以改革為手段推進鄉(xiāng)村全面振興

近日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》即2025年中央一號文件發(fā)布，這是新世紀以來中央發(fā)布的第22個一號文件，是乙巳年伊始中共中央送給廣大農(nóng)民的大禮包。文件共分6大部分、30條措施。文件的總體框架可以概括為“兩個持續(xù)”“四個著力”，即持續(xù)增強糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果、著力壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)、著力推進鄉(xiāng)村建設(shè)、著力健全鄉(xiāng)村治理體系、著力健全要素保障和優(yōu)化配置體制機制。文件繼續(xù)強調(diào)要增強糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，強調(diào)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展對鄉(xiāng)村建設(shè)的引領(lǐng)作用，強調(diào)改革對鄉(xiāng)村全面振興的推動作用。限于篇幅，本文僅從這3個方面對2025年中央一號文件進行解讀。

持續(xù)增強糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力

提升糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力是新世紀以來22個中央一號文件的重中之重。在今年中央一號文件的30條措施中，9條措施被劃歸這一大類。

深入推進糧油作物大面積單產(chǎn)提升行動。值得注意的是，2024年中央一號文件首次提出“實施糧食單產(chǎn)提升工程”，今年把“工程”改為動員程度更大的“行動”，并且從糧食作物擴大到油料作物，旨在解決我國油料供給的不足。文件提出“穩(wěn)定糧食播種面積，主攻單產(chǎn)和品質(zhì)提升”，其中，“品質(zhì)提升”是今年一號文件新增加的內(nèi)容，旨在強調(diào)我國的糧食供給，不僅要保證數(shù)量，還要保證質(zhì)量。

保持畜牧業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。近年來，畜牧業(yè)發(fā)展像“過山車”一樣時高時低，給城鄉(xiāng)居民生活帶來很大的影響。因此，采取有效的調(diào)控手段，確保畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和畜產(chǎn)品穩(wěn)定供給是2025年的重要目標。文件提出要做好生豬產(chǎn)能監(jiān)測和調(diào)控，促進平穩(wěn)發(fā)展。強調(diào)要支持以家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社為主體的奶業(yè)養(yǎng)殖加工一體化發(fā)展，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入提高結(jié)合在一起。

強化耕地保護和質(zhì)量提升。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上指出：“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。”只有確保一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地，才能提升糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力。文件提出，要嚴格耕地總量管控和“以補定占”，將各類耕地占用納入占補平衡統(tǒng)一管理，確保省域內(nèi)年度耕地總量動態(tài)平衡。文件提出要完善補充耕地質(zhì)量評價和驗收標準，不僅要數(shù)量，更強調(diào)質(zhì)量。

推進農(nóng)業(yè)科技力量協(xié)調(diào)攻關(guān)。習(xí)近平總書記在2020年中央農(nóng)村工作會議上指出：“耕地就那么多，穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)根本出路在科技?！币?025年中央一號文件精神為指引，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)先進生產(chǎn)要素集聚，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎(chǔ)，要依托“南繁硅谷”等重大科研平臺，針對我國大豆、玉米平均產(chǎn)量只相當(dāng)于美國60%左右的嚴酷現(xiàn)實，盡快培育出大豆、玉米等重要農(nóng)作物的突破性品種。加強本土畜禽品種的搶救和培育，發(fā)揮本土品種和外來品種的雜交優(yōu)勢，實現(xiàn)后來居上。在機械技術(shù)上，由于主糧作物基本實現(xiàn)了全程機械化，重點應(yīng)放在丘陵山地機械化、大棚溫室機械化等薄弱環(huán)節(jié)和薄弱領(lǐng)域，加快推進農(nóng)業(yè)裝備化進程。適應(yīng)科技發(fā)展大趨勢，用人工智能、大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)裝備農(nóng)業(yè)機械，推進農(nóng)業(yè)機械技術(shù)的智能化。

