廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源適宜性評(píng)價(jià)與整治分區(qū)

摘要：耕地“占補(bǔ)平衡”與“進(jìn)出平衡”是架構(gòu)我國(guó)耕地保護(hù)政策體系的制度核心，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治是落實(shí)耕地保護(hù)“雙平衡”政策的重要途徑。本研究基于耕地保護(hù)“雙平衡”政策視角，探索性地提出了可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的概念內(nèi)涵及其適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并采用多因素綜合評(píng)價(jià)、SOFM等方法對(duì)廣東省縣域單元可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源適宜狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)、分級(jí)與整治分區(qū)。結(jié)果表明：廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源較為豐富，其中后備補(bǔ)充類(lèi)、即可補(bǔ)充類(lèi)與工程補(bǔ)充類(lèi)的面積占比分別為19.69%、35.72%、44.59%，大量可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源當(dāng)前為林果產(chǎn)品和水產(chǎn)品生產(chǎn)用地。廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治適宜性從高到低分為高度適宜、較高適宜、中度適宜、較低適宜、低度適宜5個(gè)等級(jí)，其面積占比分別為14.20%、33.69%、22.42%、17.74%和11.95%，適宜程度較高地區(qū)主要分布在西翼、東翼與肇慶市。廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源優(yōu)先整治區(qū)、重點(diǎn)整治區(qū)、選擇整治區(qū)與后備整治區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境差異較大，為此需要差異化地采取行政干預(yù)、工程提質(zhì)、組織引導(dǎo)、激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)等措施。本研究可為指導(dǎo)廣東省耕地保護(hù)“雙平衡”政策的調(diào)整、制定與落實(shí)提供參考，并對(duì)保障區(qū)域糧食安全與促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：耕地；占補(bǔ)平衡；進(jìn)出平衡；土地整治；廣東省

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-6819（2025）01-0057-09 doi： 10.13254/j.jare.2023.0689

耕地是保障國(guó)家糧食安全最重要的生產(chǎn)要素和基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，耕地保護(hù)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要安全保障[1-3]。根據(jù)第三次國(guó)土調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)，2019年末全國(guó)耕地總面積為19.18億畝（1畝=1/15 hm2，下同），實(shí)現(xiàn)了第三輪土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)，但與第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查相比，全國(guó)耕地面積減少了1.13億畝。在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實(shí)“占補(bǔ)平衡”的情況下，耕地減少的主要原因之一是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，其中凈流向林地與園地的面積分別為1.12億畝和0.63億畝，并有大量耕地被植樹(shù)造綠、挖湖造景和拋荒閑置，由此導(dǎo)致耕作層受到不同程度的破壞。為嚴(yán)禁擅自改變耕地用途以及破壞耕作層理化性狀而導(dǎo)致耕地面積減少和質(zhì)量下降的行為，國(guó)家要求對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地與農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”。自此，我國(guó)耕地保護(hù)進(jìn)入“占補(bǔ)平衡”與“進(jìn)出平衡”（簡(jiǎn)稱(chēng)“雙平衡”政策）協(xié)同推進(jìn)新時(shí)期，這為解決耕地“非農(nóng)化”與“非糧化”問(wèn)題提供了重要的制度約束[4-5]。然而，由于耕地保護(hù)“雙平衡”政策頒發(fā)時(shí)點(diǎn)的不同步性、目標(biāo)內(nèi)容的非同一性與政策措施的差異性，使得當(dāng)前耕地開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)的理論探索難以有效指導(dǎo)耕地保護(hù)管理實(shí)踐。

