公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)的理論闡釋與制度方案

摘要：數(shù)字時(shí)代，公共數(shù)據(jù)的資源屬性和流通價(jià)值日益凸顯，亟須在公法規(guī)制路徑之外，構(gòu)建起以數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)賦權(quán)為前提的公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度。圍繞公共數(shù)據(jù)的保護(hù)難題和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)理論，可以從公共數(shù)據(jù)私法保護(hù)的必要性、公共數(shù)據(jù)作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體的合理性，以及公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法的可行性三個(gè)方面，為確立公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性提供學(xué)理依據(jù)。為了制定系統(tǒng)性的公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則，應(yīng)建立公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)確權(quán)機(jī)制，構(gòu)筑起以數(shù)據(jù)生產(chǎn)者為權(quán)利主體，以公共數(shù)據(jù)成果為權(quán)利客體的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)，并闡明公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為相對(duì)控制、有限排他的特殊財(cái)產(chǎn)權(quán)所具備的各項(xiàng)權(quán)能。更進(jìn)一步，可以在公共數(shù)據(jù)確權(quán)的基礎(chǔ)上，建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制，針對(duì)公共政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)兩種數(shù)據(jù)類型，分別設(shè)計(jì)與之相適配的授權(quán)實(shí)施模式，從而切實(shí)推動(dòng)公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利運(yùn)行和公共數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)流通。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)資源；公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；公共數(shù)據(jù)確權(quán)；公共數(shù)據(jù)授權(quán)

一、 問(wèn)題的產(chǎn)生

當(dāng)前，伴隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，公共數(shù)據(jù)積累與開(kāi)發(fā)的規(guī)模與日俱增，儼然成為關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府建設(shè)和社會(huì)民生的重要基礎(chǔ)資源。在此背景下，中共中央、國(guó)務(wù)院于2022年12月出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”），對(duì)數(shù)據(jù)要素流通的制度安排作出了系統(tǒng)性規(guī)劃，要求遵循數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的制度理念，加快“推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”和“探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”。隨著公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用工作的有序推進(jìn)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2024年10月又印發(fā)了《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)資源供給”，并明確提出“鼓勵(lì)探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”“探索建立公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)授權(quán)機(jī)制”。

在中央政策的指導(dǎo)下，上海、北京、江蘇等地紛紛開(kāi)展以“授權(quán)運(yùn)營(yíng)”模式為主導(dǎo)的公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)工作，大力推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的市場(chǎng)流通和價(jià)值釋放。然而，由于國(guó)家頂層設(shè)計(jì)尚未針對(duì)公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題作出明確的制度回應(yīng)和立法安排，公共數(shù)據(jù)的增值化開(kāi)發(fā)正面臨著理論構(gòu)建落后于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。視諸地方具體實(shí)踐，各地在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)流通利用的過(guò)程中大多沿用國(guó)有資產(chǎn)管理和政務(wù)數(shù)據(jù)管理的運(yùn)作方式。前者將公共數(shù)據(jù)權(quán)屬劃歸國(guó)家，以此為前提采取國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)；后者則拓寬了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的行為邊界，通過(guò)規(guī)定政府部門(mén)基于公共管理權(quán)能對(duì)公共數(shù)據(jù)享有的各項(xiàng)權(quán)力范疇，形成了以行政權(quán)為架構(gòu)的公共數(shù)據(jù)流通模式。誠(chéng)然，既有實(shí)踐進(jìn)路能夠?qū)矓?shù)據(jù)流通利用提供有益的示范經(jīng)驗(yàn)，但整體而言，現(xiàn)行政策普遍側(cè)重公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的公法規(guī)制而缺乏對(duì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的體系建構(gòu)，一定程度上偏離了“數(shù)據(jù)二十條”指明的“探索建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度”這一基本政策指引。

為了彌合公共數(shù)據(jù)流通場(chǎng)景下的公私法鴻溝，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值為目的對(duì)其制度設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化完善。公共數(shù)據(jù)作為兼具公共性、財(cái)產(chǎn)性和規(guī)模性的新型生產(chǎn)要素，必須通過(guò)高效流通才能最大限度地實(shí)現(xiàn)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的“科斯定理”也指出，只要市場(chǎng)交易成本足夠低，資源就能得到最佳配置。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，若要在發(fā)揮公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值和開(kāi)發(fā)潛能的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的充分保障，必須構(gòu)建完善的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，依托財(cái)產(chǎn)權(quán)架構(gòu)打造出高效的公共數(shù)據(jù)流通秩序，從而借助市場(chǎng)機(jī)制盡可能降低公共數(shù)據(jù)的交易成本，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的最優(yōu)配置。在業(yè)界對(duì)確立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)之應(yīng)然性問(wèn)題基本達(dá)成共識(shí)的條件下，學(xué)者們對(duì)公共數(shù)據(jù)的賦權(quán)方案提出了諸如傳統(tǒng)物權(quán)理論下的“國(guó)家所有權(quán)”、公物制度理論下的“公共資源使用權(quán)”和知識(shí)產(chǎn)權(quán)理論下的“數(shù)據(jù)有限排他權(quán)”等多種制度設(shè)想。但就數(shù)據(jù)本身具備的非物質(zhì)性特征而言，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)無(wú)疑更加接近知識(shí)產(chǎn)權(quán)法保護(hù)的無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇。當(dāng)然，適用知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)公共數(shù)據(jù)加以保護(hù)，并非推動(dòng)公共利益的私產(chǎn)化，而旨在借助相對(duì)開(kāi)放和成熟的知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)范體系實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)在社會(huì)利益層面的整體增益。

在此基礎(chǔ)上，有必要立足公共數(shù)據(jù)公私法協(xié)同保護(hù)理論，在公法規(guī)制路徑之外，嘗試建立以知識(shí)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)為前提的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，進(jìn)一步回應(yīng)公共數(shù)據(jù)權(quán)屬配置和確權(quán)授權(quán)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求。在制度理論層面，可以從公共數(shù)據(jù)的客體特征和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展理念出發(fā)，探討公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)保護(hù)的正當(dāng)性；在制度基礎(chǔ)層面，圍繞公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)造和確權(quán)機(jī)制進(jìn)行梳理闡釋；在制度運(yùn)行層面，基于數(shù)據(jù)類型化規(guī)制理念，構(gòu)建與確權(quán)規(guī)則相適配的公共數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制，最終自上而下搭建起公共數(shù)據(jù)的流通鏈條和制度體系。

二、 公共數(shù)據(jù)私法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

審慎的立法行為需要從現(xiàn)實(shí)與理想的雙重目的出發(fā)，同時(shí)兼顧當(dāng)下的社會(huì)關(guān)系和預(yù)期的社會(huì)秩序。因此，在設(shè)置科學(xué)的法律規(guī)范引領(lǐng)公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系變革之前，應(yīng)當(dāng)首先回歸公共數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)需求與價(jià)值理念，就公共數(shù)據(jù)法律保護(hù)的必要性問(wèn)題予以探討。

（一）公共數(shù)據(jù)公法規(guī)制的制度困境

在法律法規(guī)尚未對(duì)公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確界定的情況下，公共數(shù)據(jù)的概念擴(kuò)張趨勢(shì)打破了“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享”和“公共數(shù)據(jù)要素流通”之間的制度邊界。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的政府主導(dǎo)行為，公共數(shù)據(jù)要素流通則表現(xiàn)為以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)行為。盡管兩者在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中具有相似的行為外觀，但卻有著截然不同的權(quán)利基礎(chǔ)和政府裁量空間?？紤]到公權(quán)力過(guò)度干預(yù)對(duì)市場(chǎng)效能的潛在削弱作用，在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用的領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)沿用以政府職能和義務(wù)規(guī)范為主要內(nèi)容的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放方案，既不能彰顯公共數(shù)據(jù)要素流通的特殊制度功能，也無(wú)法充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的資源配置作用。

公共領(lǐng)域國(guó)家管理模式向公共治理模式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致傳統(tǒng)的公法規(guī)范關(guān)系一時(shí)失衡，并由此引發(fā)了人們對(duì)公法既有制度的審視與反思。跳出公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的制度框架，試圖在公法領(lǐng)域內(nèi)為公共數(shù)據(jù)流通尋求制度支撐的理論探索仍然不斷進(jìn)行。但由于憲法規(guī)范宏觀性、基礎(chǔ)性、抽象性的特點(diǎn)，目前公法學(xué)界的研究大多以行政法為切入點(diǎn)，并將研究方向聚焦于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律屬性層面，試圖從授權(quán)環(huán)節(jié)著手搭建起行政法體系下的公共數(shù)據(jù)流通制度。對(duì)此，學(xué)界就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)上屬于行政許可行為抑或政府特許經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題產(chǎn)生了行政許可說(shuō)和特許經(jīng)營(yíng)說(shuō)兩種觀點(diǎn)。然而，行政許可說(shuō)的理論缺陷在于，公共數(shù)據(jù)要素流通的關(guān)鍵任務(wù)是授予市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源的權(quán)利，而非針對(duì)先前禁止行為的解禁。而特許經(jīng)營(yíng)說(shuō)的制度困境在于，我國(guó)當(dāng)前法律體系中規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)范疇僅涵蓋“基礎(chǔ)設(shè)施”和“公用事業(yè)”兩大領(lǐng)域，從立法上看公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)不在特許經(jīng)營(yíng)的法定情形之列。除此之外，特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)是以社會(huì)資本通過(guò)自身的建設(shè)運(yùn)營(yíng)獲取利益為價(jià)碼，換取可供政府使用的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，但是公共數(shù)據(jù)的流通開(kāi)發(fā)卻呈現(xiàn)出多主體參與、多生產(chǎn)環(huán)節(jié)的復(fù)雜鏈狀結(jié)構(gòu)，并非每一個(gè)加工階段都能產(chǎn)出具有直接應(yīng)用價(jià)值的“公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品”或“公共數(shù)據(jù)服務(wù)”。在此情形下，特許經(jīng)營(yíng)模式無(wú)法針對(duì)多元的生產(chǎn)主體和數(shù)據(jù)成果進(jìn)行公共數(shù)據(jù)權(quán)益的差異化配置。