加強農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。2023年，夏糧因黃淮地區(qū)罕見的“爛場雨”減產(chǎn)25.5億斤，因此，提升防災(zāi)減災(zāi)能力非常重要。按照中央一號文件的要求，強化氣象服務(wù)，加強氣象災(zāi)害短期預(yù)警和中長期趨勢研判，健全農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)長效機制。同時，推進農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，最大限度減輕災(zāi)害程度。

健全糧食生產(chǎn)支持政策體系。黨的十八大以來，中央政府實施了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，在新的一年里，重點在于降低產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)保險縣級保費補貼承擔(dān)比例，推動擴大稻谷、小麥、玉米、大豆完全成本保險和種植收入保險投保面積，讓種糧農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體真正得到實惠。

完善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與生產(chǎn)協(xié)調(diào)機制。按照中央一號文件精神，要統(tǒng)籌好國內(nèi)生產(chǎn)和進口之間的關(guān)系，要善于用好兩個市場、兩種資源，保護好農(nóng)民利益。

構(gòu)建多元化食物供給體系，踐行大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，全方位多途徑開發(fā)食物資源。在保護好生態(tài)環(huán)境前提下，面向整個國土空間資源要食物，構(gòu)建多元化食物供給體系，讓全國人民吃得飽、吃得好、吃得健康。我國除了19.3億畝耕地外，還有林地426150萬畝、草地5396750萬畝、濕地35250萬畝。要充分利用森林、草原、江河湖海等資源，發(fā)展林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)，同時，在確保國家糧食安全的前提下調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)食物的多元化供給。

健全糧食和食物節(jié)約長效機制。2021年4月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國反食品浪費法》；2021年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《糧食節(jié)約行動方案》；2024年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《糧食節(jié)約和反食品浪費行動方案》。4年來，共發(fā)布3個法律和政策文件，推進糧食節(jié)約和反食品浪費，力度很大，但糧食和食物浪費依然存在。要抓好生產(chǎn)端和消費端兩個環(huán)節(jié)，扎實推進糧食節(jié)約和反食品浪費行動，建立健全激勵約束機制。

以縣域城鄉(xiāng)融合引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)

黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)融合水平不斷提高。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”。黨的十九大報告明確指出，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2019年4月15日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》發(fā)布，提出從城鄉(xiāng)要素合理配置等5個方面推進城鄉(xiāng)融合。那么，究竟怎樣才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合呢？2021年中央一號文件明確指出：“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”這就找到了城鄉(xiāng)融合的突破口。2025年中央一號文件第4部分“著力推進鄉(xiāng)村建設(shè)”的指導(dǎo)思想就是在城鄉(xiāng)融合的大前提下推進鄉(xiāng)村建設(shè)，在縣域內(nèi)城鄉(xiāng)一體，不再分離。

統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃布局。2025年中央一號文件提出，要順應(yīng)人口變化趨勢，推動鄉(xiāng)村全面振興與新型城鎮(zhèn)化有機結(jié)合，發(fā)揮縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃的空間統(tǒng)籌和要素保障作用，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化。黨的十八大以來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.1%提高至2023年的66.2%，鄉(xiāng)村人口數(shù)量從6.37億人減少到4.77億人，相應(yīng)地，村莊數(shù)量從589874個減少到2022年的489189個。全國村莊的空置率30%以上。2023年，全國農(nóng)民工總量29753萬人，其中，本地農(nóng)民工12095萬人，外出農(nóng)民工17658萬人，年末在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工12816萬人，而且會越來越多。因此，鄉(xiāng)村振興要順應(yīng)人口變化這一大趨勢。2025年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》，提出分類推進鄉(xiāng)村全面振興，“集聚提升類村莊重點強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改造提升基礎(chǔ)設(shè)施；城郊融合類村莊重點推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)；特色保護類村莊重點改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境；搬遷撤并類村莊有序?qū)嵤┌徇w撤并，解決好民生保障、就業(yè)增收和生態(tài)保護等問題。短期內(nèi)難以判斷的村莊，留足觀察和論證時間，重點保障基本民生需要”。

