工商垂直管理十年記

申小偉

“條”與“塊”，作為垂直管理兩端的“利益攸關(guān)者”，應(yīng)設(shè)身處地進(jìn)行換位思考和換位體驗(yàn)，以法治化為取向，以公開化為保障，將二元管理體制統(tǒng)一于公共服務(wù)。

1999年1月1日，省以下垂直管理——一個(gè)新的詞組、更是一種全新的行政管理體制，正式登臺(tái)亮相。工商行政管理系統(tǒng)作為首批“試水者”之一，省以下機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理，實(shí)現(xiàn)了從地方政府的“塊塊管”到上級(jí)主管機(jī)關(guān)“條條管”的轉(zhuǎn)換。

這一天，或許對(duì)于中國(guó)行政管理體制來說，也具有不同往常的“分水嶺”意義，因?yàn)椋涸诖酥?，海關(guān)、商檢、國(guó)稅、煙草專賣、金融等系統(tǒng)，實(shí)行的都是中央垂直管理體制；在此之后，質(zhì)檢、藥監(jiān)、國(guó)土等系統(tǒng)，實(shí)行的都是省以下垂直管理體制。

10年前，省以下垂直管理在爭(zhēng)議中啟動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)；10年中，其在“條”與“塊”的摩擦中走著磨合之路；10年后，當(dāng)更加理性地前行。

中國(guó)式的治理取向

從20世紀(jì)80年代中期開始，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的快速推進(jìn)，中央政府首先通過向地方大幅度下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的方式，來昭示集權(quán)式管理體制的松動(dòng)，地方政府逐步擁有了更多的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相匹配的管理權(quán)限。正是基于對(duì)“放權(quán)搞活”、“放權(quán)讓利”趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)和把握，當(dāng)改革開放20年之際的1998年底，中央政府推出“省以下垂直管理體制”來上收機(jī)構(gòu)管理權(quán)時(shí)，立即招致了各方的不解和對(duì)緣由的追問。

當(dāng)初，最堂皇的理由見于官方文本的公開表述，即：實(shí)行省以下工商行政管理機(jī)關(guān)垂直管理，對(duì)于建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的工商行政管理體制，進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法，維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

但同時(shí)，在民間有一則流傳的“傳聞”：即當(dāng)時(shí)的國(guó)家工商行政管理局，曾在全國(guó)范圍內(nèi)作過一次非正式調(diào)查統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)因“嚴(yán)格執(zhí)法”而遭“調(diào)整”的地方工商局長(zhǎng)中，沒有省級(jí)局長(zhǎng)；有地市級(jí)局長(zhǎng)、但不多；而縣、區(qū)級(jí)局長(zhǎng)，則相對(duì)較多。而這是否就是選擇“省以下垂直管理”體制的“隱情”呢?

我們不必對(duì)官方表述作反向思考，也無需對(duì)“傳聞”加以求證。因?yàn)橹袊?guó)有幾千年集權(quán)管理的傳統(tǒng)，加上與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相吻合的行政管理慣性的延續(xù)，因而在建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制的過程中，面臨著極其紛繁復(fù)雜的矛盾和問題，需要在實(shí)踐中探索適合自身國(guó)情的國(guó)家治理之路：

一方面，是中央編譯局俞可平副局長(zhǎng)所認(rèn)為的，即中央政府通過既定的以“條”為主的垂直管理和以“塊”為主的橫向管理，來實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的有效治理，這也是明顯區(qū)別于西方國(guó)家治理模式的中國(guó)式的治理格局之一。

另一方面，是根據(jù)實(shí)際的動(dòng)態(tài)和應(yīng)急、應(yīng)時(shí)之需，對(duì)行政管理體制作出的相應(yīng)調(diào)整，主要體現(xiàn)在行政管理的具體選擇上，比如對(duì)問題多、事故多、矛盾多、社會(huì)反響多的部門(系統(tǒng))的“加強(qiáng)管理”上，就更能體會(huì)到具有明顯的中國(guó)式的治理取向：一曰升格，飛機(jī)事故多了、央稅收秩序亂了、環(huán)境質(zhì)量差了……則在中政府的層面上，把相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政級(jí)別上的升格，向全社會(huì)釋放“重視”和“加強(qiáng)”之意；二曰垂直管理，市場(chǎng)管理失范了、土地審批無序了、商品質(zhì)量問題突出了……則把相應(yīng)系統(tǒng)的管理體制改為垂直管理，其間更多透露出的是中央政府對(duì)地方政府管理取向上的“信任危機(jī)”。

