城際軌道沿線土地綜合開發(fā)與土地預(yù)控管控研究

摘要 軌道沿線土地資源稀缺、權(quán)屬復(fù)雜，需加大統(tǒng)籌力度，文章依托項(xiàng)目對軌道交通沿線經(jīng)過的站點(diǎn)城市周邊進(jìn)行土地綜合開發(fā)分析及土地預(yù)控研究，對城市站點(diǎn)周邊潛力地塊加強(qiáng)規(guī)劃控制，明確預(yù)控管控原則，提早謀劃站點(diǎn)周邊的土地資源配置，明確土地的綜合開發(fā)范圍，推動(dòng)土地應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)，實(shí)現(xiàn)站點(diǎn)周邊土地利益的最大化。

關(guān)鍵詞 土地綜合開發(fā)；交通設(shè)施銜接；土地預(yù)控管控原則及方式

中圖分類號 U239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號 2096-8949（2025）03-0171-03

0 引言

按照以往軌道交通沿線土地綜合開發(fā)做法，由省鐵路投資集團(tuán)主導(dǎo)的軌道交通在可研階段會(huì)結(jié)合站點(diǎn)周邊已有規(guī)劃進(jìn)行選地，經(jīng)與地方簽訂綜合開發(fā)協(xié)議后，對選出的土地進(jìn)行一級開發(fā)，獲得的土地出讓金用于軌道的可持續(xù)經(jīng)營責(zé)任。但在此過程中忽略了與地方的協(xié)調(diào)性，以及站點(diǎn)周邊土地發(fā)展變化的不確定性，通常會(huì)出現(xiàn)已簽訂協(xié)議的土地在需要使用的時(shí)候，由于信息滯后等原因造成地方已將土地出讓的情況，事先已選用地未在可研階段實(shí)行土地預(yù)控，導(dǎo)致后期需通過其他方式進(jìn)行彌補(bǔ)。此外，土地一級開發(fā)對站點(diǎn)周邊土地的利用效率不高，未充分考慮站點(diǎn)周邊的未來發(fā)展。因此，該文依托項(xiàng)目研究通過不同研究路徑，劃定站點(diǎn)綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地事前管控范圍，通過制定管控規(guī)則對站點(diǎn)周邊土地進(jìn)行預(yù)控管理；并研究站點(diǎn)周邊站城一體開發(fā)及交通配套細(xì)化布局，引導(dǎo)站點(diǎn)周邊有序發(fā)展。

1 研究背景

依托《南沙至珠海（中山）城際鐵路中山段項(xiàng)目沿線土地綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》（以下簡稱《專項(xiàng)規(guī)劃》）對沿線站點(diǎn)的土地綜合開發(fā)及土地預(yù)控進(jìn)行研究分析。南沙至珠海（中山）城際鐵路位于粵港澳大灣區(qū)西岸，途經(jīng)廣州、中山、珠海，沿線分為東、西兩線，共規(guī)劃14個(gè)站點(diǎn)。線路承擔(dān)南沙至中山、珠海沿線的中短途客運(yùn)交流，經(jīng)過中山重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，商業(yè)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)集聚、人口密集，支撐珠江西岸地區(qū)的城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸。

2023年2月28日，南沙至珠海（中山）城際萬頃沙至興中段項(xiàng)目（西線）可行性研究報(bào)告正式獲得批復(fù)，線路設(shè)計(jì)時(shí)速為160 km，約45 min即可從中山岐江新城抵達(dá)廣州珠江新城，實(shí)現(xiàn)廣州與中山中心城區(qū)的互聯(lián)互通，對促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)珠江口西岸融合發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

2023年3月30日，南沙至珠海（中山）城際萬頃沙至興中段項(xiàng)目在翠亨新區(qū)翠湖公園啟動(dòng)香山站動(dòng)工儀式，線路正式進(jìn)入組織施工階段，計(jì)劃于2027年正式通車。該項(xiàng)目沿線站點(diǎn)的周邊土地將會(huì)隨軌道交通的開通而溢價(jià)，因此對土地綜合開發(fā)摸查、制定周邊土地預(yù)控的原則及方式尤為重要，需進(jìn)一步開展研究。

