多維監(jiān)管在檔案服務(wù)外包中的作用探析

近年來，通過購買檔案服務(wù)用以輔助數(shù)字檔案館建設(shè)、解決檔案業(yè)務(wù)工作難題，已成為全國各地檔案工作的新特點(diǎn)。檔案服務(wù)外包需求使檔案服務(wù)公司如雨后春筍迅猛增長，外包業(yè)務(wù)的開展，很大程度上推動(dòng)了檔案數(shù)字化加工、數(shù)字檔案館建設(shè)、檔案整理和保管等工作任務(wù)的完成，解決了當(dāng)前檔案工作中計(jì)算機(jī)人才力量薄弱、庫房存儲(chǔ)空間不足等難題。但也暴露出一些問題，有的問題違背了檔案工作的原則，有的問題為檔案保管和利用埋下了安全隱患，成為檔案工作健康發(fā)展亟待解決的重要課題。

《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》明確了檔案服務(wù)外包工作要堅(jiān)持合法、安全、可控的原則，發(fā)包方、承包方和第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)接受、積極配合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。[1]本文結(jié)合南陽市開展檔案服務(wù)外包情況，針對(duì)外包過程中出現(xiàn)的普遍性問題，就如何發(fā)揮檔案主管部門作用，加強(qiáng)對(duì)檔案服務(wù)外包業(yè)務(wù)的監(jiān)管，以提高檔案治理成效，進(jìn)行了一些探索，為充實(shí)、完善和深化檔案治理體系建設(shè)，解決檔案服務(wù)外包中的問題提供參考和借鑒。

一、檔案服務(wù)外包業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，產(chǎn)生了大量各類檔案，特別是專業(yè)檔案、電子檔案呈現(xiàn)出幾何指數(shù)級(jí)增長，整理、保管、信息化建設(shè)任務(wù)加重。為加強(qiáng)檔案治理，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出了“各級(jí)國家檔案館全面建成檔案信息管理系統(tǒng)，大力推進(jìn)數(shù)字檔案館建設(shè)”的要求。檔案工作任務(wù)的明確，使各級(jí)檔案室、檔案館的檔案服務(wù)外包需求急速增長，迫切需要一批管理體系健全、服務(wù)能力強(qiáng)大、服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)良、保密資質(zhì)完備的檔案服務(wù)外包企業(yè)，承擔(dān)檔案整理、保管、數(shù)字化建設(shè)等工作。當(dāng)前南陽市市直（駐宛）單位檔案服務(wù)外包比例已達(dá)82%，縣（市、區(qū)）14個(gè)國家檔案館數(shù)字化建設(shè)外包率達(dá)到100%，檔案服務(wù)外包已成為完成檔案業(yè)務(wù)工作的重要手段。

（一）檔案服務(wù)外包業(yè)務(wù)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

南陽是一個(gè)有著1000萬人口的省轄地級(jí)市，下轄13個(gè)縣市區(qū)和5個(gè)功能區(qū)，現(xiàn)有國家級(jí)檔案館14個(gè)，市直（駐宛）單位檔案室數(shù)量眾多。目前南陽市檔案館館藏全宗數(shù)量已達(dá)378個(gè)，各縣市區(qū)檔案館全宗數(shù)合計(jì)達(dá)3287個(gè)，檔案的種類和存儲(chǔ)量在全省居于重要地位。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南陽市檔案服務(wù)外包業(yè)務(wù)始于2001年。最初是零星幾個(gè)單位，2019年機(jī)構(gòu)改革后檔案服務(wù)外包業(yè)務(wù)數(shù)量大幅增長，并且呈現(xiàn)出由逐年遞增到逐漸穩(wěn)定的趨勢(shì)，業(yè)務(wù)外包種類也從單一的檔案整理發(fā)展到整理、寄存、數(shù)字化、展覽及咨詢服務(wù)等多個(gè)方面。

