戶聯(lián)名牌》顯示，“為發(fā)給保甲戶口牌式事……倘過犯事，九家連坐。”牌上落有保長、甲長、牌頭的姓名。這張保甲門牌中強調(diào)一家犯罪九家連坐同受懲處。當時的基層政策法規(guī)手冊《欽定戶部則例》要求，保甲長每日傍晚稽查戶口，發(fā)現(xiàn)可疑人員需立即上報，疏漏即擔責，因此，他們平時精神壓力極大。順治年間緝捕逃人的諭令中，多次提及保甲，足見這個群體的不穩(wěn)定性。他們深諳生存的風險，搖擺于體制與流氓之間，稍不注意便成為權力末梢的犧牲品

保甲制依賴基層自治，卻未賦予資源保障；強調(diào)連坐責任，卻忽視執(zhí)行成本；賦予其少量權力，卻缺乏應有監(jiān)督。這些矛盾在古代基層的各級——從縣官、胥吏到保甲長等，多少都存在。

郡縣治則天下安。明末清初著名思想家顧炎武在《郡縣論》中指出，明朝之覆滅，始于郡縣。他認為，中央政府通過層層監(jiān)察機構嚴密控制地方，導致地方官員疲于應付上級考核，無暇顧及民生；官僚體系臃腫，監(jiān)察制度繁瑣，財政資源大量消耗于文書往來、官員迎送等事務，加劇民生貧困。他建議明廷簡化行政層級，合并三四縣為一郡，設太守總攬監(jiān)察，但郡以上機構大幅精簡。

顧炎武思想觀念過于超前，他肯定了“私”的正當性，認為“各懷其家，各私其子”是人之常情，主張利用官員的私心激勵其勤政愛民，最終實現(xiàn)“天下之私，天子之公”。這樣的先聲，明廷當權者聽不到，也聽不進。到了明末中后期，基層官僚群體已然腐敗入骨，正如海瑞所說：“縣百事統(tǒng)于府，舊例，小有故必參謁?！币簿褪钦f，知縣往往置政事于不顧，有空就去巴結、行賄知府。

歷朝歷代為加強中央集權，嚴密控制地方，短期內(nèi)雖能維持秩序，卻抑制了社會活力，加大了基層負擔，最終因治理成本超過收益而引發(fā)系統(tǒng)性崩潰。明末是如此，唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)與漢末地方軍閥四起亦是如此。