土地整治是落實(shí)耕地“雙平衡”政策的重要途徑和有效工具。一方面，國(guó)家通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、整理與復(fù)墾落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”政策，目的在于解決耕地“非農(nóng)化”問(wèn)題[6]。另一方面，為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的“非糧化”問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施耕地“進(jìn)出平衡”政策。在國(guó)家政策的強(qiáng)力需求牽引下，學(xué)界在耕地“非糧化”的內(nèi)涵特征、時(shí)空演化、分區(qū)治理等方面取得了豐碩成果[7]。現(xiàn)有研究主要利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算不同行政單元耕地種植結(jié)構(gòu)的“非糧化”水平[8-9]，也有研究借助多時(shí)相高分辨率遙感影像解譯獲取耕地“非糧化”時(shí)空特征[10-11]，或基于農(nóng)戶(hù)視角的微觀調(diào)查識(shí)別耕地“非糧化”種植比例[12]。無(wú)論是對(duì)耕地“占補(bǔ)平衡”還是“進(jìn)出平衡”而言，耕地適宜性評(píng)價(jià)都是實(shí)施土地整治的基礎(chǔ)，因?yàn)楦亻_(kāi)發(fā)不僅要關(guān)注“平衡”前立地條件的可行性，更要重視“平衡”后耕作利用的穩(wěn)定性[13]。依據(jù)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施土地整治是引導(dǎo)耕地“雙平衡”政策從理論走向?qū)嵺`的重要內(nèi)容[14-16]。隨著耕地保護(hù)“雙平衡”政策實(shí)踐的不斷深入，綜合評(píng)價(jià)區(qū)域耕地整治的綜合潛力與開(kāi)發(fā)時(shí)序成為政策落實(shí)的基礎(chǔ)與前提[17]。然而，由于學(xué)界對(duì)可用于補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量或可開(kāi)展耕地質(zhì)量提升的資源對(duì)象尚未統(tǒng)一，導(dǎo)致依托耕地“雙平衡”政策開(kāi)展的土地整治實(shí)踐缺乏理論支撐。

廣東省是城市化與工業(yè)化快速推進(jìn)的前沿陣地，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的典型地區(qū)。盡管廣東省耕地后備資源較為短缺，但按照張穎詩(shī)等[18]的研究成果，2005—2019年廣東省耕地非糧化率由48.47%上升至54.65%，吳大放等[9]研究指出2010—2020年期間粵北山區(qū)非糧化率從0.521增加至0.587，陳莉珍等[19]的研究表明珠三角2019年縣域平均非糧化率為47.8%，高于全國(guó)平均水平，充分表明廣東省各區(qū)域可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治潛力巨大。此外，廣東省積極響應(yīng)國(guó)家耕地保護(hù)的“雙平衡”政策，先后出臺(tái)廣東省補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理辦法、廣東省耕地“進(jìn)出平衡”編制指引等文件，耕地保護(hù)取得了較為顯著成效，但同時(shí)也面臨著“雙平衡”政策推進(jìn)困難的問(wèn)題。在此背景下，本研究基于耕地保護(hù)“雙平衡”政策視角，辨析可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的內(nèi)涵以及構(gòu)建可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以廣東省縣域單元為評(píng)價(jià)對(duì)象分析可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治潛力和適宜性分布，明確可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治的時(shí)空秩序與策略，為指導(dǎo)廣東省耕地“雙平衡”政策的調(diào)整、制定與落實(shí)提供參考。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

廣東省地處我國(guó)大陸最南部，陸地總面積約為17.98萬(wàn)km2，下轄21個(gè)地級(jí)市和122個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位。境內(nèi)地貌類(lèi)型復(fù)雜多樣，地勢(shì)總體北高南低，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異顯著，地理分區(qū)可劃分為珠三角、東翼、西翼和山區(qū)[20]。其中，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較高，東翼經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較好，西翼是傳統(tǒng)的糧食與水果生產(chǎn)基地，山區(qū)自然資源豐富且生態(tài)環(huán)境較好。根據(jù)《廣東省第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，2019 年末耕地總面積為190.19 萬(wàn)hm2，其中水田占72.25%，水澆地占8.62%，旱地占19.13%。近年來(lái)，由于工商資本下鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，廣東省耕地“非農(nóng)化”與“非糧化”特征顯著，為此亟需落實(shí)耕地保護(hù)“雙平衡”政策，構(gòu)建可持續(xù)的耕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用格局。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