當(dāng)前，南陽市檔案館及13個(gè)縣市區(qū)檔案館的數(shù)字化工作全部采用外包模式，正在分期進(jìn)行，館藏檔案數(shù)字化率達(dá)47.78%，市直單位通過服務(wù)外包數(shù)字化率達(dá)38.67%，仍有大量館（室）藏檔案需要數(shù)字化加工。調(diào)查的143個(gè)市直（駐宛）單位中僅有29個(gè)檔案整理工作由本單位檔案工作人員承擔(dān)，有6個(gè)單位能獨(dú)立開展檔案數(shù)字化工作，分別占調(diào)研單位總數(shù)的18%、3.7%，已通過外包形式完成檔案整理的數(shù)量占市直單位檔案室檔案的51.32%，且仍有存量檔案需要整理。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，今后增量檔案的整理和數(shù)字化工作，82%以上仍將通過外包的形式完成，種種現(xiàn)狀和發(fā)展需求預(yù)示了潛在的檔案業(yè)務(wù)外包空間的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）發(fā)包方對(duì)檔案服務(wù)外包業(yè)務(wù)硬性的需求和選擇

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》中提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。規(guī)范并支持檔案中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與檔案事務(wù)?！盵2]

檔案治理的需要為檔案服務(wù)外包的產(chǎn)生與發(fā)展創(chuàng)造了條件，究其原因主要有三個(gè)：一是業(yè)務(wù)量龐大而技術(shù)力量不足。電子檔案和專業(yè)檔案大量產(chǎn)生、檔案管理?xiàng)l件不足、數(shù)字檔案館建設(shè)任務(wù)艱巨等因素共同作用，使檔案治理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。特別是數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，它是由數(shù)字化處理、數(shù)字存貯、數(shù)據(jù)訪問、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)安全防護(hù)構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)工程[3]，需要較高的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為支撐，在國家規(guī)定的時(shí)間內(nèi)獨(dú)立完成數(shù)字檔案館（室）建設(shè)任務(wù)，各級(jí)檔案館（室）僅依靠自身力量難以完成，業(yè)務(wù)外包成為建設(shè)數(shù)字檔案館（室）的必然選擇。還有個(gè)別單位由于多種原因造成大量檔案未整理，要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成多年積存的工作任務(wù)，服務(wù)外包成為解決問題的主要途徑。二是檔案管理基礎(chǔ)條件與需求不配套。隨著南陽市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)省域副中心城市的快速推進(jìn)，產(chǎn)生了大量的工程檔案、銀行業(yè)務(wù)檔案、法檢業(yè)務(wù)檔案等專門檔案，原本有限的檔案管理設(shè)施資源已無法滿足日益增長的檔案數(shù)量的需要，一些單位只能選擇外包管理；部分單位檔案室條件得不到保障，“十防”措施難以達(dá)標(biāo)，服務(wù)外包不僅節(jié)約了成本，同時(shí)也解決了基礎(chǔ)條件不足帶來的問題。三是專職檔案人員數(shù)量和專業(yè)能力不足。當(dāng)前南陽市直（駐宛）單位配備專職檔案員的不足5%，90%以上都是兼職，且身兼數(shù)職，一個(gè)人同時(shí)負(fù)責(zé)檔案、機(jī)要保密、文件流轉(zhuǎn)等多項(xiàng)工作，日常工作任務(wù)復(fù)雜且繁重，檔案工作在時(shí)間上缺少保障。檔案工作專業(yè)性、系統(tǒng)性、連續(xù)性強(qiáng)，檔案工作人員因頻繁更換或兼職過多，專業(yè)知識(shí)匱乏，難以勝任檔案整理、檔案信息化等工作。基于上述三種原因在同一時(shí)期內(nèi)不同范圍和不同程度地存在，決定了有此類問題的單位，選擇通過檔案服務(wù)外包方式完成目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)檔案工作提質(zhì)增效。