選擇的困境

從理論上講，工商行政管理機(jī)關(guān)從以“塊”為主轉(zhuǎn)換到了以“條”為主的垂直管理體制，有利于破除與建立統(tǒng)一開放大市場(chǎng)相悖的地方保護(hù)主義，有利于擺脫對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法的行政干預(yù)。但在工作實(shí)務(wù)中，由于職能展開、履職評(píng)價(jià)、工作支撐等都離不開地方的支持，為了避免因管理體制變化而徒增的一點(diǎn)“別扭”，工作部門往往更加主動(dòng)開展工作，更加審慎地處理與地方政府的關(guān)系；對(duì)省以下垂管部門來說，他們都“心知肚明”：雖然實(shí)現(xiàn)了管理體制的轉(zhuǎn)換，但地方政府說話行事是“強(qiáng)勢(shì)依舊”、“分量不減”。

因此，在談到關(guān)于垂直管理10年的感受時(shí)，一位業(yè)內(nèi)人士“實(shí)話實(shí)說”：垂直管理后，面臨的是“塊上之事不見減少，條上之事明顯增加”的現(xiàn)實(shí)，但我們不怕事多，也不怕做事，怕的是“條”、“塊”事多了以后發(fā)生矛盾或不一致時(shí)的尷尬，或因找不到“平衡點(diǎn)”、“結(jié)合點(diǎn)”而成為“風(fēng)箱里的老鼠——兩頭受氣”，陷入“選擇的困境”之中。

其一，“上車”與“買票”之孰先孰后?所謂“上車”與“買票”，是市場(chǎng)主體準(zhǔn)入中對(duì)“入市”與“規(guī)范”的形象比喻，就如環(huán)保工作中之“發(fā)展”與“治理”的關(guān)系。地方政府往往從“放水養(yǎng)魚”的角度，強(qiáng)調(diào)降低門檻，讓更多的市場(chǎng)主體能快速、便捷地“入市”經(jīng)營(yíng)，即使有疏漏可留待后補(bǔ)(規(guī)范)，這與工商部門進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的依法審核沖突，形成“上車”與“買票”的先后之爭(zhēng)，這種情況在地方政府招商引資項(xiàng)目上體現(xiàn)的尤其明顯。

考察所有經(jīng)營(yíng)性的交通工具，一般都是秩序化的“先買票后上車”，只有城市公交車是“先上車后買票”，但相應(yīng)的乘車(車上、車下)秩序的維護(hù)難度較大；另外，長(zhǎng)途客車的中途帶客是“先上車后買票”，但增加了不確定的因素，如超載、侵犯他人權(quán)利、收錢不給票以及其它的不可控情況。顯然，在不影響運(yùn)力和效率的情況下，“先買票后上車”的規(guī)范性、安全性程度更高。同理，如果“入市”的市場(chǎng)主體是規(guī)范的、健康的、誠(chéng)信的，社會(huì)就不必支付“矯正”成本，其帶來的其它后續(xù)社會(huì)管理成本也能相應(yīng)降低。

其二，管理與服務(wù)之孰主孰從?管理為主，還是服務(wù)為主；寓管理于服務(wù)之中，還是寓服務(wù)于管理之中；是管理與服務(wù)并重，還是服務(wù)與管理并重……如何處理管理與服務(wù)的關(guān)系，對(duì)具有行政執(zhí)法職能的垂直部門來講，既是一個(gè)“泛命題”，也是一個(gè)“偽命題”，更是一個(gè)非常棘手的現(xiàn)實(shí)問題。地方政府和條線部門都要求妥善處理好兩者關(guān)系，但在取向上是相悖的(在個(gè)案上會(huì)有一致之處)。工商行政管理機(jī)關(guān)作為承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能部門，通過加強(qiáng)管理來維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、當(dāng)好“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”是職責(zé)所在，也是區(qū)別于其他部門的職能差異所在。但是，為了規(guī)避地方和條線對(duì)管理與服務(wù)關(guān)系的不同取向，就把承擔(dān)的職能人為地劃分成管理職能和服務(wù)職能，并在實(shí)踐中采取了“實(shí)用主義”的態(tài)度進(jìn)行“取舍”和“應(yīng)用”，即向條線匯報(bào)工作，突出管理取向，淡化服務(wù)；向地方報(bào)告工作，突出服務(wù)取向，淡化管理。而個(gè)中“不得已而為之”的苦衷只有當(dāng)事人“心中有數(shù)”。