盡管行政許可說(shuō)和特許經(jīng)營(yíng)說(shuō)都能在一定程度上揭示公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的行為特征，但是僅靠單一的行政法規(guī)制既無(wú)法全面剖析公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律屬性，也無(wú)法為公共數(shù)據(jù)要素流通的行為目的和實(shí)施路徑提供正當(dāng)性解釋。

（二）公共數(shù)據(jù)公私法協(xié)同保護(hù)的立法導(dǎo)向

面對(duì)公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域特殊的社會(huì)關(guān)系和規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，大陸法系國(guó)家固有的公私法分立格局與公共數(shù)據(jù)公私法協(xié)同保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求發(fā)生了嚴(yán)重沖突，此時(shí)更應(yīng)摒棄“各自為政”的拼盤(pán)式立法結(jié)構(gòu)，盡快重塑公私法融合治理的法律秩序。值得注意的是，雖然公法和私法都已經(jīng)超越了二者最初涇渭分明的制度定位轉(zhuǎn)而趨向價(jià)值體系的殊途同歸，但是公私法的合作絕不意味著法律價(jià)值的雜糅與制度體系的混亂。因此，公共數(shù)據(jù)公私法協(xié)同保護(hù)的規(guī)范路徑應(yīng)當(dāng)以公共數(shù)據(jù)流通的價(jià)值理念為導(dǎo)向，在共同治理目標(biāo)的指引下構(gòu)建統(tǒng)籌嚴(yán)密、銜接有序、功能互補(bǔ)的公共數(shù)據(jù)法律體系。

公共利益是公共數(shù)據(jù)公私法保護(hù)的共同價(jià)值遵循。正如托馬斯·阿奎那所述，法的目的是公共幸福，公法和私法保護(hù)手段最終都會(huì)回歸實(shí)現(xiàn)公共利益這一共同目標(biāo)上來(lái)。除此之外，圍繞數(shù)據(jù)客體產(chǎn)生的公共利益與私人利益之間，并非絕對(duì)的對(duì)立關(guān)系，反而會(huì)隨著數(shù)據(jù)的流通發(fā)生重合與轉(zhuǎn)化。尤其對(duì)于公共數(shù)據(jù)而言，其本身具備的公共屬性和財(cái)產(chǎn)屬性，不僅體現(xiàn)了數(shù)據(jù)權(quán)利的形成機(jī)理，還深刻影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)方式。從公共數(shù)據(jù)采集的行為要素來(lái)看，公共數(shù)據(jù)最初產(chǎn)生于相關(guān)主體依法履行公共管理職能或提供公共服務(wù)的過(guò)程之中。從公共數(shù)據(jù)自身的客體要素來(lái)看，公共數(shù)據(jù)承載的信息內(nèi)容大多是社會(huì)信息的客觀反映。由此可見(jiàn)，公共數(shù)據(jù)的行為要素和客體要素都與公共利益息息相關(guān)，可以被視為一種特殊的社會(huì)資源。按照公共利益優(yōu)先理論，作為社會(huì)資源的公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足社會(huì)的整體利益需求，通過(guò)合理的分配方式讓社會(huì)公眾從中收益。然而，隨著公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)加工鏈條的延伸，公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性漸有超越公共屬性的趨勢(shì)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下，公共數(shù)據(jù)已經(jīng)可以作為生產(chǎn)要素供一眾生產(chǎn)主體共同使用和開(kāi)發(fā)，并在一定勞動(dòng)或生產(chǎn)投入的基礎(chǔ)上衍生為具有顯著使用價(jià)值的公共數(shù)據(jù)成果。而在此過(guò)程中展現(xiàn)的生產(chǎn)利用價(jià)值，不僅可以為市場(chǎng)主體帶來(lái)豐厚的經(jīng)濟(jì)收益，還可以反哺公共主體的數(shù)據(jù)治理能力，最終達(dá)到社會(huì)福祉全面發(fā)展的效果。深入公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用場(chǎng)景可知，公共數(shù)據(jù)的雙重法律屬性在與公共數(shù)據(jù)流通制度進(jìn)行有機(jī)結(jié)合之后分別反映為公益性和營(yíng)利性兩種不同的制度定位。在此情形下，若仍然刻板地適用以單方管制為特征的傳統(tǒng)行政管理模式進(jìn)行保護(hù)和開(kāi)發(fā)，非但無(wú)法充分尊重公共數(shù)據(jù)的法律屬性，甚至還會(huì)打壓公共利益和私人利益之間的良性互動(dòng)。

與公法保護(hù)的目的不同，公共數(shù)據(jù)私法保護(hù)的制度目標(biāo)更側(cè)重?cái)?shù)據(jù)資源高效流通和合理配置。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，設(shè)置合理的產(chǎn)權(quán)制度能夠激勵(lì)個(gè)人和組織進(jìn)行生產(chǎn)投資，進(jìn)而促進(jìn)資源的有效利用。為實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的最優(yōu)配置，可以充分發(fā)揮私法體系與市場(chǎng)機(jī)制緊密聯(lián)系的特點(diǎn)，通過(guò)設(shè)立完善的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度和合理的權(quán)利分配方案來(lái)促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)流通。進(jìn)言之，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的具體落實(shí)還需要依據(jù)數(shù)據(jù)自身的類型標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)化配置的需求層次，構(gòu)建清晰高效的公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制。只有依托公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制的權(quán)利分配和秩序運(yùn)營(yíng)功能，方能在切實(shí)保障數(shù)據(jù)生產(chǎn)者勞動(dòng)成果的同時(shí)，維持?jǐn)?shù)據(jù)供應(yīng)端與需求端、數(shù)據(jù)生產(chǎn)者與使用者之間的穩(wěn)定關(guān)系?？偠灾鲇诠δ苤髁x下的現(xiàn)實(shí)需求，在公法手段難以憑“一己之力”實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化時(shí)，理應(yīng)以私法形式為主導(dǎo)，依托數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度塑造出堅(jiān)實(shí)規(guī)范的公共數(shù)據(jù)流通秩序，同時(shí)以公法形式為輔助，建立覆蓋公共數(shù)據(jù)流通全鏈條的監(jiān)督管理機(jī)制。

（三）公共數(shù)據(jù)私法保護(hù)的路徑選擇

公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建并非朝夕之功，必須充分考量公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，審慎選擇其賦權(quán)路徑和立法模式。事實(shí)上，以私法形式規(guī)范公共財(cái)產(chǎn)并非創(chuàng)新之談。早在我國(guó)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的變革中，關(guān)于土地資源開(kāi)發(fā)權(quán)的法律性質(zhì)是屬于私法上的“用益物權(quán)”，還是公法上的“管理權(quán)”就有探討。從過(guò)去三十年地方政府在土地征收和開(kāi)發(fā)中的實(shí)踐情況來(lái)看，土地資源開(kāi)發(fā)權(quán)雖有“政府許可”之名，但本質(zhì)上可以理解為一種由私法關(guān)系調(diào)整但受到公法限制的財(cái)產(chǎn)權(quán)。然而，公共數(shù)據(jù)作為一種新興權(quán)利客體所具備的特殊客體屬性，決定了其無(wú)法像土地資源一樣直接適用當(dāng)前的財(cái)產(chǎn)權(quán)法律制度被予以保護(hù)。

囿于公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的既有制度困境，學(xué)者們結(jié)合公共數(shù)據(jù)的自身屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)構(gòu)造，提出了公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)賦權(quán)的不同制度安排。有學(xué)者支持將公共數(shù)據(jù)置于傳統(tǒng)物權(quán)體系下進(jìn)行調(diào)整，并從公共數(shù)據(jù)的法律屬性和憲法層面出發(fā)為公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有權(quán)提供了理論證成和規(guī)范依據(jù)。為了切實(shí)行使公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有權(quán)，有學(xué)者提出可以基于占有控制理論，由各類公共主體對(duì)其依法采集的公共數(shù)據(jù)享有初始?xì)w屬意義上所有權(quán)，但在實(shí)際效力層面，由國(guó)家作為簡(jiǎn)化后的權(quán)利主體對(duì)公共數(shù)據(jù)享有完全的支配權(quán)。在上述權(quán)利歸屬模式下，為了推動(dòng)公共數(shù)據(jù)所有權(quán)從擁有走向運(yùn)行，可以參照自然資源的許可使用規(guī)則建立“國(guó)家所有權(quán)——授權(quán)（許可）——數(shù)據(jù)用益權(quán)”的權(quán)利轉(zhuǎn)移路徑，以私法行使方式實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化流通。然而，所有權(quán)制度與公共數(shù)據(jù)的屬性特征存在明顯的矛盾沖突，主要體現(xiàn)為：第一，數(shù)據(jù)具有的非物質(zhì)性和無(wú)形性特征使得相關(guān)主體無(wú)法通過(guò)獨(dú)立占有和排他控制的方式與公共數(shù)據(jù)建立財(cái)產(chǎn)依附關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)不具備成為私有產(chǎn)權(quán)的稀缺性前提。第二，傳統(tǒng)的“一物一權(quán)”賦權(quán)路徑難以與公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)過(guò)程中的多元化生產(chǎn)主體和層級(jí)化數(shù)據(jù)成果進(jìn)行兼容適用。但若采取所有權(quán)分權(quán)配置的做法又極易引發(fā)公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的“反公地悲劇”，這顯然與高效流通的價(jià)值導(dǎo)向背道而馳。除此之外，也有學(xué)者提出可以依托公物制度對(duì)公共數(shù)據(jù)流通進(jìn)行規(guī)制。這一構(gòu)想以《憲法》第十二條作為支撐將公共數(shù)據(jù)劃入公共財(cái)產(chǎn)范疇，同時(shí)將使用規(guī)則而非權(quán)利歸屬作為公共數(shù)據(jù)規(guī)制的重點(diǎn)，嘗試建立以營(yíng)利性為目的的公共數(shù)據(jù)特別使用機(jī)制，允許市場(chǎng)主體以繳納使用費(fèi)的方式取得公共數(shù)據(jù)的獨(dú)占性使用。然而，公物制度下公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則的不足之處在于：第一，我國(guó)當(dāng)前的法律體系中并未對(duì)“公物”的概念進(jìn)行明確界定，也尚未構(gòu)建系統(tǒng)性的公物制度規(guī)范，這導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)在制度框架上無(wú)從依附；第二，公共數(shù)據(jù)必須滿足明確的實(shí)體與程序要件方能被納入公物的法律范疇，但對(duì)于公共企業(yè)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)在提供社會(huì)服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的公共服務(wù)數(shù)據(jù)而言，可能無(wú)法滿足公物制度中過(guò)高的公共性標(biāo)準(zhǔn)。第三，公共數(shù)據(jù)的特別使用機(jī)制雖然為公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化開(kāi)發(fā)提供了途徑，但具體實(shí)施尚需圍繞公共數(shù)據(jù)的流通過(guò)程建立與之匹配的數(shù)據(jù)權(quán)益分配規(guī)則。這種模式本質(zhì)上可以視為公物制度對(duì)物權(quán)理論下排他性使用權(quán)的吸收調(diào)整，但仍然無(wú)法突破有形財(cái)產(chǎn)權(quán)的固有缺陷。