（三）承包方具備的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)作用

通過在南陽市全市區(qū)域的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，承包方主要有三類：一是具備一定規(guī)模的公司。調(diào)查中有3家公司，注冊(cè)地均不在南陽，成立時(shí)間較長，有良好的檔案服務(wù)業(yè)績(jī)，企業(yè)整體規(guī)模較大、人員較多，最多的1家有員工118人；資質(zhì)相對(duì)較好，有省檔案局備案、具備保密資質(zhì)；設(shè)施設(shè)備配備較齊全，其中1家在南陽設(shè)有寄存庫房，開展了檔案寄存業(yè)務(wù)，庫房設(shè)施、庫房管理和利用服務(wù)基本符合要求；信息化技術(shù)水平較高，有獨(dú)立開展數(shù)字檔案館（室）建設(shè)的能力，其中1家外包公司在南陽市承建的數(shù)字檔案室已通過省檔案局驗(yàn)收。二是規(guī)模較小的公司。調(diào)查中有5家公司，注冊(cè)地均在南陽，僅有1家在省檔案局備案。企業(yè)規(guī)模普遍較小，固定人員少，設(shè)備少，缺乏相應(yīng)資質(zhì)，業(yè)務(wù)內(nèi)容以各類檔案整理和數(shù)字化加工為主。三是非檔案專業(yè)公司。常以公司的名義承攬業(yè)務(wù)，進(jìn)行轉(zhuǎn)包、合作，本身無資質(zhì)、無登記，主要承接檔案整理、數(shù)字化加工業(yè)務(wù)，接到業(yè)務(wù)后再臨時(shí)組織人員或與符合條件的公司合作。

在實(shí)際的服務(wù)外包業(yè)務(wù)工作中，第一類承包方的業(yè)務(wù)范圍，主要是承攬市區(qū)內(nèi)的國家檔案館、銀行等有著大量檔案的政府采購業(yè)務(wù)。公司表現(xiàn)出較強(qiáng)的專業(yè)性、系統(tǒng)性、時(shí)效性，管理相對(duì)規(guī)范，但在檔案著錄、分類、保管期限劃分等一些基礎(chǔ)業(yè)務(wù)上存在不規(guī)范的情況，項(xiàng)目結(jié)束后的跟蹤服務(wù)較難，費(fèi)用較高，無法列為財(cái)政專項(xiàng)支持，不宜選用，第二類承包方開展業(yè)務(wù)的范圍集中在市直單位、宛城和臥龍區(qū)直單位、5個(gè)功能區(qū)。工作人員相對(duì)穩(wěn)定，工作具有連續(xù)性，分類、整理等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作比較規(guī)范，數(shù)字化掃描抽檢良好率甚至高于第一類專業(yè)做數(shù)字化的公司，公司管理成本較低，服務(wù)價(jià)格有優(yōu)勢(shì)，方便后期跟蹤服務(wù)，凸顯了本地企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。第三類承包方通常被檔案業(yè)務(wù)少、需要完成突擊性任務(wù)的單位采用。價(jià)格低、節(jié)奏快，參與檔案業(yè)務(wù)的程序簡(jiǎn)單。業(yè)務(wù)要求較低，主要完成一些基礎(chǔ)性的工作。各類承攬情況，都在不同的階段、范圍、程度發(fā)揮著各自不同的作用，同時(shí)也表現(xiàn)出各自的優(yōu)劣勢(shì)，通過檔案外包業(yè)務(wù)的完成，在發(fā)包方、承包方和監(jiān)管方的相互促進(jìn)和制約中不斷發(fā)展，推動(dòng)了檔案服務(wù)外包監(jiān)管工作的充實(shí)、完善和深化。