本研究數(shù)據(jù)主要包括兩類(lèi)：①?gòu)V東省耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)、農(nóng)用地分等定級(jí)數(shù)據(jù)、“三區(qū)三線”劃定成果、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)空間分布數(shù)據(jù)、STRM地形數(shù)據(jù)（90m）等矢量數(shù)據(jù)，該類(lèi)數(shù)據(jù)主要用于提取可補(bǔ)充類(lèi)耕地單元圖層，在此基礎(chǔ)上對(duì)矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏與柵格化處理，柵格單元大小設(shè)定為250 m×250 m；②從《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒》、縣市統(tǒng)計(jì)公報(bào)等資料中獲取農(nóng)作物播種面積、勞動(dòng)力、糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民人均收入等指標(biāo)，通過(guò)相應(yīng)的公式計(jì)算耕地利用水平指數(shù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況指數(shù)。為降低異常值對(duì)適宜性分區(qū)的影響，所有指標(biāo)采用5%的置信區(qū)間進(jìn)行異常值處理。另外，由于廣州市荔灣區(qū)、越秀區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)與深圳市缺值較多，予以剔除，最終對(duì)廣東省109個(gè)縣級(jí)行政單元與東莞、中山2個(gè)地級(jí)市進(jìn)行分析。

1.3 研究方法

1.3.1 可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的內(nèi)涵辨析

當(dāng)前耕地保護(hù)政策主要包括“占補(bǔ)平衡”與“進(jìn)出平衡”兩類(lèi)體系，其在政策靶向、政策表現(xiàn)、政策對(duì)象等方面均有所不同（表1）。可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源是本研究根據(jù)耕地保護(hù)“雙平衡”政策實(shí)踐需要所構(gòu)設(shè)的新概念，其在概念內(nèi)涵、整治對(duì)象、政策目的等方面與耕地后備資源與可恢復(fù)類(lèi)耕地資源存在一定關(guān)聯(lián)。按照國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)范，耕地后備資源指在一定的政策、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)條件下可開(kāi)發(fā)、復(fù)墾或整理為耕地的土地資源，主要表現(xiàn)為通過(guò)荒草地、鹽堿地、內(nèi)陸灘涂、裸地等地類(lèi)開(kāi)發(fā)補(bǔ)充建設(shè)占用耕地，這是當(dāng)前補(bǔ)充耕地的主要來(lái)源。可恢復(fù)類(lèi)耕地資源是第三次國(guó)土調(diào)查所提及的一個(gè)非正式概念，主要指“三調(diào)”中標(biāo)注“即可恢復(fù)”或“工程恢復(fù)”的圖斑，這些圖斑“二調(diào)”時(shí)期為耕地，但“三調(diào)”中因地表覆蓋特征發(fā)生變化而流出為林地、草地、園地、坑塘水面等非耕農(nóng)用地，根據(jù)耕作層破壞程度可通過(guò)相應(yīng)措施整治恢復(fù)為耕地，故將其作為潛在耕地補(bǔ)充對(duì)象。依據(jù)上述分析，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源指在現(xiàn)行政策框架下可整治補(bǔ)充為耕地的各類(lèi)土地資源，其不僅包括用于“占補(bǔ)平衡”的耕地后備資源，還包括用于“進(jìn)出平衡”的可恢復(fù)類(lèi)耕地資源。對(duì)這一概念的理解應(yīng)把握如下幾點(diǎn)：①可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源是可補(bǔ)充為耕地的土地資源的簡(jiǎn)稱(chēng)，“三調(diào)”中其現(xiàn)狀為非耕地，而不是指耕地的某種類(lèi)型；②可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源是對(duì)耕地“占補(bǔ)平衡”與“進(jìn)出平衡”兩項(xiàng)政策統(tǒng)籌推進(jìn)的一個(gè)概念設(shè)想；③可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治不僅包括針對(duì)耕地后備資源的土地開(kāi)發(fā)、土地整理與土地復(fù)墾等高強(qiáng)度工程措施，也包括針對(duì)可恢復(fù)類(lèi)耕地資源的復(fù)耕復(fù)種、表土再造等低強(qiáng)度工程措施。