相比于以上兩種制度設(shè)計(jì)在公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的“水土不服”，知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度則與公共數(shù)據(jù)更為適配。一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)所保護(hù)的智力成果本質(zhì)上可以視為優(yōu)化后的信息，建立在智力成果之上的知識(shí)產(chǎn)權(quán)也因此構(gòu)成了信息產(chǎn)權(quán)的核心組成部分。另一方面，數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式，當(dāng)信息以數(shù)據(jù)的形式存在時(shí)，信息產(chǎn)權(quán)與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)具有相似的法律關(guān)系形態(tài)。從數(shù)據(jù)、信息和智力成果之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系來(lái)看，公共數(shù)據(jù)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度有著天然的“親緣關(guān)系”。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法圍繞智力成果這一無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)客體展開(kāi)的私法規(guī)制路徑，在經(jīng)過(guò)調(diào)整后即可適用于數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)的分配和保護(hù)。更為重要的是，基于有形財(cái)產(chǎn)建立的傳統(tǒng)私權(quán)體系，無(wú)法繼續(xù)沿用占有控制的方式滿足數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)賦權(quán)的稀缺性前提，但知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度卻給出了諸多可行的賦權(quán)方案。例如，公共數(shù)據(jù)賦權(quán)可以效仿專利權(quán)授予模式，將數(shù)據(jù)置于公開(kāi)的同時(shí)，通過(guò)法律擬制出數(shù)據(jù)資源的稀缺性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦權(quán)的可能性。至于公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域最為關(guān)鍵的公共利益保護(hù)問(wèn)題，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的利益平衡機(jī)制同樣為數(shù)據(jù)生產(chǎn)、共享和利用之間的價(jià)值平衡提供了規(guī)范方案。為盡可能地保障社會(huì)公眾的使用需求與公共主體的基本職能，可以參照著作權(quán)法或?qū)＠ǖ摹皺?quán)利例外”規(guī)則對(duì)公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利范圍內(nèi)加以限制。

三、 公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)的理論依據(jù)

在數(shù)據(jù)技術(shù)和數(shù)據(jù)規(guī)模持續(xù)發(fā)展的背景下，公共數(shù)據(jù)流通的強(qiáng)烈社會(huì)需求與既有制度缺陷之間的矛盾沖突不斷升級(jí)，這也為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)化保護(hù)提供了最有力的必要性證成。然而，盡管知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度為公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)賦權(quán)提供了較為便捷的立法模式，但為確保立法需求可以納入現(xiàn)實(shí)的社會(huì)制度中并得以實(shí)現(xiàn)，還需在立法需求正式進(jìn)入立法實(shí)踐環(huán)節(jié)之前，就公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法的合理性與可行性進(jìn)行綜合考量和理論闡釋。

（一）公共數(shù)據(jù)作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體的合理性

1. 知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體范疇對(duì)公共數(shù)據(jù)具有包容性

客體是劃分民事權(quán)利類型的重要依據(jù)。數(shù)據(jù)作為新型權(quán)利客體所擁有的特殊屬性與傳統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體的形式特征具有高度相似性，這使得公共數(shù)據(jù)可以順利地為知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體范疇所容納。首先，數(shù)據(jù)與作品、商標(biāo)、發(fā)明等智力成果信息一樣具有非物質(zhì)性，即無(wú)法直接以物質(zhì)形態(tài)呈現(xiàn)。雖然公共數(shù)據(jù)是自然信息和個(gè)人信息的客觀反映，但仍需借助技術(shù)手段或物質(zhì)載體方能被人直接感知。非物質(zhì)性的特征決定了數(shù)據(jù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體一樣雖無(wú)法建立有形占有，但仍然可以產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)權(quán)具備的使用、收益和處分效果，故而數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)可以作為一種新型無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)融入知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系。其次，數(shù)據(jù)權(quán)利在權(quán)利行使方式上的非排他性與知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體權(quán)利的非競(jìng)爭(zhēng)性十分相似。從信息學(xué)的角度來(lái)看，相較于智力成果信息的共享性，數(shù)據(jù)的可復(fù)制性使之擁有更為廣泛的流通范圍和更加迅捷的傳播速度。這意味著權(quán)利主體在行使數(shù)據(jù)權(quán)利的過(guò)程中，一旦出于主動(dòng)或被動(dòng)目的將數(shù)據(jù)置于公開(kāi)境地后，便無(wú)法再對(duì)數(shù)據(jù)形成獨(dú)占控制。除此之外，數(shù)據(jù)與礦藏、水流等不可再生資源不同，數(shù)據(jù)的利用具有重復(fù)性和同時(shí)性，因此并不具備有形財(cái)產(chǎn)權(quán)客體賦權(quán)的獨(dú)占性和稀缺性基礎(chǔ)。與之相比，數(shù)據(jù)可以更為便利地借助知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)無(wú)形財(cái)產(chǎn)的保護(hù)路徑，效仿知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體公開(kāi)和權(quán)利專有的賦權(quán)模式，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的相對(duì)排他保護(hù)。

2. 知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體賦權(quán)理論與公共數(shù)據(jù)的契合性

知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度中的無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)理論為公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)賦權(quán)提供了理論支撐。支持構(gòu)建數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利來(lái)源于數(shù)據(jù)生產(chǎn)過(guò)程中的勞動(dòng)投入。從傳統(tǒng)勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論中延伸而來(lái)的“知識(shí)價(jià)值論”不僅在過(guò)去為傳統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體的財(cái)產(chǎn)屬性給出了理論依據(jù)，還可以為公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)賦權(quán)的正當(dāng)性予以充分論證。傳統(tǒng)的勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論認(rèn)為，人們自由地支配自己的身體，通過(guò)勞動(dòng)使得任何自然的東西脫離原本狀態(tài)，即對(duì)此事物建立財(cái)產(chǎn)權(quán)。隨著生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，體力勞動(dòng)不再是獲得勞動(dòng)報(bào)酬的唯一方式，智力勞動(dòng)同樣能夠在社會(huì)生產(chǎn)中發(fā)揮出獨(dú)特價(jià)值。在人們對(duì)智力勞動(dòng)的價(jià)值逐步建立統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的過(guò)程中，知識(shí)價(jià)值理論也在傳統(tǒng)勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論的基礎(chǔ)上開(kāi)始發(fā)展成熟。該理論認(rèn)為勞動(dòng)具有二象性，即勞動(dòng)包括“智力勞動(dòng)”和“體力勞動(dòng)”兩種方式，由此認(rèn)定勞動(dòng)者可以憑借智力勞動(dòng)對(duì)其智力成果享有無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而為知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建奠定法理基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)作為與傳統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體屬性相近的信息產(chǎn)物，在其生產(chǎn)過(guò)程同樣需要不同程度的勞動(dòng)投入。細(xì)察之，原始數(shù)據(jù)的形成有賴于數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的采集、儲(chǔ)存乃至簡(jiǎn)單編排，集合數(shù)據(jù)的形成需要數(shù)據(jù)生產(chǎn)者運(yùn)用數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行匯集和整合，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形成則需要數(shù)據(jù)生產(chǎn)者憑借出色的理論認(rèn)知和技術(shù)手段進(jìn)行深度挖掘和研發(fā)。整體而言，數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形成都需要生產(chǎn)者投入大量勞動(dòng)，且智力勞動(dòng)與體力勞動(dòng)的投入比例會(huì)隨著數(shù)據(jù)成果開(kāi)發(fā)程度的深化而不斷增加。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展使得數(shù)據(jù)開(kāi)始作為新的生產(chǎn)要素與勞動(dòng)（資本投入）發(fā)生有機(jī)結(jié)合，在此過(guò)程中產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)成果和經(jīng)濟(jì)價(jià)值正不斷拓展非物質(zhì)革命的時(shí)間長(zhǎng)度和空間領(lǐng)域。作為非物質(zhì)革命重要產(chǎn)物之一的知識(shí)產(chǎn)權(quán)財(cái)產(chǎn)賦權(quán)理論，理應(yīng)在數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的演進(jìn)過(guò)程中發(fā)揮強(qiáng)大的理論托舉作用，為公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)則構(gòu)建提供有益的歷史經(jīng)驗(yàn)和未來(lái)啟示。