二、檔案服務(wù)外包監(jiān)管為檔案治理發(fā)展提出新課題

檔案服務(wù)外包監(jiān)管與檔案治理體系建設(shè)相互作用，檔案服務(wù)外包監(jiān)管實(shí)踐豐富和發(fā)展著檔案治理體系，檔案治理體系擴(kuò)大和加深了對(duì)檔案服務(wù)外包監(jiān)管工作的認(rèn)識(shí)。在檔案服務(wù)外包監(jiān)管工作中，面對(duì)新任務(wù)、新要求，服務(wù)外包主客體的實(shí)際情況，反映出一些不容忽視的問題，能否及時(shí)有效地解決，不僅直接影響到檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)及信息化工作，而且直接關(guān)系到全市檔案安全。對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生和發(fā)現(xiàn)的問題，需要在當(dāng)前條件下進(jìn)行深入分析并最終妥善解決。

（一）發(fā)包方的責(zé)任要求和承包方的利潤追求

檔案服務(wù)外包的本質(zhì)決定了外包不改變檔案所有權(quán)和處置權(quán)，《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》對(duì)發(fā)包方的管理提出了明確要求：一是外包工作要堅(jiān)持“三原則”，即合法原則、安全原則、可控原則；二是規(guī)范發(fā)包工作流程和要求標(biāo)準(zhǔn)。所有外包服務(wù)應(yīng)遵循規(guī)劃與審批、承包方篩選與確定、簽訂合同、合同執(zhí)行與監(jiān)督、評(píng)估與改進(jìn)5個(gè)環(huán)節(jié)，并把承包方篩選與確定、合同執(zhí)行與監(jiān)督作為重點(diǎn)管理環(huán)節(jié)[1]。工作原則和環(huán)節(jié)要求，為做好檔案服務(wù)外包明確了方向和途徑，需要承包方按合同約定，盡最大可能發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，完成各類檔案外包任務(wù)，保證服務(wù)質(zhì)量。發(fā)包方的責(zé)任要求與承包方利潤最大化的追求反映在檔案外包服務(wù)質(zhì)量上，就是發(fā)包方的監(jiān)管嚴(yán)格些，檔案服務(wù)外包的質(zhì)量就會(huì)高一些。把握工作標(biāo)準(zhǔn)，提高管理能力，成為質(zhì)量保障的必要手段。

在實(shí)際的外包工作中，發(fā)包方往往存在責(zé)任弱化或缺失的情況，有的不了解本地區(qū)檔案服務(wù)外包公司整體情況，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、業(yè)績(jī)、人員、硬件和數(shù)字化加工能力等，未進(jìn)行深入考察、對(duì)比、篩選，對(duì)企業(yè)規(guī)模、工作特長、流程管理、技術(shù)水平了解不確切，致使最終選擇與項(xiàng)目需求不匹配。有的對(duì)承包方的服務(wù)人員構(gòu)成、工作場(chǎng)所、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)、管理工作、業(yè)務(wù)操作等各個(gè)環(huán)節(jié)缺少必要的監(jiān)督、檢查。有的未與承包方簽訂協(xié)議，缺少必要的法律約束，或協(xié)議內(nèi)容不符合《中華人民共和國檔案法》《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》要求，沒有明確約定服務(wù)的范圍、質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。種種失責(zé)現(xiàn)象，為檔案外包工作的高質(zhì)量完成留下了隱患。

承包方的實(shí)際業(yè)務(wù)能力和利潤空間，是服務(wù)外包質(zhì)量保障的兩個(gè)重要條件，利潤又深刻影響著實(shí)際業(yè)務(wù)能力的發(fā)揮。企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化最直接的方法是減少投資和降低用工成本，致使招聘人員盡可能價(jià)廉、設(shè)備配備基本滿足現(xiàn)有任務(wù)需要，有時(shí)還需要依靠外援。據(jù)調(diào)查在人員配備上，20人以下的公司專業(yè)人才能夠達(dá)到10%，聘用臨時(shí)人員較多的公司，專業(yè)人才比例只能以個(gè)位數(shù)計(jì)，對(duì)于承包的項(xiàng)目，公司只派1-2名項(xiàng)目經(jīng)理，其余人員均為臨時(shí)招聘人員。在基礎(chǔ)設(shè)備上，少有公司配備A2以上幅面的掃描儀、零邊距掃描儀，遇到大幅面的圖紙，需要借助其他公司的力量掃描，或者大幅面分解成小幅面掃描，然后再進(jìn)行拼接，這些都影響到檔案安全和數(shù)字化成果質(zhì)量。為擴(kuò)大利潤，縮減支出，致使人才隊(duì)伍不穩(wěn)定、專業(yè)人才匱乏、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)是服務(wù)外包公司普遍存在的問題。