國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利教授，在談到“管理與服務(wù)”的關(guān)系時(shí)認(rèn)為：管理與服務(wù)是兩個(gè)不同的概念，有不同的工作要求，兩者不能取代，也不能兼容，但在具體的操作實(shí)踐中可以與“公共性”掛鉤，統(tǒng)一于服務(wù)型政府建設(shè)之中，即公共管理是過程，公共服務(wù)是結(jié)果，公共管理是手段，公共服務(wù)是目的。這或許對(duì)我們正確處理管理與

服務(wù)的關(guān)系、正確履行管理與服務(wù)的職能會(huì)有一點(diǎn)啟示。

其三，專業(yè)評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)之孰優(yōu)孰次?對(duì)任何一個(gè)政府工作部門來說，都會(huì)有專業(yè)評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)，這是常理。對(duì)工商部門工作進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，從專業(yè)角度看，應(yīng)當(dāng)依照其承擔(dān)的職能，看是否依法、規(guī)范履行了職能。而社會(huì)評(píng)價(jià)，由于評(píng)議主體構(gòu)成的復(fù)雜性、評(píng)議人員素質(zhì)的差異性、對(duì)評(píng)議對(duì)象了解程度的不確定性等因素的存在，評(píng)議結(jié)果往往會(huì)出現(xiàn)偏差。

由于專業(yè)評(píng)價(jià)技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的局限性，其更多適用于業(yè)內(nèi)，但免不了還有“黃婆賣瓜”之嫌；而社會(huì)評(píng)價(jià)由于其公眾性、廣泛性的特征，屬于“人民的評(píng)價(jià)”，因而其結(jié)果更為社會(huì)所看重，更具有社會(huì)影響力。于是，往往會(huì)出現(xiàn)專業(yè)評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)的“兩律背反”：專業(yè)評(píng)價(jià)好的，社會(huì)評(píng)價(jià)不一定好；反之亦然。由于通過社會(huì)評(píng)議能將一些協(xié)調(diào)性的問題歸結(jié)為體制性的因素，因此，垂管部門通過所謂的“價(jià)值權(quán)衡”后，往往在遇有社會(huì)評(píng)議時(shí)會(huì)放棄專業(yè)的要求，更多地迎合社會(huì)評(píng)價(jià)的需要，其后果是造成職能行使的趨同化，如不管部門職能配置的差異，大家都一味“強(qiáng)調(diào)服務(wù)、突出服務(wù)”，甚至是“只有服務(wù)”，定位及履職出現(xiàn)不應(yīng)有的偏差。法治化與公開化

在中國(guó)，無論是選擇“條管”還是“塊管”，或是相互間要進(jìn)行轉(zhuǎn)換，只要高層管理者作出決策，雖然會(huì)存在異議、甚至質(zhì)疑，但服從仍會(huì)是最終的共識(shí)和選擇。

但是，在具體的實(shí)踐中，并不排除“條”與“塊”源自自身利益(責(zé)任)的訴求，“阜陽劣質(zhì)奶粉事件”后，國(guó)務(wù)院作出了加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的規(guī)定，明確地方政府負(fù)總責(zé)，農(nóng)林、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、藥監(jiān)等部門實(shí)行環(huán)節(jié)管理，各負(fù)其責(zé)。當(dāng)時(shí)就有地方政府認(rèn)為，涉及到的五個(gè)管理部門，三個(gè)是垂直管理的，地方政府缺少負(fù)責(zé)的調(diào)控手段。

地方政府這種潛在的人權(quán)、事權(quán)與責(zé)任相一致的訴求，有其合理性，但不可否認(rèn)，同時(shí)也反映了當(dāng)前干部管理制度中存在的一個(gè)突出弊端——“官帽定律”：即“誰”給“官帽”就聽“誰”的話，按“誰”的要求辦事，就會(huì)有一個(gè)符合“誰”的愿望和利益的結(jié)果。從本質(zhì)上反映出對(duì)“權(quán)力崇拜”的認(rèn)知。