2 研究重點(diǎn)內(nèi)容及方法論

在可行性研究報(bào)告正式批復(fù)前，應(yīng)對線路沿線同步開展土地綜合開發(fā)及土地預(yù)控，待可研批復(fù)后即能協(xié)助政府高效及時(shí)地對站點(diǎn)周邊高潛力用地進(jìn)行實(shí)時(shí)管控，以有效推動(dòng)未來站點(diǎn)周邊土地的綜合開發(fā)建設(shè)進(jìn)程，提高土地綜合開發(fā)收益，從而反哺鐵路運(yùn)營虧損。

該文首先通過對站點(diǎn)周邊土地的摸查，對站點(diǎn)周邊現(xiàn)狀情況、既有規(guī)劃、土地權(quán)屬、在建擬建等條件因素進(jìn)行分析，從而劃定綜合開發(fā)范圍；然后通過對站點(diǎn)分級分類及發(fā)展定位的研判，對土地綜合開發(fā)方案進(jìn)行用地規(guī)劃布局、交通銜接規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)測算等進(jìn)行研究，從而得出土地綜合開發(fā)收益，并用于支撐可持續(xù)經(jīng)營責(zé)任；最后在劃定綜合開發(fā)范圍及調(diào)整研究方案的基礎(chǔ)上，研究制定土地管控原則，并對站點(diǎn)周邊的土地規(guī)劃提出管控建議。

3 研究創(chuàng)新點(diǎn)

該文創(chuàng)新點(diǎn)在于基于軌道沿線的土地資源摸查，劃定綜合開發(fā)范圍，并通過不同研究路徑，劃定站點(diǎn)綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地事前管控范圍，通過制定管控規(guī)則對站點(diǎn)周邊土地進(jìn)行預(yù)控管理。

（1）路徑一：對站點(diǎn)土地綜合開發(fā)范圍進(jìn)行預(yù)控，保障可持續(xù)經(jīng)營責(zé)任

按國家發(fā)展改革委、建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)》（發(fā)改投資〔2006〕1325號）[1]及國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、鐵道部聯(lián)合編寫的《鐵路建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)》[2]對鐵路項(xiàng)目可批性的要求，財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率必須達(dá)到3%以上。因此，納入土地綜合開發(fā)收益后項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率要達(dá)到3%以上。

同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行廣東省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)可持續(xù)運(yùn)營推進(jìn)土地綜合開發(fā)若干政策措施》（粵府辦〔2024〕5號）[3]有關(guān)要求，即“扣除站場用地后，同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開發(fā)用地總量按單個(gè)站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，單個(gè)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃”，沿線各站選取不超過50 hm2的綜合開發(fā)范圍。

基于站點(diǎn)選取的土地綜合開發(fā)范圍，對站點(diǎn)進(jìn)行綜合開發(fā)收益測算。綜合開發(fā)收益由周邊土地一級開發(fā)收益及綜合體二級開發(fā)收益組成。結(jié)合現(xiàn)狀建設(shè)、土地權(quán)屬等條件對站點(diǎn)周邊的土地開發(fā)潛力進(jìn)行分析，主要選取已批未供、已收儲(chǔ)用地、政府機(jī)構(gòu)及其下屬企業(yè)已供未建等高潛力用地，以及更新改造舊廠房舊村、近期納入城市更新改造計(jì)劃用地等作為綜合開發(fā)范圍，由市政府負(fù)責(zé)土地征拆工作，完成土地的一級開發(fā)。場站綜合體一體化開發(fā)是軌道公司通過劃撥、帶條件招拍掛等方式低價(jià)取得綜合開發(fā)用地后，作價(jià)入股，引入社會(huì)資本進(jìn)行二級開發(fā)。