（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的推動(dòng)力和發(fā)包方的管理漏洞

自2019年體制改革后，檔案局、館分設(shè)，市、縣兩級(jí)檔案主管部門（檔案局）的編制數(shù)通常在2—3人。市、縣檔案局工作頭緒多、任務(wù)重，負(fù)責(zé)檔案服務(wù)外包監(jiān)管的業(yè)務(wù)骨干在力量上難以充實(shí)，對(duì)發(fā)包方、承包方、第三方機(jī)構(gòu)不能做到全面、具體、深入地監(jiān)管，存在的問題未能及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)和糾正。

經(jīng)過調(diào)研，服務(wù)外包工作開展以來，暴露出的發(fā)包方的管理漏洞主要表現(xiàn)在：一是對(duì)承包方選擇的盲目性。缺少全面仔細(xì)的調(diào)查，對(duì)所需要的公司特點(diǎn)把握不準(zhǔn)。二是全程監(jiān)管缺失。缺少全過程監(jiān)管，有的單位甚至“一包了之”，我市由于部分單位沒有檔案整理用房，存在承包方將檔案帶回公司進(jìn)行整理的情況，發(fā)包方未派人員全程跟蹤監(jiān)督。三是缺少外包項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收。檔案整理中存在分類不科學(xué)、保管期限劃分不準(zhǔn)確、著錄不規(guī)范、工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，數(shù)字化掃描中存在漏掃、圖像模糊不清、糾偏不到位、大幅面文件被裁剪、命名和實(shí)體不符等問題，嚴(yán)重影響文件的掛接和利用。四是涉密檔案寄存和數(shù)字化難以杜絕。在外包前未對(duì)實(shí)體文檔進(jìn)行鑒定，把涉密檔案和非涉密檔案一起外包，并全部進(jìn)行數(shù)字化加工，造成很大的失泄密風(fēng)險(xiǎn)，既違背了合法原則又違背了安全原則。

檔案主管部門的監(jiān)管和發(fā)包方的管理水平，決定了服務(wù)外包企業(yè)工作質(zhì)量的高低，監(jiān)管力量的薄弱和管理上的漏洞成為影響外包業(yè)務(wù)質(zhì)量的重要因素。

（三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作的局限性和承包方情況的復(fù)雜性

監(jiān)管部門對(duì)檔案服務(wù)外包的監(jiān)管，從廣度和深度上，都存在一定的局限性，表現(xiàn)在對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)要素的宏觀掌握以及對(duì)相關(guān)法規(guī)、制度、機(jī)制的理解、制定、使用上的不足。由于檔案服務(wù)外包企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)在轄區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)的流動(dòng)性，監(jiān)管部門對(duì)其數(shù)量和基本情況難以掌握；由于市區(qū)各單位檔案服務(wù)外包情況的變動(dòng)性，造成對(duì)整體外包狀況的底數(shù)不清；由于人員力量有限，對(duì)承包方、第三方機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督，往往通過發(fā)包方來進(jìn)行，側(cè)重于對(duì)發(fā)包方的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查；由于人員缺少保密專業(yè)知識(shí)，對(duì)于涉密檔案整理、數(shù)字化和保管的特殊要求，存在指導(dǎo)不到位或者監(jiān)管要求較低等情況，與保密行政管理部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)合力不足，缺少監(jiān)管的直接性。種種原因，造成了檔案服務(wù)外包企業(yè)在業(yè)務(wù)承攬、工作程序、監(jiān)督驗(yàn)收、質(zhì)量保障各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏必要的約束和管理?！吨腥A人民共和國檔案法實(shí)施條例》《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》《河南省檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)備案管理辦法》從不同側(cè)面規(guī)定了發(fā)包方、承包方和第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)接受、積極配合監(jiān)管機(jī)構(gòu)（各級(jí)檔案主管部門）的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，并對(duì)出現(xiàn)安全問題時(shí)如何整改提出了明確要求，但對(duì)服務(wù)質(zhì)量問題、時(shí)效問題、管理問題無具體要求，需要在監(jiān)管過程中針對(duì)新情況不斷完善健全制度。

