城市應(yīng)急救援：現(xiàn)實訴求、建設(shè)邏輯與實現(xiàn)路徑

【摘要】城市拓展與成長的內(nèi)在需求、現(xiàn)代城市風(fēng)險轉(zhuǎn)換與擴(kuò)散的復(fù)雜特性以及政府政策創(chuàng)新擴(kuò)散示范效應(yīng)構(gòu)成了城市應(yīng)急救援建設(shè)的現(xiàn)實訴求。城市應(yīng)急救援應(yīng)堅持“六有”建設(shè)邏輯，在應(yīng)急救援力量體系構(gòu)建方面做到“有聯(lián)動”“有落地”，在應(yīng)急救援重點工作內(nèi)容方面做到“有規(guī)劃”“有應(yīng)對” ，在應(yīng)急救援行動機(jī)制方面做到“有抓手” “有支撐”。系統(tǒng)來看，城市應(yīng)急救援存在與社區(qū)建設(shè)、城區(qū)改造和產(chǎn)業(yè)升級相結(jié)合三條實現(xiàn)路徑?；诔鞘袘?yīng)急救援所內(nèi)含的在城市和突發(fā)事件上的雙重特殊性，城市應(yīng)急救援應(yīng)堅持微觀領(lǐng)域的宏觀視域、緊急狀況的常態(tài)應(yīng)對、技術(shù)層面的制度思考和系統(tǒng)工程的點滴推進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】城市應(yīng)急救援" 現(xiàn)實訴求" 建設(shè)邏輯" 實現(xiàn)路徑

【中圖分類號】D63/U298.6" " " " " " " " " " "【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.014

引言

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“完善大安全大應(yīng)急框架下應(yīng)急指揮機(jī)制，強(qiáng)化基層應(yīng)急基礎(chǔ)和力量”，“深化城市安全韌性提升行動”。[1]這反映了黨中央對應(yīng)急救援，特別是城市應(yīng)急救援及安全韌性的高度重視。2023年《政府工作報告》指出，過去五年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從60.2%提高到65.2%，新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)。打造宜居、韌性、智慧城市是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握城市發(fā)展規(guī)律，對新時代新階段城市工作作出的重大戰(zhàn)略部署。然而，隨著風(fēng)險社會的到來，城市面臨的各種不確定性不減反增，城市的脆弱性在各類災(zāi)害和突發(fā)事件面前清晰地顯露出來。譬如，2021年7月河南鄭州遭遇百年不遇的暴雨、2022年重慶北碚區(qū)突發(fā)山火，不但嚴(yán)重影響了城市的發(fā)展，而且造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。站在世界百年未有之大變局和深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史交匯點上，提高防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)能力成為一項刻不容緩的重要工作，注重城市應(yīng)急救援是加快推進(jìn)中國式現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的題中應(yīng)有之義。所謂城市應(yīng)急救援，是針對特定城市區(qū)域范圍內(nèi)突然爆發(fā)的、具有破壞力的緊急事件，由特定主體采取一系列響應(yīng)行動來減少、控制和消除緊急事件所帶來的危害，從而使城市區(qū)域恢復(fù)常態(tài)化運作的系統(tǒng)性工程，其特定主體包括主要力量和協(xié)同力量?！丁笆奈濉眹覒?yīng)急體系規(guī)劃》指出，國家綜合性消防救援隊伍是中國特色應(yīng)急救援力量的主力，《“十四五”應(yīng)急救援力量建設(shè)規(guī)劃》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步豐富了應(yīng)急救援的協(xié)同和輔助力量：包括專業(yè)應(yīng)急救援力量、社會應(yīng)急救援力量以及基層應(yīng)急救援力量。

安全發(fā)展示范城市實踐是韌性城市建設(shè)理念在中國的本土化表現(xiàn)和創(chuàng)造，[2]在國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會印發(fā)的《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》及國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室修訂印發(fā)的《國家安全發(fā)展示范城市評價細(xì)則（2023版）》中都有關(guān)于城市應(yīng)急救援的相關(guān)論述。由此可見，城市應(yīng)急救援是應(yīng)急管理過程中不可或缺的重要組成。此外，從理論研究的角度看，不管是韌性城市建設(shè)和城市安全風(fēng)險防范等“關(guān)口前移”的研究，還是應(yīng)對城市危機(jī)突發(fā)事件的具體研究，都不能無視和回避政府具體的應(yīng)對行為——城市應(yīng)急救援。梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于城市應(yīng)急救援的系統(tǒng)性研究不足，或?qū)⑵渥鳛槌鞘袨?zāi)害應(yīng)急能力的組成部分進(jìn)行簡單論述，[3]或僅討論城市應(yīng)急救援中的體系建構(gòu)或預(yù)案管理等單一方面，[4]缺少城市應(yīng)急救援的整體性論述。本文希望通過對城市應(yīng)急救援理論與實踐的探討，初步厘清城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求、建設(shè)邏輯以及具體實現(xiàn)路徑，進(jìn)而歸納反思城市應(yīng)急救援應(yīng)秉持的基本理念。

城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求

城市拓展與成長的內(nèi)在需求。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。當(dāng)前，統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為構(gòu)建新發(fā)展格局的核心要義。[5]具體到城市發(fā)展格局中，統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全就需要將城市拓展與成長這一內(nèi)在需求作為城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求，處理好城市發(fā)展和城市安全之間的關(guān)系。但城市不同功能間的張力、城市脆弱性加劇以及城市規(guī)劃的有限理性對城市發(fā)展和城市安全構(gòu)成了挑戰(zhàn)，因此需要重視城市應(yīng)急救援。

首先，城市的不同功能之間存在張力。習(xí)近平總書記在地方調(diào)研時多次強(qiáng)調(diào)，要“科學(xué)合理規(guī)劃城市的生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”，[6]據(jù)此，我們將城市功能分為生態(tài)功能、生產(chǎn)功能和生活功能，[7]在城市拓展與成長的過程中，因為城市所擁有的資源是有限的，某一功能的充分發(fā)展可能意味著其他功能的紊亂，不同功能之間存在一定的張力，而針對城市功能紊亂，往往需要借助強(qiáng)有力的干預(yù)措施，才能夠促使城市快速恢復(fù)到正常發(fā)展水平。從這個意義上來說，城市應(yīng)急救援可以極大降低紓解城市功能間張力的治理成本，是化解城市功能間張力的一條“捷徑”。

其次，城市生態(tài)化增加了城市的脆弱性。城市是人類文明的載體，隨著城市發(fā)展和專業(yè)分工的出現(xiàn)，城市越來越像一個生態(tài)系統(tǒng)，城市中所形成的錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有“牽一發(fā)而動全身”的典型特征，城市關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上任何微小的變動或者某一環(huán)節(jié)的失誤都有可能引發(fā)無限放大的連鎖效應(yīng)，從而在一定程度上增加了城市的脆弱性。這就對城市應(yīng)急救援的能力和水平提出了更高的要求，只有迅速有效的應(yīng)急救援才能切斷風(fēng)險傳播的路徑，將損失控制在一定范圍內(nèi)。

最后，城市規(guī)劃具有歷史局限性和有限理性的特征，與城市自然成長的軌跡并不完全吻合，城市規(guī)劃可能會成為城市發(fā)展的障礙。譬如，西雅圖選址之初就是被豐富的森林資源所吸引，西雅圖人民就地取材，建成了城區(qū)內(nèi)的木質(zhì)人行道和大量住宅，但最初的城市規(guī)劃主體怎么也不會想到1889年的一場大火會將整個城市31個街區(qū)付之一炬。一旦城市發(fā)展中出現(xiàn)了不可控因素，超出了城市規(guī)劃者的既定計劃，那么應(yīng)急救援作為“后手”就要發(fā)揮其應(yīng)有的效能，避免災(zāi)害的進(jìn)一步擴(kuò)大。