（二）公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法的可行性

1. 現(xiàn)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)與局限

相比于其他賦權(quán)路徑，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系中關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)經(jīng)驗(yàn)更為成熟，因此在知識(shí)產(chǎn)權(quán)框架下推動(dòng)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)賦權(quán)以及公共數(shù)據(jù)的流通規(guī)制具有立法成本上的優(yōu)勢(shì)。從權(quán)利體系的層面看，著作權(quán)和專利權(quán)體系下都建立了針對(duì)“數(shù)據(jù)”的特殊保護(hù)。我國(guó)《著作權(quán)法》第十五條規(guī)定了“匯編作品”的保護(hù)規(guī)則，如果數(shù)據(jù)在匯編過(guò)程中的“選擇或編排”體現(xiàn)了獨(dú)創(chuàng)性，則構(gòu)成匯編作品。不過(guò)著作權(quán)對(duì)“數(shù)據(jù)匯編作品”的保護(hù)范圍具有明顯的局限性，主要表現(xiàn)于以下方面：第一，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，大量的數(shù)據(jù)不再以簡(jiǎn)單的“匯編”形式存在，而是呈現(xiàn)為多樣化的數(shù)據(jù)成果類型。第二，著作權(quán)保護(hù)對(duì)數(shù)據(jù)成果的“獨(dú)創(chuàng)性”要求過(guò)高，即使數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程投入了大量勞動(dòng)，也仍然很難構(gòu)成“匯編作品”。

與著作權(quán)法的“匯編作品”保護(hù)路徑不同，專利法嘗試通過(guò)規(guī)制“計(jì)算機(jī)程序”以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)。我國(guó)《專利審查指南》將具備信息處理能力和系統(tǒng)控制能力的計(jì)算機(jī)程序列入專利審查的范疇。借助專利審查制度，權(quán)利人可以在技術(shù)層面取得專利法對(duì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)過(guò)程中應(yīng)用的算法程序及相關(guān)軟件的保護(hù)，進(jìn)而建立起對(duì)“由算法程序或軟件處理所得數(shù)據(jù)”的間接控制。但上述保護(hù)模式的根本缺陷在于，專利法只保護(hù)生產(chǎn)數(shù)據(jù)的“技術(shù)”，而不保護(hù)“成果”本身。更何況，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)涉及采集、整合、加工、挖掘等多個(gè)環(huán)節(jié)，在此過(guò)程中采取的諸如云儲(chǔ)存、智能采集等多項(xiàng)數(shù)字技術(shù)并非都在專利法的審查對(duì)象之列。綜上所述，在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度尚不明朗的情況下，目前知識(shí)產(chǎn)權(quán)法對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)仍然存在一定的制度空白，但不可否認(rèn)的是，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法為保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)益所作出的種種立法嘗試也為數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的孕育指明了方向。

2. 創(chuàng)設(shè)專門(mén)性數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則的立法探索

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的現(xiàn)有制度為保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)益提供了較為成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，而知識(shí)產(chǎn)權(quán)法背后固有的制度創(chuàng)新本質(zhì)則為專門(mén)性數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的創(chuàng)設(shè)提供了有力的制度動(dòng)因。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法應(yīng)制度創(chuàng)新需求而生，其精巧的制度構(gòu)成能夠迅速地反映科技、經(jīng)濟(jì)、法律的聯(lián)結(jié)關(guān)系并進(jìn)行靈活協(xié)調(diào)?；仡欀R(shí)產(chǎn)權(quán)制度在近現(xiàn)代三百多年間的發(fā)展歷程可知，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利體系始終隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型而發(fā)展成熟，如今不僅囊括了著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等傳統(tǒng)權(quán)利類型，還逐步擴(kuò)充了地理標(biāo)志權(quán)、集成電路布圖設(shè)計(jì)權(quán)等特殊權(quán)利類型以回應(yīng)新技術(shù)、新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)的保護(hù)需求。面對(duì)尚處于動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系，我國(guó)《民法典》第一百二十三條關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體的規(guī)定采取了“不完全列舉+兜底條款”的設(shè)計(jì)，此舉不僅在知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系內(nèi)為“數(shù)據(jù)客體”預(yù)留了足夠的立法空間，還在這一新型無(wú)形財(cái)產(chǎn)客體融入知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系的過(guò)程中扮演著橋梁角色。

承前所述，數(shù)據(jù)流通場(chǎng)景的拓展和數(shù)據(jù)處理技術(shù)的進(jìn)步使得既有制度對(duì)數(shù)據(jù)的保護(hù)更顯鞭長(zhǎng)莫及。面對(duì)公共數(shù)據(jù)權(quán)益的法律保護(hù)困境，在現(xiàn)行法律規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)張解釋的做法或許能解一時(shí)之需，但稍有不慎便可能打破知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的制度平衡。利弊權(quán)衡之下，當(dāng)前更為穩(wěn)妥的做法無(wú)疑是適時(shí)推動(dòng)專門(mén)性數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的制度創(chuàng)新。考慮到公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的法律屬性差異以及公共數(shù)據(jù)與私法關(guān)系之間的適配難題，數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的立法安排可以采納“數(shù)據(jù)二十條”提出的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置方案。首先，確立數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利構(gòu)造，以清晰的法律規(guī)范關(guān)系筑牢數(shù)據(jù)保護(hù)之權(quán)利基石；其次，針對(duì)各類數(shù)據(jù)客體不同的流通場(chǎng)景和使用方式，在保持基本權(quán)利結(jié)構(gòu)不變的前提下，采取分級(jí)分類確權(quán)授權(quán)的模式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)利的層次化配置。當(dāng)然，無(wú)論是數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的一體化搭建還是公共數(shù)據(jù)規(guī)制方案的類型化設(shè)計(jì)，都需要以合理的權(quán)利結(jié)構(gòu)和可行的實(shí)施機(jī)制為基礎(chǔ)，因此下文以數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)為前提，分別就公共數(shù)據(jù)確權(quán)、授權(quán)機(jī)制展開(kāi)更為細(xì)致的討論。

四、 公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)機(jī)制

前文關(guān)于公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)路徑的學(xué)理探討，基本論證了公共數(shù)據(jù)私法保護(hù)的必要性、公共數(shù)據(jù)作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體的合理性、創(chuàng)設(shè)數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的可行性。遵循數(shù)據(jù)分級(jí)分類保護(hù)的立法思想，公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的確立可以從數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)出發(fā)，既要與企業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)模式在規(guī)則體系上做到結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、內(nèi)外協(xié)調(diào)、銜接得當(dāng)，又要充分體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式在立法設(shè)計(jì)上的特殊價(jià)值導(dǎo)向。鑒于此，有必要在厘清公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡明公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容。

（一）公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)

以公共數(shù)據(jù)為核心建立起的權(quán)利客體與權(quán)利主體間的法律關(guān)系，決定了公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基本結(jié)構(gòu)。只有在明確基本權(quán)利結(jié)構(gòu)的前提下，才能為后續(xù)公共數(shù)據(jù)確權(quán)、授權(quán)法律機(jī)制的構(gòu)建奠定權(quán)利基礎(chǔ)。

1. 以公共數(shù)據(jù)成果作為權(quán)利客體

將數(shù)據(jù)成果確立為數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利客體，即宣告以公共數(shù)據(jù)成果作為公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)對(duì)象。數(shù)據(jù)成果是對(duì)數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體的概括性描述，具體而言，數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的客體類型可以按照生產(chǎn)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)劃分成“數(shù)據(jù)資源”和“數(shù)據(jù)產(chǎn)品”兩類。前者通常涵蓋形成于數(shù)據(jù)積累階段和匯集階段，不具備直接應(yīng)用價(jià)值的原始數(shù)據(jù)和集合數(shù)據(jù)。后者一般是指形成于數(shù)據(jù)應(yīng)用階段，由數(shù)據(jù)生產(chǎn)者對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行深度加工而研發(fā)出的產(chǎn)品或服務(wù)。由于數(shù)據(jù)資源在數(shù)據(jù)生產(chǎn)流通的鏈條中始終扮演著勞動(dòng)對(duì)象的角色，因此在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的語(yǔ)境下，數(shù)據(jù)資源的創(chuàng)造性投入水平和知識(shí)信息密度均明顯低于數(shù)據(jù)產(chǎn)品。正因兩種數(shù)據(jù)成果在客體形式上的差異，數(shù)據(jù)產(chǎn)品可以憑借突出的知識(shí)信息特征順利地作為新型財(cái)產(chǎn)權(quán)客體歸入知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系之中，但是將創(chuàng)造性略顯不足的數(shù)據(jù)資源作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)象的觀點(diǎn)素來(lái)飽受爭(zhēng)議?；仡?0世紀(jì)90年代歐盟依托專門(mén)性規(guī)則為數(shù)據(jù)庫(kù)設(shè)置特殊權(quán)利的立法嘗試，無(wú)疑證明了知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度同樣可以通過(guò)賦予數(shù)據(jù)庫(kù)生產(chǎn)者排他權(quán)的做法，來(lái)保護(hù)達(dá)不到“知識(shí)信息”標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)資源。誠(chéng)然，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)理論方面，將數(shù)據(jù)資源歸入知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體的可行性尚存爭(zhēng)議，但在立法選擇上，將數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品一并作為有實(shí)際使用價(jià)值的數(shù)據(jù)成果歸入知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系進(jìn)行規(guī)制，勢(shì)必能夠更好地保證規(guī)則適用的統(tǒng)一和制度體系的完整。