承包方存在問題多樣而復(fù)雜。在企業(yè)構(gòu)成上，未在省檔案局備案的、缺少保密資質(zhì)的、專業(yè)人員匱乏的、設(shè)備種類和數(shù)量不足的，各類問題層出不窮，人員最少的企業(yè)只有5人組成。在制度建設(shè)與落實(shí)上，部分企業(yè)沒有建立完善的檔案服務(wù)管理制度和保密制度，導(dǎo)致工作中無章可循、無規(guī)可依，隨意性很大 [4]；由于聘用的臨時(shí)人員多，人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，檔案專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足，各項(xiàng)制度均有不同程度的落實(shí)不到位。在檔案服務(wù)管理體系建設(shè)上，未做到計(jì)劃—實(shí)施—評(píng)估—改進(jìn)的良性循環(huán)，主要表現(xiàn)是兩輕兩重：一是重計(jì)劃、實(shí)施，輕評(píng)估、改進(jìn)，工作流程未實(shí)現(xiàn)真正的閉環(huán)管理。評(píng)估環(huán)節(jié)或省略，或因第三方缺乏應(yīng)有的檔案專業(yè)知識(shí)而流于形式，喪失了評(píng)估的真實(shí)性、完整性、客觀性。二是重特定服務(wù)能力建設(shè)，輕基本服務(wù)能力建設(shè)。特定服務(wù)能力（檔案整理、寄存、數(shù)字化服務(wù)等能力）是承包方直接提供給客戶、可以給承包方帶來經(jīng)濟(jì)效益的能力，承包方都比較重視，而忽視了對(duì)資源管理、業(yè)務(wù)管理、安全管理等這些基本能力的建設(shè)，最終突出了經(jīng)濟(jì)效益，而降低了對(duì)質(zhì)量、安全、保密等方面的自我要求。

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作局限性的影響下，造成了對(duì)承包方的準(zhǔn)入限制、制度完善、流程監(jiān)督等方面把控不足，使原本復(fù)雜的服務(wù)外包市場(chǎng)，缺少優(yōu)勝劣汰的管控機(jī)制和規(guī)范的管理，未能有效推動(dòng)服務(wù)外包質(zhì)量的提高。

三、建立多維監(jiān)管機(jī)制，提升檔案服務(wù)外包治理質(zhì)效

檔案治理理論所倡導(dǎo)的治理依據(jù)正當(dāng)、治理主體協(xié)同、治理手段多元等核心要義，為加強(qiáng)檔案服務(wù)外包監(jiān)管提供了路徑指引[5]。針對(duì)監(jiān)管過程中遇到的實(shí)際問題和難題，建立多維監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)檔案服務(wù)外包監(jiān)管，檔案主管部門應(yīng)重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)方面。

（一）把握時(shí)代脈搏，不斷完善監(jiān)管政策依據(jù)