1.3.2 可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源及其來(lái)源

近年來(lái)，在耕地“占補(bǔ)平衡”政策的約束下，國(guó)家與地區(qū)具有較高農(nóng)業(yè)適宜性的“后備性”可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源日漸稀缺，而因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)導(dǎo)致的“恢復(fù)性”可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治潛力較大，并可能成為耕地“雙平衡”政策補(bǔ)充耕地的重要來(lái)源[21]。根據(jù)2021年自然資源部等發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》，耕地“進(jìn)出平衡”包括“轉(zhuǎn)出”和“轉(zhuǎn)入”兩個(gè)方面。從廣東省耕地管理實(shí)踐來(lái)看，“耕地轉(zhuǎn)入”主要包括兩類(lèi)：一是可開(kāi)墾類(lèi)耕地，該類(lèi)地塊“三調(diào)”前后均為非耕地且劃歸為耕地后備資源，按照相關(guān)要求可整治補(bǔ)充為耕地；二是可恢復(fù)類(lèi)耕地，該類(lèi)地塊因土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)變化或農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，“三調(diào)”前為耕地而“三調(diào)”后為非耕地，在通過(guò)立項(xiàng)論證后可采取相關(guān)措施整治恢復(fù)為耕地。依此，本研究可補(bǔ)充類(lèi)耕地整治對(duì)象為上述兩類(lèi)可“轉(zhuǎn)入”對(duì)象中適合整治轉(zhuǎn)化為耕地的用地類(lèi)型。依據(jù)《廣東省耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)工作方案》，本研究在從廣東省耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)與耕地恢復(fù)潛力調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)提取相關(guān)地類(lèi)基礎(chǔ)上，扣除25°以上坡、生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)等不符合要求圖斑單元后，以剩余圖斑作為廣東省耕地“雙平衡”整治的可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源來(lái)源，并依據(jù)資源來(lái)源、耕作層破壞程度、整治恢復(fù)難易程度等將其劃分為后備補(bǔ)充類(lèi)、即可補(bǔ)充類(lèi)與工程補(bǔ)充類(lèi)。其中，后備補(bǔ)充類(lèi)主要為耕地后備資源中扣除與耕地恢復(fù)潛力重合后的圖斑，即可補(bǔ)充類(lèi)與工程補(bǔ)充類(lèi)則分別對(duì)應(yīng)耕地恢復(fù)潛力調(diào)查中的即可恢復(fù)類(lèi)與工程恢復(fù)類(lèi)圖斑。

1.3.3 可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治適宜性評(píng)價(jià)

適宜性評(píng)價(jià)是劃分可補(bǔ)充類(lèi)耕地整治時(shí)序的基礎(chǔ)，可補(bǔ)充類(lèi)耕地整治適宜性主要取決于自然環(huán)境條件、景觀格局形態(tài)、耕地利用水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況[22-23]。自然環(huán)境條件包括耕層土壤的理化性質(zhì)、地形特征及整治恢復(fù)難易程度，本研究選取自然等指數(shù)、地形起伏度、用地類(lèi)型3個(gè)指標(biāo)表征。根據(jù)廣東省土地整治的選址要求，耕地整治應(yīng)選擇“自身規(guī)模較大或與周邊現(xiàn)狀耕地相鄰且整治后可形成集中連片耕地的地塊”，為此本研究選取平均地塊面積、斑塊形狀指數(shù)、斑塊與周邊耕地斑塊的集中連片度刻畫(huà)可補(bǔ)充類(lèi)耕地單元的景觀格局形態(tài)。耕地利用水平主要反映可補(bǔ)充類(lèi)耕地整治后用于糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性以及耕地利用的勞動(dòng)力投入產(chǎn)出成本與單位生產(chǎn)能力，本研究選取非糧化率[18]、農(nóng)戶(hù)勞動(dòng)生產(chǎn)率[24]、糧食單產(chǎn)來(lái)表征。社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況主要反映可補(bǔ)充類(lèi)耕地的外部環(huán)境適宜性，本研究選取地均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民人均收入、主體功能定位來(lái)表征。依據(jù)所有評(píng)價(jià)指標(biāo)的計(jì)算結(jié)果、分類(lèi)屬性與影響方向，采用等間距法依照[0，100]的區(qū)間進(jìn)行分級(jí)賦值，具體規(guī)則如表2所示。