推動基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。縣域城鄉(xiāng)融合的要義就是在縣域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃，實行水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施一體化供給，不再城鄉(xiāng)區(qū)別對待。截至2023年底，全國農(nóng)村自來水普及率達到90%。這意味著全國農(nóng)村自來水普及率達到88%這一目標已提前2年實現(xiàn)。對于條件許可的地區(qū)，可以推行農(nóng)村供水縣域統(tǒng)管制度，實行專業(yè)化管護。在用電上，鄉(xiāng)村電網(wǎng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，大多數(shù)和縣城不是一張網(wǎng)，導(dǎo)致穩(wěn)定性較差，有條件的縣可以率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)用電一張網(wǎng)。

提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平?；竟卜?wù)主要包括醫(yī)療和養(yǎng)老2大方面。2016年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度逐步實現(xiàn)并軌，但在短期內(nèi)不可能實現(xiàn)二者在投保水平上的完全一致。2023年，農(nóng)村居民的人均醫(yī)療保健支出和城鎮(zhèn)居民之比為1.49∶1，城鄉(xiāng)差距依然較大。在養(yǎng)老保險上，2014年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》。文件指出，“十二五”末，在全國基本實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接。但在城鄉(xiāng)之間，農(nóng)村居民一般選擇較低的檔次，保障水平依然較低。從一些地區(qū)的經(jīng)驗看，要在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老保險補助水平，同時，不斷提高鄉(xiāng)村醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施水平。

以體制機制改革推進鄉(xiāng)村全面振興

2025年中央一號文件第6部分“著力健全要素保障和優(yōu)化配置體制機制”，核心就是通過改革推進鄉(xiāng)村全面振興。主要是3方面改革。

穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。從今年起，全國大部分地區(qū)二輪承包將陸續(xù)到期，因此，2025年中央一號文件要求有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點，擴大整省試點范圍。二輪延包是涉及每個農(nóng)民切身利益的重大制度設(shè)計，根據(jù)2019年11月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，要穩(wěn)定土地承包關(guān)系，第二輪土地承包到期后應(yīng)堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，即“大穩(wěn)定，小調(diào)整”。具體操作過程中，現(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，承包期再延長30年，以各地第二輪土地承包到期為起點計算。以承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時作統(tǒng)一變更。在此基礎(chǔ)上，2025年中央一號文件要求健全承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度，不得通過下指標、定任務(wù)等方式推動土地流轉(zhuǎn)。

管好用好農(nóng)村資源資產(chǎn)。其中，關(guān)系到農(nóng)民直接切身利益的是宅基地資源。習(xí)近平總書記在2022年中央農(nóng)村工作會議上指出：“要穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，聚焦保障居住、管住亂建、盤活閑置，在試點中不斷探索完善集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利內(nèi)容及其分置的實現(xiàn)形式?！弊?014年以來，歷年中央文件對于農(nóng)村宅基地問題的提法都是“慎重穩(wěn)妥”，不能急躁冒進。2025年中央一號文件要求，要扎實做好房地一體宅基地確權(quán)登記頒證。對于農(nóng)戶合法擁有的住房可以探索出租、入股、合作等方式盤活利用，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。2025年中央一號文件強調(diào)，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。

健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。2023年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有48.3%。造成二者差距的原因是多方面的，其中無法融入城市是重要原因之一。因此，2025年中央一號文件提出，要逐步將穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市住房保障政策范圍，進一步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口義務(wù)教育階段隨遷子女在流入地公辦學(xué)校就地比例，解決他們的后顧之憂。對于在大中城市就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，一號文件要求要依法維護其土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，同時探索自愿有償退出制度。

編輯：陳希琳