更進(jìn)一步，作為公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體的數(shù)據(jù)成果，還應(yīng)當(dāng)滿足下述規(guī)范性條件：第一，數(shù)據(jù)成果要與當(dāng)前知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的保護(hù)對(duì)象相區(qū)分。在既有知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度下，經(jīng)由“選擇或編排”形成且具有獨(dú)創(chuàng)性的“數(shù)據(jù)匯編作品”可以適用《著作權(quán)法》進(jìn)行保護(hù)，未經(jīng)公開(kāi)且流通于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的數(shù)據(jù)可以適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的“商業(yè)秘密”規(guī)則進(jìn)行保護(hù)。為了防止立法資源的浪費(fèi)和司法實(shí)踐的沖突，應(yīng)當(dāng)避免公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利客體與既有制度下的客體范疇發(fā)生重疊。第二，以數(shù)據(jù)成果“公開(kāi)”作為客體權(quán)利保護(hù)的對(duì)價(jià)。一方面，公共數(shù)據(jù)成果公開(kāi)既是數(shù)據(jù)可復(fù)制性導(dǎo)致的必然結(jié)果，亦是高效流通價(jià)值導(dǎo)向下的應(yīng)然選擇。另一方面，以“技術(shù)公開(kāi)”交換“權(quán)利獨(dú)占”的知識(shí)產(chǎn)權(quán)契約說(shuō)可以為數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得提供理論證成。在專利制度的實(shí)踐運(yùn)行中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)契約說(shuō)具體表現(xiàn)為，發(fā)明人以公布技術(shù)為對(duì)價(jià)，由國(guó)家代表公眾授予其技術(shù)使用的有限排他權(quán)。公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)賦權(quán)同樣可以在知識(shí)產(chǎn)權(quán)契約說(shuō)的理論基礎(chǔ)上，要求權(quán)利主體以“數(shù)據(jù)公開(kāi)登記”換取“權(quán)利排他使用”，如此既能達(dá)成數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的公示確認(rèn)和數(shù)據(jù)成果的精細(xì)控制，又能避免公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)淪為一項(xiàng)壟斷權(quán)，從而更好地推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)交易和優(yōu)化配置。第三，數(shù)據(jù)成果的產(chǎn)生必須依法依規(guī)。公共數(shù)據(jù)的采集需要轉(zhuǎn)化大量的場(chǎng)景信息和個(gè)人信息，在此過(guò)程中可能會(huì)涉及個(gè)人隱私信息、企業(yè)秘密信息以及尚處于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)期內(nèi)的知識(shí)信息，因此公共數(shù)據(jù)成果的權(quán)利授予必須以不侵犯在先權(quán)利為前提。此外，《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)的收集、使用應(yīng)當(dāng)依據(jù)職權(quán)，由此可得，超出政務(wù)部門(mén)職權(quán)范圍取得的數(shù)據(jù)，同樣不應(yīng)該劃入公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的客體范疇。

2. 以公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)者為權(quán)利主體

根據(jù)前文論述的勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論和知識(shí)價(jià)值論，公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者可以憑借自己的勞動(dòng)投入對(duì)數(shù)據(jù)成果享有財(cái)產(chǎn)權(quán)?！皵?shù)據(jù)二十條”提出的“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻(xiàn)、 誰(shuí)受益”分配原則，具體而言就是依據(jù)生產(chǎn)者的實(shí)際投入和價(jià)值貢獻(xiàn)決定數(shù)據(jù)成果的權(quán)利歸屬。公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利分配，既要考量公共數(shù)據(jù)采集、整理、加工等復(fù)雜生產(chǎn)環(huán)節(jié)中多主體共同參與的情形，又要回應(yīng)不同數(shù)據(jù)生產(chǎn)者在主體屬性上的公私差異問(wèn)題。對(duì)此，可以繼續(xù)沿用數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置理念，圍繞各主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、數(shù)據(jù)成果的生產(chǎn)價(jià)值以及公共數(shù)據(jù)的流通過(guò)程，制定如下所述的公共數(shù)據(jù)權(quán)利分配規(guī)則。

一般原則上，公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)者自然可以成為數(shù)據(jù)成果的權(quán)利主體，但是在較為復(fù)雜的生產(chǎn)場(chǎng)景下，公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者可能并非只有單一主體。對(duì)于多主體共同參與生產(chǎn)的數(shù)據(jù)成果，可以按照知識(shí)產(chǎn)權(quán)共有情形下的約定優(yōu)先原則，由各主體通過(guò)約定的方式事先確定數(shù)據(jù)成果的權(quán)利歸屬，若各主體間沒(méi)有約定或約定失效，則可以按照多主體共有的模式進(jìn)行權(quán)利劃分。在各個(gè)數(shù)據(jù)生產(chǎn)者所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值可以被準(zhǔn)確評(píng)估的情況下，也可以根據(jù)各自的“價(jià)值貢獻(xiàn)率”劃分?jǐn)?shù)據(jù)成果的權(quán)利歸屬。但值得注意的是，以政務(wù)部門(mén)作為數(shù)據(jù)來(lái)源方的公共政務(wù)數(shù)據(jù)，其權(quán)利歸屬較為特殊。首先，當(dāng)公共數(shù)據(jù)成果以數(shù)據(jù)資源的形式存在時(shí)，可以將其表述為政務(wù)數(shù)據(jù)資源，此時(shí)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的權(quán)利主體有且只有政務(wù)部門(mén)。這是由于政務(wù)數(shù)據(jù)資源的形成需滿足法定性和職權(quán)性條件，參與政務(wù)數(shù)據(jù)原始采集和匯集整理工作的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者只有依法承擔(dān)管理公共事務(wù)職能的政務(wù)部門(mén)，因此按照勞動(dòng)投入理論，政務(wù)數(shù)據(jù)資源應(yīng)以政務(wù)部門(mén)作為唯一權(quán)利主體。當(dāng)然，為了保障公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的有序?qū)嵤梢砸?guī)定由專門(mén)的公共數(shù)據(jù)管理部門(mén)對(duì)各部門(mén)產(chǎn)生的公共政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行集中管理、統(tǒng)一授權(quán)。其次，當(dāng)政務(wù)數(shù)據(jù)資源經(jīng)由授權(quán)開(kāi)發(fā)衍生為數(shù)據(jù)產(chǎn)品時(shí)，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的相關(guān)權(quán)利原則上歸屬于被授權(quán)的市場(chǎng)主體所有。政務(wù)數(shù)據(jù)資源的授權(quán)開(kāi)發(fā)本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)視為數(shù)據(jù)資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而非政務(wù)部門(mén)以公共數(shù)據(jù)資源作為自己的“資本投入”與市場(chǎng)主體進(jìn)行生產(chǎn)合作。這一規(guī)則設(shè)計(jì)旨在預(yù)防公權(quán)力向數(shù)據(jù)產(chǎn)品的過(guò)度延伸造成公共數(shù)據(jù)的實(shí)質(zhì)壟斷，進(jìn)而充分地利用公共數(shù)據(jù)的非排他性特征，使公共數(shù)據(jù)可以平等地被更多的市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)利用。

（二）公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)內(nèi)容

厘清公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)只是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)確權(quán)的第一步。在此基礎(chǔ)上，公共數(shù)據(jù)確權(quán)機(jī)制的建構(gòu)還要從實(shí)體維度出發(fā)就公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利限制進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。

1. 公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

公共數(shù)據(jù)的非物質(zhì)性決定了公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)無(wú)法像有形財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣實(shí)現(xiàn)所有人對(duì)財(cái)產(chǎn)的“絕對(duì)支配”，而公共數(shù)據(jù)的流通利用價(jià)值決定了公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)不能像傳統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)一樣允許權(quán)利人對(duì)知識(shí)產(chǎn)品進(jìn)行“合法壟斷”，因此公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)可以概括成一項(xiàng)相對(duì)控制、有限排他的特殊財(cái)產(chǎn)權(quán)。結(jié)合公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)過(guò)程與流通場(chǎng)景，公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的實(shí)施運(yùn)行大體呈現(xiàn)為受限制的控制權(quán)、有條件的使用權(quán)、不完整的禁止權(quán)三項(xiàng)基本權(quán)能。

首先，權(quán)利主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的控制權(quán)既要受到法律法規(guī)的限制，又要受到他人合法權(quán)利的限制。公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)主體依據(jù)自身的勞動(dòng)投入對(duì)公共數(shù)據(jù)享有一定的控制權(quán)，這是使權(quán)利人能夠基于財(cái)產(chǎn)控制狀態(tài)，實(shí)施一定排他性支配行為的基礎(chǔ)，但是此項(xiàng)權(quán)能的行使不得侵犯數(shù)據(jù)背后承載的個(gè)人信息權(quán)利和尚在保護(hù)期內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等在先合法權(quán)利。其次，使用權(quán)是公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心權(quán)能。公共政務(wù)部門(mén)和公共服務(wù)部門(mén)對(duì)公共數(shù)據(jù)的使用應(yīng)當(dāng)分別以履行法定職責(zé)和提供公共領(lǐng)域服務(wù)為前提條件。當(dāng)然，權(quán)利主體也可以授權(quán)其他主體在一定的時(shí)間、期限、范圍內(nèi)使用公共數(shù)據(jù)，并從中獲得一定的經(jīng)營(yíng)性收益。但是從公共數(shù)據(jù)流通的制度目標(biāo)出發(fā)，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)使用必須以維護(hù)個(gè)人利益、增進(jìn)社會(huì)公益和保障國(guó)家安全為根本遵循。最后，為了確保權(quán)利主體能夠通過(guò)控制和使用公共數(shù)據(jù)的方式來(lái)獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還必須同時(shí)授予數(shù)據(jù)生產(chǎn)者禁止其他主體未經(jīng)允許使用數(shù)據(jù)成果的權(quán)利。但公共數(shù)據(jù)的禁止權(quán)應(yīng)當(dāng)被設(shè)計(jì)為一項(xiàng)“不完整”的權(quán)能，即通過(guò)規(guī)定合理使用事由或建立強(qiáng)制許可規(guī)則，允許有關(guān)主體在不經(jīng)權(quán)利人同意的情況下取得公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)。設(shè)計(jì)權(quán)利豁口的做法一方面能夠更好地達(dá)成以知識(shí)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)模式推動(dòng)公共數(shù)據(jù)流通共享和高效利用的立法目標(biāo)，另一方面也十分契合知識(shí)產(chǎn)權(quán)法在保護(hù)創(chuàng)造者權(quán)益的同時(shí)，追求更廣泛社會(huì)公共利益的利益平衡理念。