而“官帽定律”的“存活”，又折射出管理上存在的突出弊端——“管理失范”：即管理缺少制度化的規(guī)范，可以隨心所欲；或雖有規(guī)范，但執(zhí)行無規(guī)范，可以因?yàn)楣芾眢w制的變化、人事關(guān)系的變化而變化，甚至可以導(dǎo)致最終結(jié)果是顛覆性的。

“官帽定律”與“管理失范”現(xiàn)象的存在，說明我們行政管理的法治化程度還較低，人治還占有相當(dāng)“市場(chǎng)”，兩者之間一定程度上還形成一種互為因果和互為“借口”的惡性循環(huán)。這對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制建設(shè)、建立現(xiàn)代行政管理體制等，都會(huì)帶來相當(dāng)大的阻礙。如果一味糾纏于“條”與“塊”管理權(quán)的爭(zhēng)奪，或兩種體制誰好誰壞的爭(zhēng)論，就有本末倒置和顯性的“人治傾向”的嫌疑，因此，必須把注意力和著重點(diǎn)放到對(duì)“事權(quán)”的規(guī)范上，其路徑有二。

一是法治化取向。無論是決策者，還是執(zhí)行者，做工作、抓管理，最為基礎(chǔ)的是要有符合法治化取向的制度規(guī)范，其境界是：統(tǒng)一而公平，即不因管理體制的變化而不同，不因執(zhí)行者的變化而不同，不因地域的不同而有差異，不因?qū)ο蟮牟煌嬗胁町悺姆芍贫鹊椒芍卫?，從重結(jié)果到重過程，從關(guān)注執(zhí)法者自身的感受，到尊重相對(duì)人的人格權(quán)利，這不但是權(quán)力和利益到責(zé)任的轉(zhuǎn)換，更是法治化進(jìn)程的提升。因此，不論“條”與“塊”之間的管理體制如何變化，讓法治化成為工作的“平衡點(diǎn)”、“結(jié)合點(diǎn)”。要把部門的工作職能、工作要求、工作程序等上升到法律、法規(guī)的層面，使依法操作成為穩(wěn)定的“常態(tài)”，進(jìn)而在法治化推進(jìn)的過程中，讓全社會(huì)確立規(guī)則意識(shí)，尊重規(guī)則，服從規(guī)則下產(chǎn)生的結(jié)果。

二是公開化保障。法治化取向需要公開化來保障，公開化有利于提升法治化。比如將工商行政管理機(jī)關(guān)主要涉及的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、行政處罰規(guī)范、行政性收費(fèi)依據(jù)等，通過政務(wù)公開、“陽光操作”來向全社會(huì)進(jìn)行公開化，一方面讓人民群眾一目了然，方便辦事；另一方面也是創(chuàng)造條件讓人民群眾進(jìn)行監(jiān)督，因?yàn)橹挥泄姷膮⑴c、公眾的監(jiān)督，才能有效地促進(jìn)工作、規(guī)范、法律制度的落實(shí)。而讓人民群眾對(duì)“為民辦事”部門的監(jiān)督，本身就是落實(shí)人民群眾民主權(quán)利的題中應(yīng)有之義，就此意義上說，這恐怕也可以成為當(dāng)前人民群眾監(jiān)督政府的基本政治訴求的一個(gè)切入點(diǎn)。

垂直管理，盡管有爭(zhēng)議、有存疑，但作為中國(guó)特色的行政管理體制之一，肯定仍將在不斷完善的實(shí)踐中前行?！皸l”與“塊”，作為垂直管理兩端的“利益攸關(guān)者”，彼此之間要充分領(lǐng)悟?qū)Υ怪惫芾淼恼J(rèn)知，“設(shè)身處地”地進(jìn)行換位思考和換位體驗(yàn)，以法治化為取向，以公開化為保障，將二元管理體制統(tǒng)一于科學(xué)發(fā)展的一元之中，從“非此即彼”的對(duì)立走向“亦此亦彼”的融合，獲得互利共贏的圓滿結(jié)局。