推進京郊農(nóng)村集體建設(shè)用地入市法制化

2017年數(shù)據(jù)顯示，北京市3566平方公里建設(shè)用地中，集體建設(shè)用地1557平方公里，占比為44%，發(fā)展?jié)摿薮蟆＝y(tǒng)籌好這些存量建設(shè)用地，可大大緩解農(nóng)村用地緊張問題，把低端低效、不符合首都功能定位的業(yè)態(tài)疏解出去，吸納中心城區(qū)的一些高端優(yōu)質(zhì)項目落地。黨的十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。經(jīng)營利用好農(nóng)村土地，無論對農(nóng)業(yè)發(fā)展還是促進農(nóng)民增收，無論是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還是破解“大城市病”，都將產(chǎn)生巨大的促進作用。

京郊農(nóng)村集體建設(shè)用地入市情況調(diào)查

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，打破了我國長期存在的城鄉(xiāng)不同權(quán)屬建設(shè)用地使用制度的二元結(jié)構(gòu)。這一方面緩解了現(xiàn)階段的土地儲備壓力，豐富了土地供給來源，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展；另一方面實現(xiàn)了不同權(quán)屬建設(shè)用地使用制度的“同地同權(quán)”，進而真正保障農(nóng)民權(quán)益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的積極探索。2014年2月，北京市確定通州區(qū)宋莊、臺湖等 6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點。2015 年，北京提出以“三起來”（土地流轉(zhuǎn)起來、資產(chǎn)經(jīng)營起來、農(nóng)民組織起來）引領(lǐng)農(nóng)村改革與發(fā)展，促進農(nóng)村土地集約高效利用。2015年2月27日，中央授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)進行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革試點。北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市邁出了堅實的步伐。2016年1月，大興區(qū)第一塊集體經(jīng)營性土地順利上市交易，土地成交樓面價高達1.5萬元/平方米，僅略低于周邊地區(qū)的國有商業(yè)用地出讓價格，得到了較好的市場認可。該地塊由所在鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)級聯(lián)營公司統(tǒng)籌進行入市操作?！敖⒊青l(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，在大興區(qū)首戰(zhàn)告捷。

城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點工作進展狀況。2011年，隨著城市建成區(qū)的擴展和提升，北京城鄉(xiāng)用集體土地建設(shè)租賃房的試點地區(qū)獲得國土資源部批準。2014 年底，昌平區(qū)北七家租賃房主體全部完工，海淀區(qū)唐家?guī)X 10萬平方米租賃房開工建設(shè)。2017年8月，國土資源部會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部確定北京、上海等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，并制定《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》。同年，北京市政府加快推進北京土地制度改革，在大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)、海淀區(qū)東升鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌試點基礎(chǔ)上，擴大試點范圍，每區(qū)各選一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點。例如，海淀區(qū)東升鎮(zhèn)統(tǒng)籌農(nóng)村集體建設(shè)用地，自主開發(fā)建設(shè)。中關(guān)村東升科技園內(nèi)的老舊廠房改造成商務大樓，成功實現(xiàn)“騰籠換鳥”。

北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用尚存在很多問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大院普遍存在布局分散、利用效率低等問題，難以形成有規(guī)模、上檔次的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級困難。如通州區(qū)工業(yè)大院面積為 3286.16 公頃，占全區(qū)集體土地面積的56.3%，但是低端產(chǎn)業(yè)占比高，土地收益率低下。在“二級所有，村為基礎(chǔ)”的體制條件下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地所有權(quán)主要在村里，以村為單位“各自為戰(zhàn)”，空間布局比較分散，缺乏區(qū)域統(tǒng)籌。這直接導致集體建設(shè)用地符合“兩規(guī)”程度較低，土地隱性流轉(zhuǎn)帶來的問題也比較嚴重。隨著京郊集體建設(shè)用地入市的全面開展，其面臨的問題將更為復雜多元。只有不斷完善相關(guān)規(guī)劃與配套保障制度，由單純的空間規(guī)劃向規(guī)劃、建設(shè)、管理三位一體轉(zhuǎn)型，才能將試點工作全面深入地開展起來、推廣下去。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市模式分析