通過綜合開發(fā)土地范圍的一級開發(fā)收益及綜合體二級開發(fā)收益的經(jīng)濟(jì)測算，確保綜合開發(fā)收益滿足鐵路可持續(xù)經(jīng)營責(zé)任補(bǔ)虧，并對土地綜合開發(fā)范圍內(nèi)的地塊進(jìn)行提前管控，保障城際軌道交通的可持續(xù)經(jīng)營責(zé)任。

（2）路徑二：研判站城一體開發(fā)條件，明確開發(fā)地塊及開發(fā)條件

參考《廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）》（穗府辦規(guī)〔2017〕3號）[4]，將各站點(diǎn)開發(fā)潛力分為具備較好開發(fā)條件、具備局部開發(fā)條件及不具備開發(fā)條件等三類，基于站點(diǎn)周邊潛力用地分布情況篩選較好開發(fā)的高架站或地下站綜合體樞紐站點(diǎn)。

而站房與場站綜合體的連接方式，分為上蓋型和鄰接型。上蓋型是指站房直接與建筑連接，軌道結(jié)構(gòu)與建筑一體化開發(fā)的場站綜合體；鄰接型是指站房與建筑的地下空間連接，可利用地下空間作為交通集散用地，軌道結(jié)構(gòu)可與建筑分開，軌道站點(diǎn)可與建筑分開建設(shè)的場站綜合體。

基于篩選較好開發(fā)的綜合體樞紐站點(diǎn)及明確站點(diǎn)的連接方式類型，劃定場站綜合體的開發(fā)范圍，明確需要同步實(shí)施和預(yù)留銜接條件，做好對同步實(shí)施地塊及預(yù)留條件地塊進(jìn)行規(guī)劃條件的管控，高質(zhì)量推進(jìn)站點(diǎn)周邊綜合開發(fā)，切實(shí)提高綜合開發(fā)收益，推動(dòng)城際軌道的可持續(xù)運(yùn)營。要點(diǎn)如下：

1）上蓋型場站綜合體需結(jié)合上蓋物業(yè)開發(fā)劃定的場站綜合體建設(shè)范圍，分析與站房主體工程緊密銜接的同步建設(shè)部分，劃定明確場站綜合體同步實(shí)施的界面工程，優(yōu)化地下空間銜接及交通接駁設(shè)施配套，實(shí)現(xiàn)人流與場站綜合體開發(fā)的無縫銜接，對需要預(yù)留工程界面、地下空間銜接界面等提出場站綜合體開發(fā)的意向地塊，提前做好土地預(yù)控，為后續(xù)場站綜合體開發(fā)提供支持。

2）緊鄰型站場綜合體結(jié)合周邊地塊開發(fā)意向進(jìn)行綜合分析，預(yù)留地下空間的連接通道，優(yōu)化出入口銜接方式，預(yù)留站點(diǎn)與周邊開發(fā)建筑地下空間的銜接條件，做好規(guī)劃地塊的開發(fā)條件管控，以便后續(xù)站點(diǎn)開發(fā)建設(shè)。

（3）路徑三：細(xì)化布局站點(diǎn)交通銜接設(shè)施，明確設(shè)施布局位置，做好預(yù)留管控條件

以站點(diǎn)周邊土地開發(fā)利用為背景，為達(dá)到軌道換乘一體、土地開發(fā)集約化的目的，對于不同換乘接駁方式，遵循“步行g(shù)t;非機(jī)動(dòng)車gt;公交gt;出租車gt;小汽車”的優(yōu)先原則。通過參照團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《城市軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)設(shè)施空間規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》（T/UPSC0003—2021）[5]，計(jì)算站點(diǎn)公交場站、非機(jī)動(dòng)車停車場、P+R停車場、出租車及K+R設(shè)備等交通銜接設(shè)施規(guī)模，明確交通銜接設(shè)施的空間布局，通過對站點(diǎn)周邊地塊進(jìn)行摸查，形成設(shè)施布局方案，落實(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，提前對銜接設(shè)施布局地塊附加條件實(shí)施管控，加強(qiáng)城市公共交通及市政配套建設(shè)，做好相關(guān)交通銜接一體化工程，提升站點(diǎn)集疏運(yùn)能力，強(qiáng)化與城市建成區(qū)及其他重要綜合交通樞紐間的快速連接、便捷直達(dá)，提高交通整體效率。