現(xiàn)代城市風(fēng)險的轉(zhuǎn)換與擴(kuò)散特性。風(fēng)險已經(jīng)成為現(xiàn)代社會的一個標(biāo)簽，有學(xué)者指出，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土中國”逐漸被“城市中國”所置換，而“城市風(fēng)險化”業(yè)已成為學(xué)界研究的重要議題。[8]從風(fēng)險角度理解城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求，需要厘清一個關(guān)鍵性問題，即現(xiàn)代城市風(fēng)險究竟有怎樣的特點？本文認(rèn)為，現(xiàn)代城市風(fēng)險不僅具有類型多樣化的特征，更重要的是風(fēng)險之間具有轉(zhuǎn)換與擴(kuò)散的特性。

其一，現(xiàn)代城市風(fēng)險的類型已出現(xiàn)了新發(fā)展。已有研究按照所涉領(lǐng)域的不同將城市風(fēng)險分為城市資源風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、社會風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和制度風(fēng)險，[9]這一劃分指出了城市風(fēng)險類型的多樣化，但是其總結(jié)得還不全面，科技風(fēng)險、政治風(fēng)險等也是現(xiàn)代城市面臨的重要風(fēng)險類型。

其二，現(xiàn)代城市風(fēng)險類型之間關(guān)系更加復(fù)雜化。這種復(fù)雜的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三個方面：[10]一是類型轉(zhuǎn)換。在風(fēng)險類型更加多元的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代城市的風(fēng)險演變依然遵循了風(fēng)險類型轉(zhuǎn)換的邏輯鏈條，但過程與結(jié)果更加復(fù)雜。二是擴(kuò)散放大?，F(xiàn)代城市風(fēng)險的擴(kuò)散放大具有跨界性、關(guān)聯(lián)性和共振性等特性。不僅體現(xiàn)在風(fēng)險類型的轉(zhuǎn)化中，也體現(xiàn)在風(fēng)險影響范圍的延伸中，即對城市系統(tǒng)造成沖擊和顛覆。三是虛實相間。所謂虛實相間，是指風(fēng)險的自然性、客觀性，與其社會性、主觀性相互嵌套，從而使得現(xiàn)代城市的風(fēng)險類型總是在自然與社會、客觀與主觀之間穿插和疊加，而不再以孤立單調(diào)的形態(tài)存在。

風(fēng)險分配已經(jīng)成為中國社會結(jié)構(gòu)重組的新路徑，[11]同時也要求從源頭上防范化解重大風(fēng)險，提升城市應(yīng)急救援的能力與水平。一方面，在對風(fēng)險類型及其復(fù)雜關(guān)系整體把握的基礎(chǔ)上，城市應(yīng)急救援能夠及時切斷風(fēng)險向危機(jī)演變的路徑，是城市最低成本的行動策略;另一方面，現(xiàn)代城市風(fēng)險的不確定性更加襯托了應(yīng)急救援不可或缺的重要價值。

政策擴(kuò)散與創(chuàng)新的示范效應(yīng)。在2018年國家機(jī)構(gòu)改革的實踐中，黨中央決定組建中華人民共和國應(yīng)急管理部和國家綜合性消防救援隊伍，這意味著應(yīng)急管理職責(zé)得到了一定的整合與強(qiáng)化，同時為地方跟進(jìn)中央的決策部署提供了可能，即城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求也來自于政策擴(kuò)散與創(chuàng)新的示范效應(yīng)。

第一，城市管理者的創(chuàng)新沖動與壓力是城市應(yīng)急救援發(fā)展的關(guān)鍵窗口。理解城市管理者在應(yīng)急救援工作中的創(chuàng)新沖動和壓力主要存在兩種研究進(jìn)路：一是“晉升錦標(biāo)賽”理論下，城市管理者具有應(yīng)急管理方面的創(chuàng)新沖動。[12]2021年，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室在全國選取了18個城市（區(qū)）作為城市安全風(fēng)險綜合監(jiān)測預(yù)警工作的試點區(qū)域，這是地方政府部門在應(yīng)急管理工作中主動創(chuàng)新的現(xiàn)實背景。鑒于政策創(chuàng)新也有失敗的風(fēng)險，因此政府部門在創(chuàng)新過程中面臨著特定的壓力，由此產(chǎn)生了第二種解釋：基于“一票否決”的創(chuàng)新壓力。面對創(chuàng)新所帶來的未知后果，“一票否決”成為政府官員在應(yīng)急救援實際工作中必須考慮的現(xiàn)實問題。

第二，政策擴(kuò)散的領(lǐng)域“溢化”是城市應(yīng)急救援創(chuàng)新的重要來源。政策擴(kuò)散是政策活動從一個地區(qū)或部門擴(kuò)散到另一地區(qū)或部門，被新的公共政策主體采納并推行的過程，[13]領(lǐng)域“溢化”是政策勢能差橫跨組織空間與物理空間的擴(kuò)散模式。譬如，青島市“十五分鐘應(yīng)急救援圈”?！吧钊Α备拍钭钤缭醋匀毡荆饕糜诮鉀Q快速城鎮(zhèn)化過程中資源分布不均的問題，[14]“十五分鐘社區(qū)生活圈”就是上海市在時間尺度上進(jìn)行政策創(chuàng)新擴(kuò)散的結(jié)果。[15]同時，浙江省杭州、紹興等城市都關(guān)注到這一政策的創(chuàng)新性，提出了“十五分鐘消防救援圈”的新概念。最終，青島創(chuàng)新性地提出了應(yīng)對全災(zāi)種的“十五分鐘應(yīng)急救援圈”的政策。

第三，其他國家或國際組織在應(yīng)急管理方面的成功經(jīng)驗具有示范效應(yīng)。這一現(xiàn)實訴求也可被稱為政策擴(kuò)散的領(lǐng)域深化。也就是說，其他國家在應(yīng)急救援領(lǐng)域的先進(jìn)實踐可以為我們所借鑒。德國堪稱全球空中救援的典范，救援直升機(jī)可以在接警后2分鐘內(nèi)起飛，15分鐘內(nèi)抵達(dá)國內(nèi)任何一個地方，這為我國發(fā)展城市空中救援提供了豐富的經(jīng)驗。我國在《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》中指出要加快建設(shè)航空應(yīng)急救援力量。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，可以通過學(xué)習(xí)借鑒德國完備的直升機(jī)救護(hù)體系等有關(guān)經(jīng)驗，促進(jìn)我國空中應(yīng)急救援與地面應(yīng)急救援形成一個立體、有機(jī)、系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)格局。

城市應(yīng)急救援的建設(shè)邏輯

加強(qiáng)應(yīng)急力量建設(shè)，提高急難險重任務(wù)的處置能力已經(jīng)成為未來應(yīng)急管理工作發(fā)展的重點任務(wù)。與風(fēng)險治理不同，城市應(yīng)急救援是針對城市內(nèi)一系列實質(zhì)性的破壞現(xiàn)象開展的搶救性活動。雖然需要開展應(yīng)急救援的事件性質(zhì)、規(guī)模、程度、救援對象、行動方案各不相同，但行動思路所遵循的邏輯卻并無顯著差別。圍繞城市應(yīng)急救援的建設(shè)與完善，受《城市消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等文件啟發(fā)，本文提出有抓手、有規(guī)劃、有支撐、有落地、有聯(lián)動和有應(yīng)對“六有”建設(shè)邏輯，為尋找科學(xué)可行的城市應(yīng)急救援實現(xiàn)路徑提供理論指導(dǎo)。