2. 公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利限制

權(quán)利的限制和權(quán)利的授予同樣重要，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利限制規(guī)則意在保護(hù)圍繞權(quán)利客體產(chǎn)生的社會(huì)公共利益。權(quán)利人取得公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)后，隨即對(duì)公共數(shù)據(jù)成果達(dá)成了排他性控制的效果。這不僅會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾合理使用公共數(shù)據(jù)的正當(dāng)需求無(wú)法被滿足，還可能阻礙公共數(shù)據(jù)在市場(chǎng)中的自由流動(dòng)和公平交易。為了確保公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的授予不會(huì)打破私法與公法、個(gè)人利益與公共利益的協(xié)調(diào)平衡，可以參照現(xiàn)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度中的權(quán)利限制規(guī)則設(shè)置公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“權(quán)利例外”。

考慮到創(chuàng)作思想在社會(huì)公眾間傳播和流通的需要，著作權(quán)法出于維護(hù)公共利益的目的建立了著作權(quán)合理使用規(guī)則。若要保證社會(huì)公眾能夠相對(duì)平等地使用公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度可以在明確數(shù)據(jù)生產(chǎn)者財(cái)產(chǎn)性利益的同時(shí)，允許其他主體出于科學(xué)研究、個(gè)人學(xué)習(xí)、教育教學(xué)等非營(yíng)利性目的，不經(jīng)權(quán)利人許可和支付費(fèi)用即有權(quán)合理使用已公開(kāi)的公共數(shù)據(jù)成果。無(wú)獨(dú)有偶，專利制度為了在發(fā)明者利益和公共利益之間形成平衡，設(shè)置了專利強(qiáng)制許可規(guī)則。鑒于維護(hù)公共利益仍是公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的重要功能，因此可以參照專利制度建立公共數(shù)據(jù)強(qiáng)制許可規(guī)則，當(dāng)實(shí)施主體經(jīng)過(guò)合理請(qǐng)求和協(xié)商但仍未取得公共數(shù)據(jù)使用權(quán)時(shí)，可以在經(jīng)由行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并自行支付合理費(fèi)用后，直接使用相關(guān)公共數(shù)據(jù)成果。當(dāng)然，過(guò)度的行政干預(yù)可能會(huì)影響公共數(shù)據(jù)在市場(chǎng)中的流通導(dǎo)向，因此公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制許可規(guī)則在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)恪守謙抑性，只有在明確涉及國(guó)家安全、公共管理事務(wù)和公共服務(wù)領(lǐng)域的切實(shí)利益時(shí)方能運(yùn)行。

五、公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)的運(yùn)行機(jī)制

公共數(shù)據(jù)確權(quán)是從權(quán)利實(shí)體的角度出發(fā)，構(gòu)筑公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)，但若要彰顯公共數(shù)據(jù)高效流通的制度效果，還需在權(quán)利流轉(zhuǎn)的層面，打造出科學(xué)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，隨著公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)流通場(chǎng)景不斷延伸，公共數(shù)據(jù)的覆蓋范疇不僅在主體上脫離了“政府部門(mén)”的限制，融入了更多具備公共職能的公私主體，而且在內(nèi)容上也不再局限于“政務(wù)信息”，開(kāi)始涵蓋應(yīng)用于公共管理事務(wù)和公共服務(wù)事業(yè)等多元場(chǎng)景的公共領(lǐng)域數(shù)據(jù)。由此觀之，不妨根據(jù)公共數(shù)據(jù)來(lái)源主體和內(nèi)容指向的差異，將公共數(shù)據(jù)劃分為由行政機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)組織在管理公共事務(wù)的過(guò)程中產(chǎn)生的公共政務(wù)數(shù)據(jù)，以及由公共非營(yíng)利性主體或公共營(yíng)利主體在提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的公共服務(wù)數(shù)據(jù)，進(jìn)而在類型化規(guī)制的框架下實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的分級(jí)分類授權(quán)。

（一）公共政務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)使用

政務(wù)部門(mén)作為公共政務(wù)數(shù)據(jù)的初始生產(chǎn)者，對(duì)公共政務(wù)數(shù)據(jù)并不享有私法關(guān)系上的財(cái)產(chǎn)利益，因此政務(wù)部門(mén)在公共數(shù)據(jù)流通過(guò)程中主要扮演著“開(kāi)放者”而非“開(kāi)發(fā)者”的角色。按照《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》給出的試點(diǎn)方案，公共政務(wù)部門(mén)可以采取授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，允許被授權(quán)主體在授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)公共政務(wù)部門(mén)提供的數(shù)據(jù)資源（下稱“政務(wù)數(shù)據(jù)資源”）進(jìn)行加工開(kāi)發(fā)，從而生產(chǎn)出更具實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，之后再借助被授權(quán)主體對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)性使用或轉(zhuǎn)讓，在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共政務(wù)數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化配置。但由于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式在頂層制度設(shè)計(jì)上仍處于空白地帶，各地區(qū)在試點(diǎn)過(guò)程中存在較大的意見(jiàn)分歧，故而有必要從規(guī)則層面出發(fā)，對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本功能與實(shí)施框架展開(kāi)詳細(xì)梳理。

1. 公共政務(wù)數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本功能

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)公共政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放流通的核心環(huán)節(jié)。由于公共政務(wù)數(shù)據(jù)具有突出的公共屬性，因此釋放公共政務(wù)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的第一步在于引導(dǎo)公共政務(wù)數(shù)據(jù)從政府走向市場(chǎng)，完成公共政務(wù)數(shù)據(jù)使用權(quán)從公權(quán)向私權(quán)的過(guò)渡。在此背景下，2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中首次提出要“開(kāi)展數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”，為公共政務(wù)數(shù)據(jù)與市場(chǎng)主體的結(jié)合提供了全新路徑。簡(jiǎn)言之，公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是以增進(jìn)社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，由政府依照法定程序，授權(quán)有專業(yè)化運(yùn)營(yíng)能力的市場(chǎng)主體對(duì)公共政務(wù)資源進(jìn)行挖掘利用，最終開(kāi)發(fā)出可以在數(shù)據(jù)市場(chǎng)中流通的公共政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的優(yōu)勢(shì)在于以下三個(gè)方面：第一，由政府主導(dǎo)公共政務(wù)數(shù)據(jù)的首次分配，其中關(guān)于被授權(quán)市場(chǎng)主體開(kāi)展的資質(zhì)評(píng)估、批準(zhǔn)授權(quán)、生產(chǎn)管控等行政監(jiān)督程序，可以有效降低公共政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的安全風(fēng)險(xiǎn)。第二，依托公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的授權(quán)規(guī)則，可以在不影響數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬的情況下實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的對(duì)外轉(zhuǎn)讓，如此既實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的初步增值，又不會(huì)與公共數(shù)據(jù)的公共屬性發(fā)生沖突。第三，有利于充分發(fā)揮被授權(quán)市場(chǎng)主體在人力資源、算力資源、技術(shù)水平等方面的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)緩解政務(wù)部門(mén)因時(shí)間、空間和技術(shù)等限制因素面臨的公共數(shù)據(jù)治理困境。

2. 公共政務(wù)數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施框架

體系化的授權(quán)規(guī)則和透明化的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是提供高水平授權(quán)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的重要保障。立足公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的功能定位，可以圍繞授權(quán)主體、授權(quán)對(duì)象、授權(quán)客體的選擇方式，構(gòu)建公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施框架。

首先，授權(quán)主體的選擇會(huì)因?yàn)槭跈?quán)模式的差異形成兩種截然不同的方案。按照公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬規(guī)則，負(fù)有公共事務(wù)管理職能的獨(dú)立政務(wù)部門(mén)是各領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)源頭，理應(yīng)成為公共政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)利主體。但是公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)尚處于地方先行先試的探索階段，因此在具體實(shí)踐中產(chǎn)生了分散授權(quán)模式和統(tǒng)一授權(quán)模式的路徑分歧。采取分散授權(quán)模式的情況下，政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)利主體即為擁有授權(quán)資格的授權(quán)主體，可以直接對(duì)職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)生產(chǎn)的政務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)施授權(quán)運(yùn)營(yíng)，比如交通部門(mén)可以經(jīng)授權(quán)程序直接向市場(chǎng)主體提供交通數(shù)據(jù)。與之不同，采取統(tǒng)一授權(quán)模式則會(huì)導(dǎo)致權(quán)利主體與授權(quán)主體的分離，具體授權(quán)路徑表現(xiàn)為，政府指定數(shù)據(jù)主管部門(mén)對(duì)本區(qū)域內(nèi)各部門(mén)產(chǎn)生的政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)調(diào)匯集和統(tǒng)一管理，在此基礎(chǔ)上由數(shù)據(jù)主管部門(mén)作為唯一的授權(quán)主體負(fù)責(zé)公共政務(wù)數(shù)據(jù)的對(duì)外授權(quán)工作。雖然分散授權(quán)模式能夠更大程度地激發(fā)各部門(mén)推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)開(kāi)發(fā)的積極性，但在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)因?yàn)楦鞑块T(mén)授權(quán)程序的不統(tǒng)一造成行政管理的混亂和授權(quán)效率的低下。相比之下，統(tǒng)一授權(quán)模式不僅可以有效防范公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)，還可以統(tǒng)籌規(guī)劃公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造出公平、高效、規(guī)范的公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式。