2018年國家檔案局頒布《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》，2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》增加了檔案服務(wù)外包的相關(guān)規(guī)定，2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“建立檔案服務(wù)外包安全工作監(jiān)管機(jī)制”要求，2024年新修訂的《河南省檔案條例》進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)檔案服務(wù)企業(yè)違法行為的處罰措施。這些規(guī)范、法規(guī)、要求從國家、省級(jí)的層面上，對(duì)檔案外包業(yè)務(wù)類型、法律主體、外包要求、工作流程等進(jìn)行了規(guī)范，提供了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提出了工作目標(biāo)，是各地根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化具體標(biāo)準(zhǔn)的原則和基礎(chǔ)。各級(jí)檔案主管部門應(yīng)積極履行檔案管理職責(zé)，在國家相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章框架內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，及時(shí)查漏補(bǔ)缺、補(bǔ)齊短板，制定詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的管理規(guī)范，構(gòu)建以國家政策為主導(dǎo)，與地方具體實(shí)際需要相結(jié)合的體系標(biāo)準(zhǔn)，更好地引導(dǎo)檔案服務(wù)外包市場(chǎng)發(fā)展，同時(shí)注意避免行政手段過度干預(yù)，給予檔案服務(wù)外包市場(chǎng)一定的自由度。根據(jù)市場(chǎng)、需求和任務(wù)的變化，不斷細(xì)化完善政策、法規(guī)。

（二）更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，不斷提高主體綜合能力

提高檔案服務(wù)監(jiān)管主體和外包主體的綜合能力是做好服務(wù)外包的關(guān)鍵。進(jìn)入新時(shí)代，檔案工作逐漸融入了更多的新要素，檔案主管部門、發(fā)包方面對(duì)檔案服務(wù)外包中的新情況、新問題，必須以時(shí)不我待、勇爭(zhēng)潮頭的精神，進(jìn)行深刻的知識(shí)結(jié)構(gòu)自我革命，以適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展的需要。

要以實(shí)踐為基礎(chǔ)，著重系統(tǒng)完善知識(shí)結(jié)構(gòu)，不斷提升綜合能力：一是拓展知識(shí)內(nèi)容。不僅要加強(qiáng)檔案專業(yè)的學(xué)習(xí)，還要進(jìn)一步加強(qiáng)《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》解讀宣講，增加招投標(biāo)、外包合同簽訂、信息化、保密知識(shí)等內(nèi)容 [6]。二是創(chuàng)新學(xué)習(xí)形式。數(shù)字檔案館（室）的建設(shè)，把檔案工作推向了一個(gè)新的發(fā)展階段，傳統(tǒng)檔案工作模式下的知識(shí)結(jié)構(gòu)已落后于當(dāng)前工作的需要。特別是檔案主管部門，只有以更高、更廣、更深的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備量和對(duì)檔案工作的具體研究，才能引領(lǐng)檔案工作的健康發(fā)展。檔案主管部門應(yīng)深入一線，通過網(wǎng)絡(luò)專題培訓(xùn)、橫向聯(lián)合交流、組織“走出去”“請(qǐng)進(jìn)來”等，把具體實(shí)踐和理論學(xué)習(xí)相結(jié)合，形式和內(nèi)容相結(jié)合，突出學(xué)習(xí)實(shí)效。三是完善考核機(jī)制。通過完善學(xué)習(xí)考核制度，督促各主體重視人員綜合素質(zhì)，提升工作人員業(yè)務(wù)水平、管理水平、法律意識(shí)，增強(qiáng)各主體的自我調(diào)節(jié)能力，構(gòu)建適應(yīng)發(fā)展需求的“知識(shí)庫”。