建設(shè)邏輯一：有抓手。城市應(yīng)急救援是一項操作復(fù)雜、技術(shù)要求較高的特殊活動，為了避免應(yīng)急救援建設(shè)僅停留在名義上，[16]城市應(yīng)急救援需要遵循有抓手的建設(shè)邏輯。抓手一般被理解為開展工作的著力點、切入點和突破點，對于城市應(yīng)急救援這項系統(tǒng)工程而言，四個抓手分別是：落點事件、工作例行化、指標(biāo)考核和工程建設(shè)。

抓手之一：落點事件。較之于城市其他職能來說，應(yīng)急管理（救援）沒有實現(xiàn)例行化、常態(tài)化的運轉(zhuǎn)，多數(shù)情況下，城市應(yīng)急救援與突發(fā)事件的處置綁定形成了“固定搭配”。因此，城市應(yīng)急救援建設(shè)要以落點事件為抓手，即聚焦具體應(yīng)急救援事件，將應(yīng)急救援宏大的理念轉(zhuǎn)換為具體的、可操作的、可衡量的管理流程與管理對象。正如張海波教授所指出的那樣，“中國近20年來所遭遇的重大公共突發(fā)事件對我國應(yīng)急管理的適應(yīng)性提出了巨大挑戰(zhàn)”，[17]也正是在一次次突發(fā)事件的應(yīng)急救援實踐中，我國的應(yīng)急管理事業(yè)才逐步形成了大安全、大應(yīng)急框架體系。

抓手之二：工作例行化。應(yīng)急管理具有應(yīng)急、管理和公共三大基本屬性，[18]而應(yīng)急救援工作開展往往以突發(fā)事件為中心，更加側(cè)重應(yīng)急屬性，以工作例行化為建設(shè)抓手可以更加適應(yīng)管理和公共兩大屬性。城市應(yīng)急救援的工作例行化可以通過以下方式實現(xiàn)：一是將制度引入城市應(yīng)急救援工作中，保障應(yīng)急救援實踐的穩(wěn)定性、規(guī)范性與合法性，[19]二是重視例行演練和常規(guī)訓(xùn)練對應(yīng)急救援的經(jīng)驗積累，不斷檢驗和增強(qiáng)應(yīng)急救援各主體的業(yè)務(wù)能力。三是強(qiáng)化過程管理，將應(yīng)急救援置于城市應(yīng)急管理體系中，關(guān)注應(yīng)急管理其他工作與應(yīng)急救援之間的相互作用，確保應(yīng)急救援的銜接性與連貫性。

抓手之三：明確指標(biāo)考核。應(yīng)急救援和處置之后，危機(jī)并未立刻結(jié)束，行政問責(zé)成為一種具有中國特色的固定儀式，[20]問責(zé)機(jī)制固然有效，但卻不能也不會成為唯一的激勵模式。隨著應(yīng)急管理效能研究的興起，[21]學(xué)界認(rèn)識到，應(yīng)急管理作為最具代表性的“潛績”工作一旦不被地方黨委政府重視，又不對其進(jìn)行有關(guān)考核，則應(yīng)急管理工作將會受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“顯績”工作的擠壓而被邊緣化。[22]為此，通過明確指標(biāo)考核，將城市應(yīng)急救援轉(zhuǎn)換為一種“顯績”就顯得十分必要了。在操作過程中，應(yīng)急救援的數(shù)量與速度、救援方式方法的合理性、科學(xué)性與倫理性、次生災(zāi)害以及風(fēng)險因子的控制與消解都應(yīng)納入考核指標(biāo)的設(shè)計之中。

抓手之四：工程建設(shè)。工程建設(shè)既包含救援物資的儲備、具有應(yīng)急功能基礎(chǔ)設(shè)施的修建以及危險設(shè)施設(shè)備的維護(hù)檢修等具體工程，也強(qiáng)調(diào)通過城市品牌工程的整體打造推動應(yīng)急救援能力的提升，特別是近年來，智慧城市、海綿城市、安全發(fā)展示范城市的建設(shè)已取得了一定進(jìn)展，不少城市為此投入大量資源，希望提高城市防災(zāi)減災(zāi)的能力。但是單一的城市工程項目在特大災(zāi)害及其次生災(zāi)害的應(yīng)急救援中并不具備優(yōu)勢，因此，城市應(yīng)急救援相關(guān)的工程建設(shè)可以依托更加綜合性的韌性城市建設(shè)，由點及線及面優(yōu)化城市應(yīng)急救援功能，提升城市應(yīng)急救援的能力與水平。

建設(shè)邏輯二：有規(guī)劃。規(guī)劃是政府配置資源，履行職能的重要手段。[23]目前我國以“應(yīng)急救援”為專題的相關(guān)規(guī)劃是在應(yīng)急管理部組建后首次編制，城市應(yīng)急救援規(guī)劃工作仍處于起步階段。在城市應(yīng)急救援中，規(guī)劃被認(rèn)定為災(zāi)害事故發(fā)生后所需采取的快速應(yīng)急反應(yīng)對策和措施，[24]需要綜合考慮城市的整體布局、空間設(shè)計以及時間統(tǒng)籌三個方面。

其一，分級響應(yīng)、圈層聯(lián)動的整體布局。屬地管理作為我國應(yīng)急管理工作的重要原則，要求在城市應(yīng)急救援的具體實踐中，須以突發(fā)事件的類別和嚴(yán)重程度為依據(jù)，以應(yīng)急管理法律法規(guī)和預(yù)案為準(zhǔn)繩，從整體統(tǒng)籌的角度進(jìn)行應(yīng)急救援的全市布局，實現(xiàn)分級響應(yīng)、圈層聯(lián)動。關(guān)于分級響應(yīng)的研究以薛瀾等人為代表，[25]相關(guān)成果卷帙浩繁，本文不再贅述。結(jié)合應(yīng)急管理部發(fā)布的《“十四五”應(yīng)急救援力量建設(shè)規(guī)劃》來看，圈層聯(lián)動指專業(yè)應(yīng)急救援力量、社會應(yīng)急力量、基層應(yīng)急救援力量三類協(xié)同力量與消防救援隊伍之間的通力合作，通過協(xié)作聯(lián)動形成戰(zhàn)斗合力，在優(yōu)化救援力量格局，募集、管理和發(fā)放救援物資以及參與救援活動方面發(fā)揮實際效能。

其二，謹(jǐn)慎開發(fā)、優(yōu)化分區(qū)的空間設(shè)計。城市應(yīng)急救援規(guī)劃中需要考慮的第二個方面是城市空間的設(shè)計與開發(fā)利用。因為城市功能區(qū)的科學(xué)劃定可以從事故源頭上減少、避免危機(jī)的發(fā)生。此外，在中國以土地出讓金為核心的“土地財政”成為推動經(jīng)濟(jì)增長的主要動力的城市化背景下，[26]如果功能分區(qū)不合理，可能出現(xiàn)金融風(fēng)險、社會風(fēng)險等新興風(fēng)險。因此，城市應(yīng)急救援要關(guān)注空間規(guī)劃中的盲目擴(kuò)張和開發(fā)問題，合理布局現(xiàn)有空間格局，優(yōu)化已有功能分區(qū)，確保城市開發(fā)的空間正義和代際正義。