1.3.4 可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治分區(qū)

本研究運(yùn)用Kohonen提出的SOFM神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型對(duì)廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源進(jìn)行整治分區(qū)[25]。為有序推進(jìn)廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治，本研究按照“農(nóng)業(yè)資源稟賦從優(yōu)到劣、耕地利用質(zhì)量從好到差”的識(shí)別邏輯，將可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源劃分優(yōu)先整治區(qū)、重點(diǎn)整治區(qū)、選擇整治區(qū)與后備整治區(qū)4大類(lèi)，在此基礎(chǔ)上依據(jù)各類(lèi)分區(qū)的空間分布特征進(jìn)一步細(xì)分為不同的小類(lèi)，并按照“地理方位+大類(lèi)”的規(guī)則命名。優(yōu)先整治區(qū)的耕地適宜性程度整體水平最高，農(nóng)業(yè)資源稟賦條件最優(yōu)，一般只需采取復(fù)種、復(fù)耕等簡(jiǎn)易的工程措施，即可恢復(fù)耕作條件。重點(diǎn)整治區(qū)的耕地適宜性程度適中，雖然農(nóng)業(yè)資源稟賦條件較好，但農(nóng)業(yè)發(fā)展往往存在明顯的短板，工程恢復(fù)難度有所增加且耕地保護(hù)緊迫性較高。選擇整治區(qū)的耕地適宜性程度較低，存在非糧種植與糧食安全、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)等潛在沖突，需要采取土地平整、土壤改良等大型工程措施，才能達(dá)到較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。后備整治區(qū)的耕地適宜性程度最低，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治的工程措施難度最大，但迫切性較低。

2 結(jié)果與分析

2.1 可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治潛力

由表3可見(jiàn)，2020年廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源類(lèi)型較為豐富，且地區(qū)分布差異較大。從可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的類(lèi)型來(lái)看，后備補(bǔ)充類(lèi)的面積占比為19.69%，土地利用類(lèi)型主要為荒草地，說(shuō)明廣東省后備性耕地資源較為稀缺。此外，即可補(bǔ)充類(lèi)的面積占比為35.72%，該類(lèi)用地耕作層與農(nóng)田灌溉系統(tǒng)保護(hù)較好，清除地表雜草、灌木等雜物即可恢復(fù)耕作條件；工程補(bǔ)充類(lèi)的面積占比為44.59%，該類(lèi)用地耕作層或種植系統(tǒng)破壞較為嚴(yán)重，需要采取客土、土壤培肥、灌溉系統(tǒng)重建等工程措施才能恢復(fù)耕作條件。從可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的地類(lèi)來(lái)看，園地面積占比最高，為36.53%，其次依次為林地24.20%、坑塘水面19.43%、草地19.26%、裸地0.58%，并且即可補(bǔ)充類(lèi)地類(lèi)面積占比由高到低依次為園地、坑塘水面、林地和草地，而工程補(bǔ)充類(lèi)地類(lèi)面積占比由高到低依次為林地、園地、坑塘水面和草地，表明廣東省大量耕地已“轉(zhuǎn)出”為提供林果產(chǎn)品和水產(chǎn)品的用地。從可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的分布來(lái)看，珠三角、東翼、西翼與山區(qū)的可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源面積占比分別為34.94%、11.02%、27.59%、26.45%，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角耕地主要“轉(zhuǎn)出”為園地和養(yǎng)殖水面，東翼的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的面積占比較小，而農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的西翼與生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的山區(qū)則主要“轉(zhuǎn)出”為園地和林地。

2.2 可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治適宜性分級(jí)