（4）路徑四：識(shí)別站點(diǎn)周邊潛力用地，研究不同土地類型對應(yīng)不同的土地管控原則方式

通過劃定綜合開發(fā)范圍、站城一體開發(fā)建設(shè)范圍、交通設(shè)施銜接空間布局等研究路徑，篩選出需要提前進(jìn)行管控的土地范圍及預(yù)留規(guī)劃條件；以土地權(quán)屬作為劃分依據(jù)，提出將土地管控用地劃分為三類，分別為歸屬政府用地、更新改造用地、已供未建用地。其中，歸屬政府用地包含已批未供、土儲(chǔ)用地、政府機(jī)構(gòu)，以及其下屬企業(yè)已供未建、有規(guī)模未批未供、新增規(guī)模后可連片開發(fā)用地；更新改造用地包含已納入三舊改造標(biāo)圖建庫的舊廠房、舊村莊用地，以及納入近期城市更新改造計(jì)劃的用地、建議新增的更新改造用地；已供未建用地指除政府機(jī)構(gòu)及其下屬企業(yè)外的已供未建用地，即出讓給私人權(quán)屬且未報(bào)建的用地。

其中，核心區(qū)管控地塊包括綜合開發(fā)范圍內(nèi)且位于站點(diǎn)周邊800 m核心區(qū)的歸屬政府用地、更新改造用地，以及位于站點(diǎn)周邊800 m核心區(qū)的已供未建用地；線路穿越管控地塊包括軌道線路穿越的歸屬政府用地、已供未建用地。

基于三類土地管控用地，制定對應(yīng)的三種管控方式，分別為暫停出讓（劃撥）、停止報(bào)建及加強(qiáng)報(bào)建審查，如圖1所示：

暫停出讓（劃撥）類。對于800 m核心區(qū)范圍內(nèi)的綜合開發(fā)地塊，若為歸屬政府用地且需進(jìn)行控規(guī)調(diào)整，則應(yīng)采用暫停出讓/劃撥方式實(shí)施管控，即暫停受理和核發(fā)相應(yīng)地塊的建設(shè)用地規(guī)劃許可或出具地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，并暫停出讓/劃撥土地，待站點(diǎn)周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃及控規(guī)調(diào)整批復(fù)后可按規(guī)劃實(shí)施

停止報(bào)建類。對于800 m核心區(qū)范圍內(nèi)的綜合開發(fā)地塊，若為更新改造用地，則應(yīng)采用停止報(bào)建方式實(shí)施管控，即固化現(xiàn)狀建筑，對相應(yīng)舊廠房用地停止報(bào)建、拆建手續(xù)的辦理；對相應(yīng)舊村莊用地停止新建報(bào)建、拆建重建手續(xù)的辦理，待站點(diǎn)周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃及控規(guī)調(diào)整批復(fù)后可按規(guī)劃實(shí)施，視情況由政府進(jìn)行收儲(chǔ)整備。

加強(qiáng)報(bào)建審查類。加強(qiáng)報(bào)建方案審查的管控方式主要對應(yīng)以下三種情況：800 m核心區(qū)范圍內(nèi)的綜合開發(fā)地塊，用地為歸屬政府用地且無需進(jìn)行控規(guī)調(diào)整；800 m核心區(qū)范圍內(nèi)的已供未建用地；線路穿越地塊且用地為歸屬政府用地及已供未建用地。重點(diǎn)對報(bào)建方案的建筑形態(tài)風(fēng)貌、建筑外立面、軌道兩側(cè)退線管控等加強(qiáng)審查，對緊鄰站點(diǎn)地塊的車站出入口布置、交通銜接設(shè)施布置、交通組織流線、地下空間開發(fā)等加強(qiáng)報(bào)建方案的審查，審查程序如下：