其三，綜合考量、區(qū)別對待的時間統(tǒng)籌。在城市應(yīng)急救援中，時間是最稀缺的要素，必須將時間納入規(guī)劃中。危機(jī)發(fā)生后，受災(zāi)救助成功率最高的時間段被稱為黃金救援期，其因災(zāi)害類型不同而時間尺度不同。例如，地質(zhì)災(zāi)害的黃金救援期是災(zāi)后72小時，在此期間，災(zāi)民的存活率是最高的；而雪崩的黃金救援期只有短暫的15分鐘；具體到人體生命救援，心臟驟停的黃金搶救時間更是只有短暫的4分鐘。應(yīng)急救援響應(yīng)的時間越長，救援成功的概率就越低，因此，城市應(yīng)急救援規(guī)劃的制定，一方面要實現(xiàn)快速響應(yīng)，盡可能確保黃金救援期內(nèi)救援效率的最大化；另一方面要研判不同救援時間對開展應(yīng)急救援的潛在影響：如白天、夜間、擁堵高峰期等不同時間段對應(yīng)急救援的干擾都不盡相同。為此，在城市應(yīng)急救援的規(guī)劃中要體現(xiàn)對時間的統(tǒng)籌。

建設(shè)邏輯三：有支撐。城市應(yīng)急救援作為一項系統(tǒng)工程，涉及行動規(guī)范、主體協(xié)同、利益分配、應(yīng)急預(yù)案、行動機(jī)制、資源儲備以及指導(dǎo)原則等若干方面，推進(jìn)城市應(yīng)急救援的建設(shè)，至少需要制度、技術(shù)、地域、理念四個方面的有力支撐。

其一，制度支撐。當(dāng)前，應(yīng)急管理領(lǐng)域制度建設(shè)的困境主要有部門職能的劃分與“大應(yīng)急”理念存在脫嵌、應(yīng)急預(yù)案和法律法規(guī)有待完善等問題。[27]制度作為城市應(yīng)急救援建設(shè)的頂層設(shè)計，由法制、體制和機(jī)制三方面組成，以此為出發(fā)點，需要做好以下三方面工作：一是健全法制，建立從中央到地方、從綜合應(yīng)急法律到專項應(yīng)急規(guī)章的完備法律體系；二是完善體制，進(jìn)一步理順應(yīng)急管理部門（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難）和衛(wèi)健部門（公共衛(wèi)生事件）以及公安部門（社會安全）之間的職責(zé)關(guān)系，防止出現(xiàn)職責(zé)真空；三是優(yōu)化機(jī)制，建立政府內(nèi)部縱向、橫向以及與社會外部之間的有機(jī)聯(lián)系，建立常態(tài)化信息溝通機(jī)制和資源共享機(jī)制等。

其二，技術(shù)支撐。在新時代信息化快速發(fā)展的背景下，云計算、大數(shù)據(jù)、數(shù)字孿生等一系列智能化手段被廣泛應(yīng)用到政府常規(guī)治理的各個環(huán)節(jié)，但在應(yīng)急救援等非常規(guī)場景中，技術(shù)的支撐作用還有待強(qiáng)化：一要從局部支撐走向全過程支撐，從風(fēng)險評估、災(zāi)前預(yù)警監(jiān)測的前置階段延伸至決策支持、救援響應(yīng)、災(zāi)后重建全過程；二要建立技術(shù)研發(fā)的激勵機(jī)制，加大科技投入力度，促進(jìn)城市應(yīng)急救援領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研用深度融合；三是技術(shù)支撐需要激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，培育和壯大技術(shù)支撐的多方主體，使企業(yè)主體和科研院所成為應(yīng)急救援技術(shù)支撐的“頂梁柱”。

其三，地域支撐。地域支撐主要強(qiáng)調(diào)應(yīng)急救援中城市自身的特殊性。由于不同城市內(nèi)部空間、結(jié)構(gòu)、功能千差萬別，忽視城市特殊性的應(yīng)急救援往往會事倍功半，強(qiáng)調(diào)地域支撐就是強(qiáng)調(diào)城市應(yīng)急救援因地制宜的能力。例如，東部沿海城市的應(yīng)急救援建設(shè)要充分考慮沿海城市風(fēng)險的特殊性，加強(qiáng)對海洋災(zāi)害的應(yīng)急處置能力；長江沿岸城市的應(yīng)急救援要以旱澇災(zāi)害的響應(yīng)機(jī)制為重點?？傊赜蛑问紫纫芮嘘P(guān)注所在地域的致災(zāi)因子，其次要發(fā)現(xiàn)地理區(qū)位中的優(yōu)勢要素，建設(shè)“平急兩用”的公共基礎(chǔ)設(shè)施，最后要通過地方實踐，完善優(yōu)化已有的應(yīng)急救援體系，提升救援能力。

其四，理念支撐。觀念是人腦對客觀事物本質(zhì)屬性和內(nèi)部規(guī)律概括的間接反映，對人的認(rèn)知與實踐具有重要影響，因此，無論是制度支撐、技術(shù)支撐還是地域支撐，最終都要指向理念支撐，理念支撐是應(yīng)急管理軟實力的重要資源，[28]更是城市應(yīng)急救援支撐邏輯中的核心邏輯，決定應(yīng)急救援體系的制度設(shè)計、戰(zhàn)略框架、組織運作以及行為模式等內(nèi)容，在堅持“人民至上、生命至上”價值取向的基礎(chǔ)上，[29]城市應(yīng)急救援應(yīng)該秉持源頭治理、動態(tài)管理和應(yīng)急處置相結(jié)合的理念，[30]通過理念更新推動制度、技術(shù)和地域支撐的落地。

建設(shè)邏輯四：有落地。城市應(yīng)急救援的主體涵蓋了社會應(yīng)急救援力量和基層應(yīng)急救援力量等非正式救援力量。社會應(yīng)急救援力量具有服務(wù)性的優(yōu)勢。[31]基層應(yīng)急救援力量具有迅速響應(yīng)的距離優(yōu)勢。[32]為了有效發(fā)揮非正式救援力量服務(wù)性和迅速響應(yīng)的救援優(yōu)勢，城市應(yīng)急救援的建設(shè)需要在基層組織、居民家庭以及企事業(yè)單位中落地。

第一，落地于基層組織。在我國治理格局中，社區(qū)被視為治理的“最后一公里”和“基本單元”，是資源得以下沉的“神經(jīng)末梢”。城市應(yīng)急救援只有通過與基層組織對接，落地于基層，借助基層治理機(jī)制實現(xiàn)迅速響應(yīng)，才能真正實現(xiàn)“一竿子插到底”的縱向延伸。從目前基層治理的經(jīng)驗來看，“街道吹哨，部門報道”、“網(wǎng)格化管理”等經(jīng)驗可以直接運用在城市應(yīng)急救援工作領(lǐng)域，實現(xiàn)自基層社會治理向應(yīng)急管理領(lǐng)域的“溢化”。例如，濟(jì)寧市探索出應(yīng)急救援在基層組織落地的實踐樣態(tài)，以三級微型應(yīng)急救援站為依托實現(xiàn)了與基層的對接。[33]

第二，落地于居民家庭。城市應(yīng)急救援最終要落實到居民個體及其家庭成員身上。居民作為自身生命安全的第一責(zé)任人，同時也是突發(fā)事件的見證者和親歷者，其自身及相互間具有自救與互救的優(yōu)勢。國內(nèi)外抗震救災(zāi)經(jīng)驗表明，自救與互救是大型地震發(fā)生后最先開始的基本救助形式。落地于居民家庭可以通過以下方式實現(xiàn)：一是要完善關(guān)于災(zāi)后自救互救的相關(guān)法律體系，二是通過入戶宣講、發(fā)放家庭救援包等方式提高居民自救互救意識，三是關(guān)注居民心理健康建設(shè)，特別是受災(zāi)群眾的心理疏導(dǎo)與安撫。