（三）創(chuàng)新工作機(jī)制，不斷增強(qiáng)監(jiān)管工作針對(duì)性

服務(wù)外包業(yè)務(wù)發(fā)展過程中暴露出的新問題，要求監(jiān)管部門必須不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，以適應(yīng)檔案治理的需要。工作機(jī)制的創(chuàng)新可重點(diǎn)放在以下方面：一是企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制。從建立聯(lián)系機(jī)制入手，與服務(wù)外包企業(yè)建立聯(lián)系，通過了解掌握檔案服務(wù)外包企業(yè)備案情況、注冊(cè)情況、發(fā)展現(xiàn)狀、管理模式、服務(wù)業(yè)績(jī)、信用情況等，掌握每個(gè)企業(yè)服務(wù)的短板，減少信息不對(duì)稱現(xiàn)象，讓市場(chǎng)主體在自由競(jìng)爭(zhēng)下進(jìn)行交易和決策。二是探索外包企業(yè)“黑名單”機(jī)制[7]。對(duì)于發(fā)生安全事故、未通過年度質(zhì)量評(píng)估、檔案服務(wù)質(zhì)量低劣，達(dá)不到相關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，除依法進(jìn)行處罰外，檔案主管部門可將其列入“黑名單”。三是實(shí)施服務(wù)外包主體工作監(jiān)管機(jī)制。利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，定期報(bào)送進(jìn)展視頻、成效圖片、文字信息等形式的備考資料，實(shí)現(xiàn)外包情況的全程實(shí)時(shí)監(jiān)管，解決“一包了之”、工作不規(guī)范、虛報(bào)應(yīng)付等問題，做到問題早發(fā)現(xiàn)、早解決。

（四）推進(jìn)協(xié)同管理，不斷構(gòu)建服務(wù)外包全程監(jiān)管體系

建立全過程的協(xié)同監(jiān)管體系，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)外包檔案治理的必經(jīng)路徑，也是檔案主管部門法律法規(guī)賦予積極履行檔案的職責(zé)。一是建立健全檔案服務(wù)外包市場(chǎng)監(jiān)管體系。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，防止市場(chǎng)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等行為的發(fā)生，保護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。二是建立健全檔案行政執(zhí)法檢查體系。聯(lián)合相關(guān)部門，加大監(jiān)管力度，檔案行政執(zhí)法檢查內(nèi)容重點(diǎn)查看發(fā)包工作“三原則”、安全管理落實(shí)等情況。三是建立分類評(píng)價(jià)體系[8]。聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門，完成對(duì)承包方的監(jiān)管量化評(píng)分、定級(jí)，給發(fā)包方科學(xué)選擇承包方提供直觀的依據(jù)，也有利于檔案服務(wù)外包企業(yè)對(duì)自身的正確評(píng)價(jià)和能力提升。體系建設(shè)應(yīng)著重完成對(duì)檔案整理、數(shù)字化、寄存工作的規(guī)范性評(píng)價(jià)，內(nèi)容主要包括：備案評(píng)價(jià)（發(fā)包方簽訂外包合同后主動(dòng)報(bào)告承包方項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、外包內(nèi)容及數(shù)量等）、保密評(píng)價(jià)（針對(duì)承包方與發(fā)包方、承包方與其工作人員之間簽訂的保密協(xié)議、保密責(zé)任及落實(shí)情況）、安全評(píng)價(jià)（承包方對(duì)發(fā)生或可能導(dǎo)致重大檔案受損、泄密事件的應(yīng)急安全反應(yīng)敏捷度情況），此外，建立外包項(xiàng)目終期驗(yàn)收評(píng)價(jià)，發(fā)包方在外包項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，確定驗(yàn)收負(fù)責(zé)人、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收程序、驗(yàn)收紀(jì)律、驗(yàn)收記錄人等，嚴(yán)格實(shí)施質(zhì)量驗(yàn)收，確保服務(wù)質(zhì)量完全達(dá)標(biāo)，并落實(shí)項(xiàng)目終身負(fù)責(zé)制。可以協(xié)同管理為基礎(chǔ)的全程監(jiān)管體系的建立，為檔案服務(wù)外包質(zhì)量提升提供堅(jiān)實(shí)保障。

參考文獻(xiàn)：

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