其次，授權(quán)對(duì)象的選擇取決于公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的法律屬性。鑒于公共政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用并不局限于能源、交通等公用事業(yè)領(lǐng)域，公共數(shù)據(jù)本身也不具備土地、森林的自然資源屬性，因此公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)既不屬于引導(dǎo)社會(huì)資本參與公用事業(yè)建設(shè)的特許經(jīng)營(yíng)行為，也不同于國(guó)土資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中土地使用權(quán)的出讓行為。大部分地區(qū)在開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)時(shí)仍沿用國(guó)有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，選擇國(guó)有企業(yè)為主要的授權(quán)對(duì)象，這種做法不僅可能引發(fā)政企不分的不當(dāng)行政干預(yù)，還有可能降低公共政務(wù)數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)效率。為了有效落實(shí)公共數(shù)據(jù)要素的價(jià)值開(kāi)發(fā)，更合理的做法是從公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則出發(fā)，將公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)界定為公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的對(duì)外許可使用。相比于其他政府授權(quán)行為，知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)許可的實(shí)施范圍更廣泛、調(diào)整方式更為靈活，尤其是對(duì)授權(quán)對(duì)象的申請(qǐng)門(mén)檻要求更低，能夠促使公共政務(wù)數(shù)據(jù)在平等、合理、公正的條件下被真正意義上的市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)利用。當(dāng)然，考慮到公共政務(wù)數(shù)據(jù)的特殊性，降低申請(qǐng)門(mén)檻并不意味著公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可以直接采用專利制度中的自由許可模式。公共數(shù)據(jù)主管部門(mén)在選擇授權(quán)對(duì)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)以數(shù)據(jù)安全保障為前提，以數(shù)據(jù)開(kāi)放利用為目的，對(duì)被授權(quán)主體的安全管理能力、技術(shù)研發(fā)水平、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)方案、融資經(jīng)營(yíng)規(guī)模進(jìn)行綜合評(píng)估，同時(shí)可以參考公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的已有經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)向社會(huì)發(fā)布招標(biāo)信息的方式適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

最后，公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的客體要求是對(duì)授權(quán)內(nèi)容的直觀反映。從數(shù)據(jù)類型上看，公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的授權(quán)客體應(yīng)當(dāng)限制為政務(wù)數(shù)據(jù)資源。一方面，礙于技術(shù)和人力的限制，通常情況下政務(wù)部門(mén)對(duì)公共數(shù)據(jù)的研發(fā)能力稍有欠缺，產(chǎn)出的數(shù)據(jù)成果以經(jīng)由簡(jiǎn)單加工程序得到的數(shù)據(jù)資源為主，鮮有研發(fā)成熟的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。另一方面，讓公共政務(wù)數(shù)據(jù)以開(kāi)發(fā)程度較低的數(shù)據(jù)資源形式進(jìn)行流通，可以把公共數(shù)據(jù)的利用價(jià)值充分“留白”給市場(chǎng)，從而刺激市場(chǎng)主體對(duì)公共政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)造性挖掘。從數(shù)據(jù)范疇上看，公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的客體范疇?wèi)?yīng)當(dāng)與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的客體范疇有所區(qū)分。雖然公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目的都是為了促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，并在授權(quán)客體的范疇上存在一定的重合，但是兩者的內(nèi)涵存在本質(zhì)區(qū)別。前者的功能在于，將公共政務(wù)數(shù)據(jù)引入市場(chǎng)流通，通過(guò)授權(quán)第三方市場(chǎng)主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)，讓公共政務(wù)數(shù)據(jù)最終以數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形式滿足多元化市場(chǎng)主體的使用需求。后者的功能在于，面向社會(huì)公眾開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，同時(shí)主要以數(shù)據(jù)平臺(tái)為途徑直接向公眾提供未經(jīng)加工的原始數(shù)據(jù)，且一般不會(huì)涉及第三方市場(chǎng)主體。在公共政務(wù)數(shù)據(jù)的資源整合過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)首先綜合數(shù)據(jù)敏感程度、數(shù)據(jù)來(lái)源部門(mén)、數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景等多維因素細(xì)化數(shù)據(jù)分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，從而在后續(xù)的授權(quán)程序中，可以直接依據(jù)數(shù)據(jù)分級(jí)分類規(guī)則劃定授權(quán)客體的具體范疇。除此之外，為了打造安全穩(wěn)定的公共政務(wù)數(shù)據(jù)流通秩序，不僅要制定和落實(shí)公共政務(wù)數(shù)據(jù)管理規(guī)范以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的靜態(tài)安全，更要建立起覆蓋數(shù)據(jù)要素流通全生命周期的行政監(jiān)管機(jī)制以確保數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)安全，通過(guò)公法規(guī)范和行政主體的同步參與，切實(shí)提高公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的安全保障水平。

（二）公共服務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)使用

公共服務(wù)數(shù)據(jù)是指事業(yè)單位、基金會(huì)等非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)等營(yíng)利性機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”），在面向能源、交通、水利、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共領(lǐng)域提供公共服務(wù)的過(guò)程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)類型。因?yàn)楣卜?wù)機(jī)構(gòu)具備一定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和勞動(dòng)投入水平，故而由其采集和生產(chǎn)的公共服務(wù)數(shù)據(jù)可以同時(shí)囊括數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品兩種加工程度不同的數(shù)據(jù)客體。從數(shù)據(jù)來(lái)源的主體屬性和數(shù)據(jù)內(nèi)容的客體屬性來(lái)看，較之公共政務(wù)數(shù)據(jù)，公共服務(wù)數(shù)據(jù)的公共性稍弱但財(cái)產(chǎn)性更強(qiáng)。為了在確認(rèn)和保障公共服務(wù)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)性利益的同時(shí)，鼓勵(lì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與大數(shù)據(jù)市場(chǎng)主體的合作開(kāi)發(fā)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合公共服務(wù)數(shù)據(jù)的要素特征，在公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式之外，另行創(chuàng)制具有不同利益訴求的公共服務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)使用規(guī)則。

1. 公共服務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)要素的特殊屬性

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體屬性和公共服務(wù)數(shù)據(jù)的客體內(nèi)容在公共性層面的具象呈現(xiàn)，反映了公共服務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)使用的規(guī)范要素。作為數(shù)源主體的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)并不具備行政主體資格，反而在從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)時(shí)通常具有鮮明的民事主體特征。盡管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)并不能直接履行公共管理職能，但卻可以通過(guò)委托授權(quán)的方式代替政府提供公共服務(wù)，因此其實(shí)質(zhì)上是以兼具公私屬性的主體身份控制公共服務(wù)數(shù)據(jù)。也正因如此，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在公法視域下的社會(huì)責(zé)任要求它有義務(wù)向社會(huì)公眾開(kāi)放公共服務(wù)數(shù)據(jù)，而在私法視域下的經(jīng)營(yíng)行為又使得公共服務(wù)機(jī)構(gòu)可以對(duì)其控制的數(shù)據(jù)成果享有更廣泛的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。

公共服務(wù)數(shù)據(jù)的客體內(nèi)容最終仍然指向公共事務(wù)。公共服務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生于公共領(lǐng)域，服務(wù)于社會(huì)公眾，從生產(chǎn)到應(yīng)用的每一個(gè)環(huán)節(jié)都與公共利益密切相關(guān)。雖然在行政體制改革的過(guò)程中，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能定位逐漸走向多元化，但以公共企事業(yè)單位為代表的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)依然承擔(dān)著信息公開(kāi)的法定義務(wù)，以及為社會(huì)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供助力的基本職能。從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，數(shù)據(jù)和信息一樣均具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，如果放任公共事業(yè)中的龐大數(shù)據(jù)資源被少量的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)壟斷，勢(shì)必會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱導(dǎo)致相關(guān)市場(chǎng)失去透明度和公平性，最終造成市場(chǎng)交易和資源配置的阻塞。

2. 公共服務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)使用的規(guī)則設(shè)計(jì)

顧及公共服務(wù)數(shù)據(jù)主體屬性和客體屬性的特殊之處，構(gòu)建公共服務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制的關(guān)鍵在于，妥善解決公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)公眾的受益權(quán)、市場(chǎng)主體的利用權(quán)之間的利益平衡問(wèn)題。相較于公共政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制，公共服務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)使用可以適當(dāng)放寬行政監(jiān)管和授權(quán)限制方面的要求，詳細(xì)的規(guī)則安排可以從授權(quán)主體、授權(quán)客體和實(shí)施體系三個(gè)方面展開(kāi)。

首先，公共服務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)主體應(yīng)以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)自身為主，但存在特別情況時(shí)，可以在外部力量的協(xié)助下完成授權(quán)。因?yàn)楦黝惞卜?wù)機(jī)構(gòu)都是直接針對(duì)某一項(xiàng)公共服務(wù)領(lǐng)域提供相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)，所以借此產(chǎn)生的公共服務(wù)數(shù)據(jù)大多有著較為細(xì)致的場(chǎng)景劃分和顯著的行業(yè)特征。鑒于以上情況，公共服務(wù)數(shù)據(jù)更適合采取分散授權(quán)的模式，由公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景的驅(qū)動(dòng)下，自行對(duì)接供需高度匹配的市場(chǎng)主體，從而讓公共數(shù)據(jù)要素能夠以最快捷的途徑得到價(jià)值釋放。在特殊情形下，對(duì)于數(shù)據(jù)規(guī)模較小或者自身運(yùn)營(yíng)能力確有不足的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)合理利用大數(shù)據(jù)市場(chǎng)的內(nèi)外部力量，既可以在數(shù)據(jù)主管部門(mén)的協(xié)調(diào)和主持下完成公共服務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一授權(quán)，又可以借助數(shù)據(jù)配套服務(wù)商的專業(yè)能力合作開(kāi)展授權(quán)活動(dòng)。