（1）涉及軌道線路下穿的地塊，應(yīng)加強(qiáng)對軌道兩側(cè)退線管控的審查，對地塊在鐵路保護(hù)沿線高架段周邊30 m、地下段周邊50 m進(jìn)行防護(hù)及帶條件的出讓審查，在軌道兩側(cè)防護(hù)范圍內(nèi)禁止出現(xiàn)地上地下構(gòu)筑物。

（2）對綜合開發(fā)管控范圍內(nèi)的報(bào)建方案，應(yīng)加強(qiáng)對建筑形態(tài)與外立面的審查，建設(shè)項(xiàng)目的形象風(fēng)貌應(yīng)與站點(diǎn)地區(qū)的總體功能定位相契合，避免出現(xiàn)風(fēng)格不協(xié)調(diào)的建筑物。

（3）緊鄰站點(diǎn)的地塊，應(yīng)加強(qiáng)對車站出入口布置及地下空間開發(fā)的審查，根據(jù)項(xiàng)目可研及沿線相關(guān)規(guī)劃要求，落實(shí)車站出入口空間需求，加強(qiáng)車站內(nèi)外地下空間的銜接。

（4）緊鄰站點(diǎn)的地塊，應(yīng)加強(qiáng)對軌道配套設(shè)施的空間預(yù)留，根據(jù)南中珠城際項(xiàng)目可研及沿線相關(guān)規(guī)劃要求，在首層或地下層落實(shí)交通銜接設(shè)施及車站附屬設(shè)施的空間需求。

（5）緊鄰站點(diǎn)的地塊，應(yīng)加強(qiáng)對建筑出入口設(shè)置及車行、人行組織流線的審查，尤其是與車站進(jìn)出流線的協(xié)調(diào)。

4 總結(jié)

通過在該項(xiàng)目可研批復(fù)前，基于土地權(quán)屬、現(xiàn)狀情況研究站點(diǎn)周邊的土地潛力情況，劃定高潛力土地作為綜合開發(fā)范圍，滿足可持續(xù)經(jīng)營責(zé)任，能夠最大限度地提升軌道交通項(xiàng)目站點(diǎn)周邊的土地價(jià)值；通過明確站城一體建設(shè)范圍、交通銜接設(shè)施布局等進(jìn)行條件預(yù)留及土地管控。綜合以上路徑，該文采取對沿線土地綜合開發(fā)范圍、場站綜合體范圍及交通設(shè)施銜接的地塊下達(dá)規(guī)劃預(yù)控文件，盡可能暫停綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地儲(chǔ)備批復(fù)和征地批復(fù)辦理工作，以確保站點(diǎn)綜合開發(fā)整體運(yùn)作效果的利益最大化，保障沿線站點(diǎn)的土地價(jià)值。

參考文獻(xiàn)

[1]國家發(fā)展改革委、建設(shè)部.建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)[M].北京：中國計(jì)劃出版社， 2006.

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[3]廣東省人民政府辦公廳.關(guān)于支持鐵路建設(shè)可持續(xù)運(yùn)營推進(jìn)土地綜合開發(fā)若干政策措施的通知：粵府辦〔2024〕5號[EB/OL].2024-05-07/2024-07-26.

[4]廣州市人民政府辦公廳.廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）：穗府辦規(guī)〔2017〕3號[EB/OL].2017-03-14/2024-07-26.

[5]城市軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)設(shè)施空間規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則：T/UPSC0003—2021[S].北京：中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)， 2021.

收稿日期：2024-07-26

作者簡介：徐遠(yuǎn)琪（1993—），女，碩士研究生，工程師，研究方向：軌道交通沿線土地綜合開發(fā)、站城一體開發(fā)。