集體建設(shè)用地入市新模式——鎮(zhèn)級統(tǒng)籌。大興區(qū)在總結(jié)“西紅門經(jīng)驗”基礎(chǔ)上，在全國率先提出集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市鎮(zhèn)級統(tǒng)籌模式——以鎮(zhèn)為基本實施單元，鎖定土地總量，優(yōu)化總體布局；降低土地存量，提高用地質(zhì)量；明晰土地產(chǎn)權(quán)，完善股權(quán)設(shè)置。通過成立鎮(zhèn)級聯(lián)營公司，編制鎮(zhèn)級入市實施方案規(guī)劃，采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考慮各村集體土地面積、區(qū)位、規(guī)劃用途以及人口等權(quán)重，設(shè)計股權(quán)結(jié)構(gòu)。大興模式的特點在于打破了原有的“村自為戰(zhàn)”格局，統(tǒng)籌各村分散持有的工業(yè)大院使用權(quán)，成立跨村統(tǒng)權(quán)性的新供地主體，集中入市。通過鎮(zhèn)級統(tǒng)籌，大興區(qū)有效解決了單個農(nóng)戶、單個村莊發(fā)展無法獨自解決的土地利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的深層次矛盾。目前，大興區(qū)4200余宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地全部實現(xiàn)了鎮(zhèn)級統(tǒng)籌。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益能否合理分配，是衡量改革試點成敗的關(guān)鍵。為保證農(nóng)民能有更多獲得感，大興區(qū)通過入股村民地租保底，每5年增長5%，確保農(nóng)民收益不因改革試點而減少，確保農(nóng)民每年都有穩(wěn)定收入。2016年1月，北京贊比西房地產(chǎn)開發(fā)有限公司以8.05億元競得大興區(qū)一塊土地40年的使用權(quán)，成為北京市第一宗通過招拍掛形式出讓的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。大興模式，成為當前京郊集體建設(shè)用地入市的成功范本。

集體建設(shè)用地入市新方式——建設(shè)租賃住房?！胺孔邮怯脕碜〉?、不是用來炒的”，集體建設(shè)用地建租賃住房，是貫徹多層次供給和租購并舉的重要舉措。北京作為首批開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點城市，應通過總結(jié)試點項目經(jīng)驗，完善利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房規(guī)則，形成一批可復制、可推廣的改革成果，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供支撐。自2011年起，北京先后在朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)、海淀區(qū)唐家?guī)X、溫泉鎮(zhèn)、昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)等5個集體土地地塊開展了租賃住房項目試點，建設(shè)租賃住房1.28萬套。在試點方案中，規(guī)定村集體和村民作為租賃項目申報主體，或在與社會資本的聯(lián)營公司中占比不低于51%的股權(quán)份額，確保村集體和村民分享城市紅利。村民在村股份經(jīng)濟合作社內(nèi)，根據(jù)擁有的土地分配股份額，以股份的形式參與集體土地的管理；根據(jù)土地分配股份額的多少，每年年底進行分紅。2017年11月，北京提出2017年至2021年供應1000公頃集體土地建設(shè)租賃住房，平均每年供地任務量約200公頃。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，突破了城鄉(xiāng)土地供應的二元分化，使農(nóng)村集體土地不須經(jīng)過征地環(huán)節(jié)就可以進入城市供應，是一個重大的政策創(chuàng)新。

北京作為首批試點城市，試點項目運行成效顯著。增加了住宅用地來源和租賃住房供給，擴展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，盤活了低效集體建設(shè)用地，拓寬了集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民增收渠道。當然，此項政策仍處于探路階段，如何找到一個相對成熟的開發(fā)與運營模式，仍然有待多方共同努力。