第三，落地于企事業(yè)單位?！丁笆奈濉睉?yīng)急救援力量建設(shè)規(guī)劃》指出，社會應(yīng)急力量是指從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的社會組織和應(yīng)急志愿者，以及相關(guān)群團(tuán)組織和企事業(yè)單位指導(dǎo)管理的、從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等活動的組織。事業(yè)單位可以提供應(yīng)急避難場所，企業(yè)組織可以提供技術(shù)支持，而社會公益組織則可以提供志愿服務(wù)，因此城市應(yīng)急救援的落地需要實現(xiàn)與企事業(yè)單位的積極對接。一方面重視向企事業(yè)單位賦能，激發(fā)企事業(yè)單位組織參與應(yīng)急救援的積極性和主動性；另一方面要與企事業(yè)單位聯(lián)動，開展應(yīng)急救援的模擬演練活動。

建設(shè)邏輯五：有聯(lián)動。在現(xiàn)代社會中獨立行動者往往不具備解決復(fù)雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息。[34]在公共危機(jī)治理過程中，政府職能部門職權(quán)劃分、管轄權(quán)限和邊界模糊所產(chǎn)生的碎片化問題難以消弭，需要以整體性治理為著眼點加以解決。[35]因此，城市應(yīng)急救援也需要不同部門間實現(xiàn)聯(lián)動，打出“組合拳”。

第一，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難類應(yīng)急救援部門聯(lián)動。自重新組建應(yīng)急管理部以來，應(yīng)急管理主管部門主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害類和事故災(zāi)難類的突發(fā)事件應(yīng)急救援。公共衛(wèi)生類和社會安全類的突發(fā)事件處置職能主要分散在衛(wèi)健部門和公安部門，所以“大應(yīng)急、全災(zāi)種、全過程”理念的實現(xiàn)需要不同職能部門之間聯(lián)動。著眼于自然災(zāi)害類和事故災(zāi)難類突發(fā)事件的應(yīng)急救援工作，實現(xiàn)應(yīng)急管理部門與其他部門的聯(lián)動協(xié)同。具體而言，應(yīng)急管理部門需要與地震局、氣象局、水利部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家海洋局等部門進(jìn)行聯(lián)動，整合部門資源和業(yè)務(wù)優(yōu)勢開展協(xié)同救援。

第二，公共衛(wèi)生、社會安全類應(yīng)急救援部門聯(lián)動。公共衛(wèi)生和社會安全類突發(fā)事件的應(yīng)急救援主要是以人為中心的救援行動，對于城市空間和基礎(chǔ)設(shè)施的損害相對較小，但在實際處置過程中也無法憑借單一部門的力量完成，依然需要訴諸橫向部門的聯(lián)動。應(yīng)以國家衛(wèi)生健康委員會、黨委政法委員會、公安部、國家安全部等部門為骨干力量，應(yīng)急管理部門和其他部門協(xié)同，建立起“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的治理體系。以新冠疫情防控為例，在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，衛(wèi)健部門負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)疫情的預(yù)防控制和救援工作，公安部門和政法單位配合做好人員流調(diào)和輿論監(jiān)測以及打擊各種違法犯罪活動，交通部門對臨時封控區(qū)域進(jìn)行交通管制，體現(xiàn)了橫向到邊的部門聯(lián)動與協(xié)同體系。

第三，正式組織與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間協(xié)同聯(lián)動。在城市應(yīng)急救援中，正式組織與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間的協(xié)同聯(lián)動、資源統(tǒng)籌以及信息共享具有提高合作有效性、提升溝通效率、促進(jìn)資源共享和節(jié)約應(yīng)急成本的突出優(yōu)勢。[36]例如，在中央層面，國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家防汛抗旱總指揮部和國家森林草原防滅火指揮部“四位一體”構(gòu)成了我國自然災(zāi)害類應(yīng)急事件最高層級的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，保障了應(yīng)急救援過程中的橫向協(xié)同。進(jìn)一步加強(qiáng)城市應(yīng)急救援中正式組織與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間的協(xié)同聯(lián)動，關(guān)鍵要優(yōu)化頂層設(shè)計，從制度層面解決好因職能重復(fù)或管理真空產(chǎn)生的沖突問題。

建設(shè)邏輯六：有應(yīng)對。城市應(yīng)急救援的建設(shè)并不局限于風(fēng)險化解和危機(jī)解決，還要從總體國家安全觀的高度來應(yīng)對復(fù)雜的外部環(huán)境。當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，國家發(fā)展充滿了不確定性和新挑戰(zhàn)，尤其對于一些沿海城市、特大城市和港口城市來說，城市發(fā)展受國際形勢影響更加顯著，所以，應(yīng)急救援的建設(shè)不僅要應(yīng)對城市空間延展、形態(tài)變遷等傳統(tǒng)城市發(fā)展必經(jīng)階段的問題，更要應(yīng)對國際局勢變動造成的不確定性的外部考驗。

第一，應(yīng)對城市空間延展。城市空間延展直接體現(xiàn)為行政區(qū)劃的調(diào)整和規(guī)模擴(kuò)張，其應(yīng)急救援建設(shè)要綜合考量城郊升級為城區(qū)，特大城市向超大城市、城市群擴(kuò)張等城市空間延展的潛在影響。在當(dāng)前我國常住人口城鎮(zhèn)化率已超過60%的背景下，城市人口的增加必然會導(dǎo)致城市空間的延伸與拓展。城市圈、都市圈的發(fā)展在給應(yīng)急救援的資源整合提供條件的同時，也增加了風(fēng)險和危機(jī)蔓延的概率。所以城市應(yīng)急救援需要考慮如何應(yīng)對空間延展的未來需求。例如，城市地下空間的開發(fā)利用、超高建筑的火災(zāi)救援等特殊需求對城市應(yīng)急救援體系的立體化發(fā)展提出了更高要求。

第二，應(yīng)對城市形態(tài)變遷。城市形態(tài)變遷會對現(xiàn)有的應(yīng)急救援體系提出新的挑戰(zhàn)，城市形態(tài)變遷所包含的功能轉(zhuǎn)型、勞動力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中充滿了矛盾、糾紛和沖突等不確定性因素。所以城市應(yīng)急救援的建設(shè)不僅要適應(yīng)當(dāng)下城市的發(fā)展節(jié)奏和基本特點，也要結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃要求和國家發(fā)展定位，適應(yīng)城市形態(tài)變遷的節(jié)奏。一要形成與城市發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的，長期、中期和短期應(yīng)急救援體系規(guī)劃，二要結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略補(bǔ)足應(yīng)急救援的短板，提升城市應(yīng)急救援能力，三要在應(yīng)急救援過程中重視對城市歷史文化的保護(hù)和修復(fù)，有選擇地保留城市發(fā)展的根基。

第三，應(yīng)對國際局勢變動。在當(dāng)今全球化的時代背景下，沿海城市、邊境城市、港口城市的應(yīng)急救援不僅是本級政府的基本職能所在，更具有國家政治軍事行動的象征意義。考慮到國際局勢變動和國際戰(zhàn)爭的潛在影響，一旦爆發(fā)戰(zhàn)爭，城市應(yīng)急救援可以為國際戰(zhàn)爭的爆發(fā)爭取時間，預(yù)留戰(zhàn)備空間和儲備物資。從總體國家安全觀的高度理解城市應(yīng)急救援就必須對國際局勢有敏銳的洞見和精準(zhǔn)的把握。因此，一方面，要做到內(nèi)修外攘，提升城市應(yīng)急救援的綜合能力；另一方面，將城市應(yīng)急救援嵌入國家保護(hù)海外公民的行動體系中，健全公民海外安全國內(nèi)外協(xié)調(diào)行動保護(hù)機(jī)制。