其次，公共服務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)客體應(yīng)當(dāng)與公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利客體保持一致，即經(jīng)過(guò)法定公開(kāi)程序取得數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)成果。從數(shù)據(jù)類型上看，公共服務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)客體涵蓋數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品兩類數(shù)據(jù)成果，這是因?yàn)楣卜?wù)機(jī)構(gòu)的自主研發(fā)能力和數(shù)據(jù)應(yīng)用水平均高于政務(wù)部門(mén)。比如在博物館領(lǐng)域，越來(lái)越多的博物館機(jī)構(gòu)開(kāi)始運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘、人工智能和圖像識(shí)別等信息技術(shù)對(duì)藏品原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，制造出可用于文化教育、科學(xué)研究、館內(nèi)展覽等多元場(chǎng)景的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。從數(shù)據(jù)范疇上看，公共服務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)使用的客體范疇?wèi)?yīng)當(dāng)與基于數(shù)據(jù)平臺(tái)或數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)現(xiàn)開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行界分。目前有許多公共服務(wù)機(jī)構(gòu)都自設(shè)有數(shù)據(jù)庫(kù)和數(shù)據(jù)平臺(tái)供社會(huì)公眾或科研工作者無(wú)償使用，其中較具有代表性的有故宮博物院數(shù)字文物庫(kù)和中國(guó)科學(xué)院知識(shí)服務(wù)平臺(tái)等。然而，開(kāi)放共享模式下的公共服務(wù)數(shù)據(jù)仍然以未經(jīng)開(kāi)發(fā)的原始數(shù)據(jù)為主，相關(guān)數(shù)據(jù)成果的保護(hù)工作主要依據(jù)《著作權(quán)法》中的匯編作品保護(hù)規(guī)則和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的有關(guān)政策法規(guī)展開(kāi)。為了與上述開(kāi)放內(nèi)容有所區(qū)分，公共服務(wù)授權(quán)機(jī)制作為直接面向市場(chǎng)的數(shù)據(jù)流通渠道，對(duì)應(yīng)的授權(quán)客體應(yīng)以加工處理后生成的更具開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的集合數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品為主。

最后，為了保證公共服務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制的有效運(yùn)作，還須從授權(quán)對(duì)象、價(jià)值評(píng)估、授權(quán)內(nèi)容三個(gè)方面出發(fā)，打造出科學(xué)規(guī)范的授權(quán)實(shí)施體系。在授權(quán)對(duì)象的選擇層面，數(shù)據(jù)的授權(quán)流通路徑主要取決于數(shù)據(jù)客體的信息屬性，數(shù)據(jù)的敏感程度越高、特殊程度越強(qiáng)，則數(shù)據(jù)的流通范圍越受限，反之?dāng)?shù)據(jù)的訪問(wèn)和復(fù)用難度越低，則數(shù)據(jù)的流通范圍越廣泛。與公共政務(wù)數(shù)據(jù)相比，公共服務(wù)數(shù)據(jù)有著更好的可開(kāi)放性和可訪問(wèn)性，同時(shí)并沒(méi)有表現(xiàn)出明顯的過(guò)度集中現(xiàn)象和特殊壟斷價(jià)值。因此公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在授權(quán)過(guò)程中無(wú)須像公共授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式一樣采取嚴(yán)格的資格認(rèn)定程序以篩選授權(quán)對(duì)象，轉(zhuǎn)而可以在分散授權(quán)模式的基礎(chǔ)上選擇更為靈活的知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可協(xié)議實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)數(shù)據(jù)從生產(chǎn)端到使用端的高效流通。不過(guò)，為了避免因公共服務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)不充分造成的公共資源浪費(fèi)，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展授權(quán)工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)授權(quán)對(duì)象在長(zhǎng)期生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的綜合發(fā)展能力進(jìn)行細(xì)致考察。就價(jià)值評(píng)估層面而言，公共服務(wù)數(shù)據(jù)的價(jià)值評(píng)估方案不僅要考察公共服務(wù)數(shù)據(jù)自身蘊(yùn)含的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益，更要衡量公共服務(wù)數(shù)據(jù)在內(nèi)容層面反映出的文化價(jià)值、科研價(jià)值、醫(yī)療價(jià)值等公益價(jià)值，對(duì)于有助于發(fā)展普惠性公共服務(wù)的使用場(chǎng)景，可以適當(dāng)減免授權(quán)費(fèi)用。在具體實(shí)施過(guò)程中，可以適時(shí)引入公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的多級(jí)分配機(jī)制，依托場(chǎng)內(nèi)外數(shù)據(jù)交易服務(wù)，完成多級(jí)數(shù)據(jù)市場(chǎng)下的數(shù)據(jù)需求匹配、價(jià)格磋商、交易憑證、合規(guī)審查等一體化交易鏈條。當(dāng)然，公共服務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)使用同樣要受到知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利限制規(guī)則的約束，對(duì)于符合法定條件的合理使用情形，以及出于國(guó)家、公共利益考量的強(qiáng)制性許可行為均應(yīng)予以授權(quán)豁免。除此之外，在授權(quán)內(nèi)容層面，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)可以圍繞時(shí)間、空間和經(jīng)營(yíng)三大因素，與被授權(quán)對(duì)象協(xié)商約定公共服務(wù)數(shù)據(jù)的使用要求。如果參照適用專利許可使用模式，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)可以選擇獨(dú)占許可、排他許可和普通許可三種許可使用方式。獨(dú)占許可和排他許可能夠?yàn)楣卜?wù)機(jī)構(gòu)帶來(lái)更加豐厚的經(jīng)濟(jì)收益，但同時(shí)也杜絕了其他市場(chǎng)主體使用被授權(quán)公共服務(wù)數(shù)據(jù)的可能性，極大地壓縮了其他主體參與公共服務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)空間。這意味著公共服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)慎重選擇獨(dú)占許可和排他許可的授權(quán)許可方式，否則可能導(dǎo)致被授權(quán)主體對(duì)公共服務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)質(zhì)壟斷，造成公共利益和市場(chǎng)利益的雙重?fù)p失。在經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之外，公共服務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)內(nèi)容不僅要嚴(yán)格遵守《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》等數(shù)據(jù)法律規(guī)范的要求，對(duì)涉及個(gè)人隱私和國(guó)家安全的信息予以嚴(yán)格限制，還要遵循“數(shù)據(jù)向善”和“以人為本”的倫理準(zhǔn)則，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療領(lǐng)域生物基因信息以及文化領(lǐng)域歷史人文信息的重點(diǎn)保護(hù)，防止被授權(quán)市場(chǎng)主體因?yàn)E用數(shù)據(jù)的行為引發(fā)技術(shù)倫理風(fēng)險(xiǎn)或者通過(guò)刪減、篡改歷史信息的方式損害中華民族精神血脈。

六、結(jié)語(yǔ)

數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)賦權(quán)是通過(guò)總結(jié)數(shù)字經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律得出的主觀法律準(zhǔn)則。為了最大程度挖掘公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值，不僅需要強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)流通場(chǎng)景的行政監(jiān)管措施，依靠公法手段為社會(huì)公益保駕護(hù)航，更應(yīng)當(dāng)大力提升公共數(shù)據(jù)的資源配置效率，借助私法規(guī)范實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)賦權(quán)保護(hù)。以“數(shù)據(jù)二十條”為指導(dǎo)，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建有著眾多產(chǎn)權(quán)類型及其運(yùn)行機(jī)制可供參考，但知識(shí)產(chǎn)權(quán)賦權(quán)路徑與其他賦權(quán)路徑相比有著突出的制度優(yōu)勢(shì)。在無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下對(duì)公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的法律保護(hù)問(wèn)題展開(kāi)理論解讀，可以在闡明公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)之基本法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，嘗試建立脈絡(luò)清楚的公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)確權(quán)、授權(quán)機(jī)制，充分保障具體實(shí)踐層面的權(quán)利流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)流通。未來(lái)，回歸公共數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的立法方案，可以在數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)專門(mén)性立法的形式下，貫徹落實(shí)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置理念，采用“一般性規(guī)則+特別條款”的立法構(gòu)造，對(duì)公共數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)分而治之，最終形成私法保護(hù)與公法規(guī)制協(xié)調(diào)配合、數(shù)據(jù)流通規(guī)則與數(shù)據(jù)安全規(guī)范統(tǒng)籌適用的公共數(shù)據(jù)法律保護(hù)體系。

Theoretical Explanation and Institutional Program of Public Data Intellectual Property Rights

Abstract： Since the advent of the digital era， the resource attributes and circulation value of public data have become increasingly prominent， necessitating the construction of a public data intellectual property rights （IPR） system premised on the empowerment of data property， beyond the scope of public law regulation. This paper addresses the challenges of public data protection and draws on fundamental intellectual property theories to examine the necessity of private law protection for public data， the rationality of recognizing public data as an intellectual property object， and the feasibility of public data IPR legislation. To establish systematic rules for public data IPR， it is essential to first develop a mechanism for the confirmation of public data rights. This involves constructing a basic rights structure where data producers are the rights holders and public data outputs are the objects of rights， while also clarifying the special property rights of public data IPR， characterized by relative control and limited exclusivity. Furthermore， on the basis of confirmed public data rights， a public data authorization mechanism should be established. This mechanism should include tailored authorization models for two types of data： public administration data and public service data. By designing appropriate authorization implementation models for these data types， this approach aims to effectively promote the exercise of public data IPR and facilitate the market circulation of public data elements.

Keywords： Public Data Resources; Public Data Intellectual Property Rights; Public Data Rights Confirmation; Public Data Authorization