采用自然斷裂法將廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治適宜性劃分為5個(gè)等級(jí)，即高度適宜（73.27，83.50]、較高適宜（66.63，73.27]、中度適宜（61.73，66.63]、較低適宜（54.99，61.73]、低度適宜[43.81，54.99]（圖1）。從數(shù)量結(jié)構(gòu)來(lái)看，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治適宜等級(jí)從高到低面積占比依次為14.20%、33.69%、22.42%、17.74%和11.95%，所占縣區(qū)的數(shù)量分別為14、32、29、20、16，其中霞山區(qū)、潮陽(yáng)區(qū)、陽(yáng)西縣等14個(gè)縣區(qū)的適宜等級(jí)最高。從空間分布來(lái)看，廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治適宜程度較高地區(qū)主要集中分布在西翼、東翼、肇慶市以及零星分布在韶關(guān)、梅州、河源等地市的山區(qū)縣，該類(lèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活躍程度相對(duì)較低，農(nóng)業(yè)人口外出比例較高且生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源轉(zhuǎn)為糧食生產(chǎn)用地的綜合效益較高；適宜程度較低地區(qū)主要集聚在除肇慶以外的珠三角地區(qū)以及清遠(yuǎn)市，該類(lèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活躍程度高、人口密度大且食物多樣性消費(fèi)需求強(qiáng)烈，在比較效益優(yōu)勢(shì)和工商資本下鄉(xiāng)的驅(qū)動(dòng)下可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源轉(zhuǎn)為糧食生產(chǎn)用地的難度較大。廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治的適宜等級(jí)與分布格局表明，其可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的整治潛力較大但區(qū)域分布不平衡，耕地保護(hù)系列政策的制定可為實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)平衡提供制度保障，但由于可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治潛力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互斥性較強(qiáng)，耕地“雙平衡”政策的實(shí)施需要充分協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)與生態(tài)安全的關(guān)系。

2.3 可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治分區(qū)與策略

2.3.1 可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治分區(qū)

依據(jù)SOFM綜合聚類(lèi)結(jié)果，廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源可劃分為4大類(lèi)12小類(lèi)（圖2）。優(yōu)先整治區(qū)、重點(diǎn)整治區(qū)、選擇整治區(qū)與后備整治區(qū)的可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源面積占比分別為42.67%、33.50%、11.03%、12.80%，包括的縣級(jí)單位數(shù)分別為49、30、16、16，這表明廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治的理論可行性較優(yōu)，并且具有較強(qiáng)的空間異質(zhì)性。具體來(lái)講，優(yōu)先整治區(qū)包括珠三角優(yōu)先整治區(qū)Ⅰ、珠三角優(yōu)先整治區(qū)Ⅱ、粵東優(yōu)先整治區(qū)、粵西優(yōu)先整治區(qū)與粵北優(yōu)先整治區(qū)，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源面積占比分別為5.21%、4.76%、10.32%、19.73% 和2.65%。重點(diǎn)整治區(qū)包括珠三角重點(diǎn)整治區(qū)、粵西重點(diǎn)整治區(qū)與粵北重點(diǎn)整治區(qū)，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源面積占比分別為13.39%、10.85%、9.26%。選擇整治區(qū)包括粵西選擇整治區(qū)與粵北選擇整治區(qū)，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源面積占比分別為1.19%、9.84%。后備整治區(qū)包括珠三角后備整治區(qū)與粵北后備整治區(qū)，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源面積占比分別為11.13%、1.67%。廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治分區(qū)的分布既與地形地貌、降雨、氣候等自然條件密切相關(guān)，更與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口分布等人文環(huán)境聯(lián)系緊密，為此可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治需落實(shí)差異化的管理與工程措施。