總的來看，城市應(yīng)急救援的“六有”建設(shè)邏輯主要涵蓋了建設(shè)主體、工作內(nèi)容與行動機(jī)制三方面內(nèi)容，分別回答了誰來做、做什么和如何做的問題（見圖1）。其中“有聯(lián)動”“有落地”的建設(shè)邏輯構(gòu)建了橫向到邊、縱向到底的城市應(yīng)急救援力量體系，有利于實現(xiàn)橫向協(xié)同聯(lián)動與縱向“一竿子插到底”；“有規(guī)劃”“有應(yīng)對”的建設(shè)邏輯梳理了城市應(yīng)急救援工作中的重點內(nèi)容，將城市應(yīng)急救援置于總體國家安全觀的頂層設(shè)計之下，提高了對外部復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)性；繼而，通過“有抓手”“有支撐”的建設(shè)邏輯，確保城市應(yīng)急救援順利開展。

城市應(yīng)急救援的實現(xiàn)路徑

在系統(tǒng)把握城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求和建設(shè)邏輯的基礎(chǔ)之上，城市應(yīng)急救援的實現(xiàn)路徑可以概括為與社區(qū)建設(shè)、城區(qū)改造、城市升級相結(jié)合的“三結(jié)合”。

結(jié)合社區(qū)建設(shè)。社區(qū)是防范化解風(fēng)險的基本空間尺度，[37]城市應(yīng)急救援最終要通過人的行動來實現(xiàn)快速響應(yīng)，減少時間差帶來的風(fēng)險擴(kuò)散。將城市應(yīng)急救援建設(shè)與社區(qū)建設(shè)相結(jié)合需要秉承以下兩個原則。

一是將非常態(tài)化的應(yīng)急救援與常態(tài)化社區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合。薛瀾等學(xué)者早在2003年就提出“預(yù)防為主，平戰(zhàn)結(jié)合”的工作原則，[38]這與《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中“堅持預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則相得益彰，都強(qiáng)調(diào)前期預(yù)防的重要性。只有社區(qū)高度重視預(yù)防工作，才能有效避免應(yīng)急救援的緊急行動。所以，對于城市應(yīng)急救援來說，結(jié)合社區(qū)建設(shè)開展常態(tài)化預(yù)防工作是十分必要的。

二是促進(jìn)城市應(yīng)急管理部門與社區(qū)形成理念共同體、利益共同體和責(zé)任共同體。社區(qū)被理解為“沒有聯(lián)系但有共同特征，或聯(lián)系松散，抑或有持續(xù)聯(lián)系且十分緊密的共同體”，[39]并且具有一定的排他性。城市應(yīng)急救援只有融入社區(qū)共同體的建設(shè)，才能激發(fā)社區(qū)成員自救與互救的能力。其中，理念共同體是城市應(yīng)急救援與社區(qū)結(jié)合的先導(dǎo)，價值認(rèn)同更能激發(fā)個體的社會參與行為；利益共同體是核心，是社區(qū)成員內(nèi)部自救互救行為的重要驅(qū)動力；責(zé)任共同體是關(guān)鍵，每個人都是自己生命安全的第一責(zé)任人，也是突發(fā)事件的見證人和講述者。因此，城市應(yīng)急救援與常態(tài)化社區(qū)建設(shè)不可分割。

結(jié)合城區(qū)改造。雖然技術(shù)升級迭代加強(qiáng)了建筑物的抗災(zāi)性能，但這些措施只能抵抗相應(yīng)級別的單一災(zāi)害，一旦發(fā)生更嚴(yán)重或者不同類型的事故災(zāi)難，必須立刻將受災(zāi)群眾轉(zhuǎn)移至安全區(qū)域。在現(xiàn)實生活中，城市應(yīng)急救援的建設(shè)一般都是從資源統(tǒng)籌的角度盤活可利用的公共資源，例如廣場、公園和體育場都具有應(yīng)急避難的功能，這大大降低了政府在應(yīng)急救援方面的基礎(chǔ)性投入。受此啟發(fā)，本文認(rèn)為城市應(yīng)急救援可以進(jìn)一步加強(qiáng)與城市區(qū)域改造的結(jié)合，并重點關(guān)注以下兩個方面。

一方面，將應(yīng)急救援的思想嵌入城市發(fā)展的前期戰(zhàn)略規(guī)劃中。防范化解重大風(fēng)險已然成為各級黨委、政府的政治責(zé)任，[40]城市應(yīng)急救援是事后響應(yīng)的關(guān)鍵，甚至可以說是決定應(yīng)急管理效能的最重要一環(huán)。現(xiàn)代城市風(fēng)險類型轉(zhuǎn)換與擴(kuò)散大大增加了風(fēng)險演化為危機(jī)進(jìn)而需要開展城市應(yīng)急救援的可能性，因此，城市應(yīng)急救援必須要向現(xiàn)代城市風(fēng)險控制“前移”，將應(yīng)急救援的思想嵌入城市規(guī)劃中，提高風(fēng)險識別與應(yīng)對的前瞻力，為進(jìn)一步推動風(fēng)險評估與風(fēng)險控制提供盡可能詳盡完整的風(fēng)險清單。

另一方面，通過在城市基礎(chǔ)設(shè)施中嵌套應(yīng)急功能提高救援的實際效能。應(yīng)急救援對救援物資和基礎(chǔ)設(shè)施的依賴性更強(qiáng)，因此，在應(yīng)急救援與城區(qū)改造相結(jié)合的過程中，要突出基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急功能。基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急功能越強(qiáng)大，城市的承災(zāi)力與適災(zāi)力就越強(qiáng)。早期的基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)初期可能不具備或者只具備某種災(zāi)害應(yīng)急的功能，但可以通過城區(qū)改造項目來賦予或升級其應(yīng)急救援所需的特殊功能。

結(jié)合城市升級。站在新的歷史交匯點上，統(tǒng)籌發(fā)展與安全是新發(fā)展格局的核心要義。[41]對于城市來說，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型獲得發(fā)展，通過應(yīng)急救援獲得安全。然而，城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型少則需要幾年，多則幾十年甚至上百年，所以，以城市拓展與成長的現(xiàn)實訴求為出發(fā)點，應(yīng)急救援必然要與城市產(chǎn)業(yè)升級相結(jié)合。

一是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中重視應(yīng)急救援的跟進(jìn)和發(fā)展?？萍及l(fā)展所衍生出的科技風(fēng)險日益成為現(xiàn)代城市的主要風(fēng)險類型，給城市的發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對科技風(fēng)險造成的消極影響，已成為城市發(fā)展中不可回避的現(xiàn)實問題。傳統(tǒng)的城市應(yīng)急救援力量和方法已經(jīng)難以消解新型風(fēng)險的潛在威脅，這就需要城市升級與應(yīng)急救援相結(jié)合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中應(yīng)急救援建設(shè)的跟進(jìn)。