京郊農(nóng)村集體建設(shè)用地入市法制化建議

推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，涉及我國土地管理制度的重大變革。其實質(zhì)是地權(quán)，核心是土地收益分配，而根本又是農(nóng)民利益保障。這涉及到相關(guān)土地管理制度和法律法規(guī)的立法完善。

賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，實現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。一旦開放集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)民集體土地不經(jīng)國家征收程序而直接“同等”入市流轉(zhuǎn)，那么城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)在實踐中將難以維持。城市的土地將出現(xiàn)國家所有和集體所有的雙重地權(quán)格局，這有悖于“城市的土地屬于國家所有”的法律規(guī)定。因此，改革權(quán)利不平等的二元土地所有制結(jié)構(gòu)，是貫徹集體建設(shè)用地入市精神的現(xiàn)實需要。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，健全土地征收制度。2017年5月23日，國土資源部發(fā)布《土地管理法（修正案）（征求意見稿）》，在征收、集體建設(shè)用地、宅基地等方面均有較大調(diào)整。例如，規(guī)定單位和個人需要使用土地進行建設(shè)的，可以申請使用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過出讓、租賃、入股等方式進行交易。農(nóng)村集體建設(shè)用地不僅可以用于租賃住房建設(shè)，經(jīng)有關(guān)部門批準還可以改變土地用途，建設(shè)公益性或商業(yè)性物業(yè)，實現(xiàn)土地出讓、轉(zhuǎn)讓、擔保、抵押等權(quán)能。

完善相關(guān)部門法，推進集體建設(shè)用地入市。2018年8月27日，十三屆全國人大常委會第五次會議首次審議《民法典》各分編草案，其中包括物權(quán)編的修改草案?，F(xiàn)行《物權(quán)法》規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)是用益物權(quán)，但僅定義建設(shè)用地使用權(quán)是依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，未規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)?！段餀?quán)法》第183條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押。建議在《民法典》的物權(quán)編中規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，承認使用權(quán)人的抵押權(quán)?！稉７ā返?36 條第 3 款對集體土地使用權(quán)抵押作了限制性規(guī)定，應當在物權(quán)編中加以立法完善，實現(xiàn)集體建設(shè)用地的抵押權(quán)。

研究制訂農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易法規(guī)。我國許多地方政府出臺暫行規(guī)定來規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的法律位階較低，難以有效解決交易過程中的矛盾與糾紛。當務之急是制訂全國統(tǒng)一的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法規(guī)，規(guī)范交易的條件、方式和程序。北京可在以下三個方面加大探索力度。其一，明確入市交易條件。規(guī)定依法經(jīng)過確權(quán)的農(nóng)村集體建設(shè)用地才能入市流轉(zhuǎn)，并符合土地總體規(guī)劃和市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。在統(tǒng)籌利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地時，首先應加強規(guī)劃引導，這是解決問題的前提條件。其二，規(guī)定入市交易方式。分為出讓、租賃、入股等方式，初次出讓的可比照國有土地使用權(quán)的招標、拍賣、掛牌出讓程序。健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場，研究農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易“統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易程序、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一文書格式、統(tǒng)一平臺建設(shè)、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的“六統(tǒng)一”管理模式。其三，交易的程序應當符合城鄉(xiāng)一體化原則。建立集體土地流轉(zhuǎn)平臺，健全集體建設(shè)用地價格評估機制，在市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所基礎(chǔ)上，增加集體建設(shè)用地交易職能。

京郊集體建設(shè)用地入市應當由土地行政管理部門統(tǒng)一管理，經(jīng)過申請、審批、簽訂合同、繳納稅費、交易登記等法定程序，使農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易的每一環(huán)節(jié)都有法可依，穩(wěn)定交易秩序，維護交易安全，進一步推動首都經(jīng)濟發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化、實現(xiàn)振興鄉(xiāng)村計劃。

（作者：吳文嬪，北京交通大學法學院教授）

責任編輯 / 高 斌