二是推動應(yīng)急救援成為產(chǎn)業(yè)升級中新的增長點。有學(xué)者指出，發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)已成為支柱性產(chǎn)業(yè)，在我國轉(zhuǎn)型階段，發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)也是一種必然的趨勢。[42]在新時代背景下，國家對應(yīng)急管理工作越來越重視，尤其是在應(yīng)急裝備現(xiàn)代化的需求不斷增加的趨勢下，應(yīng)急裝備現(xiàn)代化的技術(shù)研發(fā)還存在短板與不足，特別是應(yīng)急救援所需的勘探設(shè)備、救援裝備等應(yīng)急產(chǎn)品以及輔助決策、教育培訓(xùn)和咨詢顧問等應(yīng)急服務(wù)發(fā)展相對滯后，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)對城市產(chǎn)業(yè)升級的帶動作用還相對有限，需要全面實現(xiàn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

結(jié)語

城市應(yīng)急救援作為應(yīng)急管理工作中的“后手”，是一項系統(tǒng)性工程。礙于城市應(yīng)急救援內(nèi)含的在城市和突發(fā)事件上的雙重特殊性，本文無法也無意概括出一個放之四海而皆準(zhǔn)的行動方案和解決策略，但至少可以嘗試歸納出城市應(yīng)急救援所蘊(yùn)含的基本理念。

微觀領(lǐng)域的宏觀視域。城市應(yīng)急救援較之于應(yīng)急管理這一宏大命題相對聚焦于災(zāi)后處置的微觀領(lǐng)域，雖然救援本身僅作為一個具體而微的行動存在，但卻是應(yīng)急管理宏大的思想理念在特定危機(jī)情景中的具體實踐。應(yīng)急救援是整個應(yīng)急管理過程中資源最集中、時間最緊迫的環(huán)節(jié)，也是最能體現(xiàn)應(yīng)急管理工作效率和價值理念的核心過程。無論是從救援理念、行動方案，還是從救援設(shè)備的技術(shù)支持、人才培養(yǎng)來講，其背后所凝聚的都是整個應(yīng)急管理的精華和核心。應(yīng)當(dāng)說，城市應(yīng)急救援是在特定的應(yīng)急情景中對應(yīng)急體系有效性的極端“檢驗”。因此，無論是城市應(yīng)急救援實戰(zhàn)經(jīng)驗抑或理論研究，都不能囿于特定的危機(jī)、具體的情景和歷史的經(jīng)驗，而是要從更加宏觀的整體視域加以審視，從這個意義上說，城市應(yīng)急救援既要堅持應(yīng)急管理本身的話語體系，還要實現(xiàn)與國家治理體系現(xiàn)代化、國際戰(zhàn)略形勢等國內(nèi)外大環(huán)境的有機(jī)結(jié)合，只有這樣才能真正實現(xiàn)向全災(zāi)種、全過程的大應(yīng)急格局的邁進(jìn)。

緊急狀況的常態(tài)應(yīng)對。人們對應(yīng)急救援總是持有一種偏見，認(rèn)為應(yīng)急救援都是特殊性的、非常規(guī)的，這種認(rèn)知忽視了應(yīng)急管理的公共屬性和管理屬性，并將錯就錯地把城市應(yīng)急救援理解為應(yīng)急響應(yīng)階段的全部工作內(nèi)容。如前所述，城市應(yīng)急救援并不是孤立存在的事件。如果按照鐘開斌所言，與應(yīng)急管理相比，風(fēng)險管理是一種常態(tài)管理，具有程序化決策特征，[43]那么立足整個災(zāi)害鏈的視角看待城市應(yīng)急救援，其實際上是前端常態(tài)管理失當(dāng)所造成的一種極端狀況。這就啟發(fā)我們從應(yīng)急思維轉(zhuǎn)換為管理思維看待城市應(yīng)急救援：城市應(yīng)急救援是以突發(fā)事件的應(yīng)對處置為核心的管理工作，是一項“功在前面”“功在平時”的系統(tǒng)工程。在各類資源約束突然收緊的緊急狀況之下，既要保持常態(tài)管理的權(quán)變思維，把應(yīng)急救援看作是應(yīng)急管理部門的常規(guī)職能，又要統(tǒng)籌做好城市應(yīng)急救援的規(guī)劃設(shè)計、利益分配和聯(lián)動協(xié)同等前置工作，不能因其以突發(fā)事件為標(biāo)志就將其錯誤理解為一項非常規(guī)職能。

技術(shù)層面的制度思考。從表面上看，城市應(yīng)急救援強(qiáng)調(diào)對救援物資和技術(shù)設(shè)備的依賴，但這背后所反映的是作為頂層設(shè)計的制度體系的有效性。質(zhì)言之，城市應(yīng)急救援過程中的設(shè)備、人力、救災(zāi)物資在短時間內(nèi)的大量投入并不意味著也不代表著對應(yīng)急管理制度的拋棄和違背，恰恰相反，城市應(yīng)急救援所檢驗的正是制度的有效性而絕非僅是技術(shù)的有效性。因此，在城市功能之間存在張力、規(guī)劃者有限理性和現(xiàn)代城市風(fēng)險加劇等復(fù)雜的現(xiàn)實背景之下，提升城市應(yīng)急救援的整體水平和綜合能力不能只停留在技術(shù)層面的更新?lián)Q代，更重要的是對技術(shù)背后所反映的制度體系的優(yōu)化和完善。應(yīng)通過制度更新，增強(qiáng)應(yīng)急救援的管理底色，為技術(shù)層面的具體應(yīng)用提供合法性和規(guī)范性基礎(chǔ)。所以在某些學(xué)者看來，制度的完善比技術(shù)的升級更有必要。但是制度的有效性和規(guī)范性只能在一定程度上提供合法性、合理性的依據(jù)，并不能直接決定應(yīng)急救援實際效能，因此，在城市應(yīng)急救援的研究與實踐領(lǐng)域，對技術(shù)與制度要統(tǒng)籌兼顧，不能顧此失彼。

系統(tǒng)工程的點滴推進(jìn)。城市應(yīng)急救援作為一項系統(tǒng)工程，其建設(shè)發(fā)展并不是一蹴而就的。用發(fā)展的思維看待城市應(yīng)急救援就是將之作為一項系統(tǒng)工程，要精益求精，久久為功。在具體的實踐層面，城市應(yīng)急救援事業(yè)的點滴進(jìn)步都是建立在對典型救援案例的分析、研究基礎(chǔ)上，這一過程不斷助推應(yīng)急管理事業(yè)的完善發(fā)展。城市應(yīng)急救援的建設(shè)和發(fā)展?fàn)可媾c應(yīng)急相關(guān)的方方面面，應(yīng)以城市中各種社會關(guān)系為突破點，解決好政府內(nèi)部協(xié)同與企業(yè)、居民等社會力量外部協(xié)作等若干問題。更重要的是，多方主體間的復(fù)雜關(guān)系往往體現(xiàn)在某一具體的救援行動中，提升城市應(yīng)急救援能力需要能夠處置全災(zāi)種的大應(yīng)急思維，因此決不能以某一次或某一類型的成功經(jīng)驗為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以此為抓手，由點及線及面地點滴推進(jìn)應(yīng)急救援能力的提升，逐步實現(xiàn)由某一類突發(fā)事件向其他類型突發(fā)事件救援的能力擴(kuò)展與提升，最終實現(xiàn)城市韌性水平的增強(qiáng)，防范化解城市風(fēng)險，在危機(jī)中育新機(jī)。

（本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“總體國家安全觀下沿海特大城市風(fēng)險的韌性治理研究”的階段性成果［項目編號：21AZZ014］和教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究專項“黨的二十屆三中全會精神研究”的階段性成果；中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院博士研究生吳嘉莉?qū)Ρ疚挠兄匾暙I(xiàn)）

注釋

[1]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日，第1版。

[2]劉杰、韓自強(qiáng)：《安全發(fā)展示范城市政策采納與執(zhí)行力度——基于281個地級市的比較分析（2010—2021）》，《公共管理與政策評論》，2023年第2期。

[3]鐵永波、唐川：《城市災(zāi)害應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系建構(gòu)》，《城市問題》，2005年第6期。

[4]楊振宏、何娟霞、楊向峰等：《城市安全資源整合及事故應(yīng)急救援體系的研究》，《西安建筑科技大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版）》，2006年第6期。

[5]高培勇：《構(gòu)建新發(fā)展格局：在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中前行》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2021年第3期。

[6]王崟欣：《城在山水中" 人享山水樂》，《人民日報》，2023年1月30日，第4版。

[7]其中生態(tài)功能主要是指自然生態(tài)系統(tǒng)為維持城市生產(chǎn)生活所提供的土壤、水文、植被、氣候等自然要素的能力，具體分為能源供給、自然調(diào)節(jié)兩個方面；生產(chǎn)功能主要指開發(fā)利用各類資源以維系城市發(fā)展的能力，具體包括初級生產(chǎn)、次級生產(chǎn)、信息生產(chǎn)和流通服務(wù)四個方面；生活功能主要指為城市中人類生存繁衍提供必要的空間與各類服務(wù)的能力，包括衣食住行與精神文明等內(nèi)容。

[8]陳進(jìn)華：《中國城市風(fēng)險化：空間與治理》，《中國社會科學(xué)》，2017年第8期。

[9]王光輝、劉怡君、王紅兵：《基于耗散結(jié)構(gòu)理論的城市風(fēng)險形成及演化機(jī)理研究》，《城市發(fā)展研究》，2014年第11期。

[10]王剛、張康寧：《現(xiàn)代社會的風(fēng)險類型、形塑邏輯及其治理策略》，《暨南大學(xué)學(xué)報》，2024年第7期。

[11]李友梅：《從財富分配到風(fēng)險分配：中國社會結(jié)構(gòu)重組的一種新路徑》，《社會》，2008年第6期。

[12]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。

[13]王浦劬等人將政策擴(kuò)散的模式劃分為四種，分別是層級擴(kuò)散模式、吸納輻射擴(kuò)散模式，區(qū)域部門擴(kuò)散模式和跟進(jìn)擴(kuò)散模式，提出前兩者以縱向科層組織關(guān)系為紐帶發(fā)生擴(kuò)散，后兩者則是以物理空間或組織空間的溢出為主要特征，但后兩者之間的區(qū)別在于跟進(jìn)擴(kuò)散模式更加注重政策執(zhí)行的勢能差。

[14]肖作鵬、柴彥威、張艷：《國內(nèi)外生活圈規(guī)劃研究與規(guī)劃實踐進(jìn)展述評》，《規(guī)劃師》，2014年第10期。

[15]社區(qū)生活圈內(nèi)涵蓋了居民一周內(nèi)日常所需的各類設(shè)施，這些設(shè)施布局要在成年人相對可接受的步行時間可以到達(dá)，研究表明，十五分鐘是相對合理的步行時間，由此測算出十五分鐘社區(qū)生活圈范圍約為3km2-5km2；李萌：《基于居民行為需求特征的“15分鐘社區(qū)生活圈”規(guī)劃對策研究》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2017年第1期。

[16]程惠霞：《“科層式”應(yīng)急管理體系及其優(yōu)化：基于“治理能力現(xiàn)代化”的視角》，《中國行政管理》，2016年第3期。

[17]張海波：《中國第四代應(yīng)急管理體系：邏輯與框架》，《中國行政管理》，2022年第4期。

[18]唐鈞：《應(yīng)急管理的屬性適配和體系優(yōu)化》，《中國行政管理》，2020年第6期。

[19]劉一弘：《應(yīng)急管理制度：結(jié)構(gòu)、運行和保障》，《中國行政管理》，2020年第3期。

[20]高恩新：《特大生產(chǎn)安全事故的歸因與行政問責(zé)——基于65份調(diào)查報告的分析》，《公共管理學(xué)報》，2015年第4期。

[21]張海波、童星：《中國應(yīng)急管理效能的生成機(jī)制》，《中國社會科學(xué)》，2022年第4期。

[22]王永明、鄭姍姍：《地方政府應(yīng)急管理效能提升的多重困境與優(yōu)化路徑——基于“河南鄭州‘7·20’特大暴雨災(zāi)害”的案例分析》，《管理世界》，2023年第3期。

[23]楊永恒：《發(fā)展規(guī)劃定位的理論思考》，《中國行政管理》，2019年第8期。

[24]劉亞臣、常春光、孔凡文：《城市化與中國城鎮(zhèn)安全》，沈陽：東北大學(xué)出版社，2014年，第9頁。

[25][38]薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)》，《中國行政管理》，2005年第2期。

[26]孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學(xué)》，2013年第4期。

[27]張錚、李政華：《中國特色應(yīng)急管理制度體系構(gòu)建：現(xiàn)實基礎(chǔ)、存在問題與發(fā)展策略》，《管理世界》，2022年第1期。

[28]楊安華、江發(fā)明：《應(yīng)急管理軟實力：生成邏輯與作用機(jī)理》，《理論月刊》，2022年第7期。

[29]鐘開斌、薛瀾：《以理念現(xiàn)代化引領(lǐng)體系和能力現(xiàn)代化：對黨的十八大以來中國應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的一個理論闡釋》，《管理世界》，2022年第8期。

[30]童星、陶鵬：《論我國應(yīng)急管理機(jī)制的創(chuàng)新——基于源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的理念》，《江海學(xué)刊》，2013年第2期。

[31]社會應(yīng)急救援力量指從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的社會組織和應(yīng)急志愿者，以及相關(guān)群團(tuán)組織和企事業(yè)單位指導(dǎo)管理的、從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等活動的組織。

[32]基層應(yīng)急救援力量是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村居社區(qū)等組建的，從事本區(qū)域災(zāi)害事故防范和應(yīng)急處置的應(yīng)急救援隊伍。

[33]《山東濟(jì)寧：建微型應(yīng)急救援站點 打造應(yīng)急救援“濟(jì)寧模式”》，2020年9月14日，https：//www.mem.gov.cn/xw/gdyj/202009/t20200914_365565.shtml。

[34]楊雪冬：《全球化、風(fēng)險社會與復(fù)合治理》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2004年第4期。

[35]郭雪松、朱正威：《跨域危機(jī)整體性治理中的組織協(xié)調(diào)問題研究——基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角》，《公共管理學(xué)報》，2011年第4期。

[36]劉紀(jì)達(dá)、麥強(qiáng)：《自然災(zāi)害應(yīng)急協(xié)同：以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立為視角的網(wǎng)絡(luò)分析》，《公共管理與政策評論》，2021年第3期。

[37]吳曉林：《城市社區(qū)如何變得更有韌性》，《人民論壇》，2020年第29期。

[39]吳曉林、覃雯：《走出“滕尼斯迷思”：百年來西方社區(qū)概念的建構(gòu)與理論證成》，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2022年第1期。

[40]鐘開斌：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全：概念演化與理論轉(zhuǎn)化》，《政治學(xué)研究》，2022年第3期。

[41]高培勇：《構(gòu)建新發(fā)展格局：在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中前行》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2021年第3期。

[42]閃淳昌：《大力發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)》，《中國應(yīng)急管理》，2011年第3期。

[43]鐘開斌：《風(fēng)險管理：從被動反應(yīng)到主動保障》，《中國行政管理》，2007年第11期。

責(zé) 編∕方進(jìn)一" 美 編∕周群英