2.3.2 可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源分區(qū)整治策略

優(yōu)先整治區(qū)可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源較豐富，該地區(qū)是廣東省通過(guò)“雙平衡”政策補(bǔ)充耕地的主要來(lái)源，建議通過(guò)土地整理降低珠三角優(yōu)先整治區(qū)Ⅰ內(nèi)地形起伏對(duì)農(nóng)業(yè)種植的不利影響，優(yōu)化珠三角優(yōu)先整治區(qū)Ⅱ和粵東優(yōu)先整治區(qū)內(nèi)補(bǔ)充耕地的斑塊形狀，提升粵西優(yōu)先整治區(qū)內(nèi)補(bǔ)充耕地與現(xiàn)狀耕地的空間連片度，改善粵北優(yōu)先整治區(qū)內(nèi)補(bǔ)充耕地的自然綜合質(zhì)量，通過(guò)組織動(dòng)員、激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)等措施推進(jìn)補(bǔ)充耕地的復(fù)種復(fù)耕，確保良田良種。重點(diǎn)整治區(qū)是廣東省落實(shí)耕地保護(hù)任務(wù)的主體區(qū)域，耕地保護(hù)既要嚴(yán)防無(wú)序的非糧化利用，也要逐步落實(shí)可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的恢復(fù)整治，通過(guò)土地整治提升珠三角重點(diǎn)整治區(qū)農(nóng)業(yè)灌排體系和田間道路體系，提升耕地的灌排保障率和道路通達(dá)性，在粵西重點(diǎn)整治區(qū)內(nèi)試行可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的有償“轉(zhuǎn)入”機(jī)制，提高農(nóng)戶(hù)復(fù)耕復(fù)種的積極性，以及在不干擾生態(tài)系統(tǒng)安全的情況下提升補(bǔ)充耕地的規(guī)整度，探索耕地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)新模式，防止流轉(zhuǎn)耕地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)設(shè)施用地或種植經(jīng)濟(jì)作物。粵西選擇整治區(qū)應(yīng)在確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的前提下，依據(jù)農(nóng)業(yè)適宜性評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)“宜糧則糧、宜果則果”，通過(guò)土地整治改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在的地力低、設(shè)施差、斑塊小與集聚弱等問(wèn)題；粵北選擇整治區(qū)則應(yīng)防止耕地非糧化利用進(jìn)一步擴(kuò)大，通過(guò)墾造水田擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)水稻種植面積，推廣魚(yú)（蟹、蝦）稻共生、糧果套種等新模式，探索山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化新路徑，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增綠與農(nóng)民增收。珠三角后備整治區(qū)應(yīng)以提高現(xiàn)有耕地利用效率為導(dǎo)向，重點(diǎn)推進(jìn)閑置、低效養(yǎng)殖坑塘與農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治，鼓勵(lì)發(fā)展多元農(nóng)業(yè)種植和糧食產(chǎn)品生產(chǎn)，充分挖掘耕地的生產(chǎn)、生活與生態(tài)功能；粵北后備整治區(qū)的宜耕性較差，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治應(yīng)以保障區(qū)域生態(tài)安全為前提，堅(jiān)持“宜耕則耕、宜林則林”原則，通過(guò)農(nóng)業(yè)區(qū)劃落實(shí)糧、果、林用途空間管制。

3 討論

本研究立基于國(guó)家耕地保護(hù)“雙平衡”的政策目標(biāo)與廣東省耕地利用與保護(hù)的管理實(shí)踐，探索性地提出了可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的概念內(nèi)涵及其評(píng)價(jià)體系，明確了可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的來(lái)源及其整治路徑，是對(duì)以往有關(guān)耕地資源概念與評(píng)價(jià)體系研究的重要補(bǔ)充。從可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的概念內(nèi)涵來(lái)看，本研究中可用于“補(bǔ)充”耕地的土地資源類(lèi)型主要包括兩類(lèi)，即“后備性”的荒草地、鹽堿地、內(nèi)陸灘涂、裸地等非農(nóng)用地與“恢復(fù)性”的林地、草地、園地、坑塘水面等非耕農(nóng)用地。此外，本研究從自然環(huán)境條件、景觀格局形態(tài)、耕地利用水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況4個(gè)維度對(duì)可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源進(jìn)行適宜評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果用于整治分區(qū)的劃分，不僅強(qiáng)調(diào)了對(duì)耕地?cái)?shù)量的補(bǔ)充，更強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量保障，并且在政策措施中明確了“生態(tài)優(yōu)先”原則，這與國(guó)家所主張的耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”的理念相吻合。

廣東省“后備性”耕地資源日益稀少，而“恢復(fù)性”耕地資源整治潛力較大，這為耕地資源的利用與保護(hù)提出了新命題。為此，本研究提出如下兩點(diǎn)政策建議：

（1）依據(jù)農(nóng)業(yè)地域結(jié)構(gòu)性差異，審慎推進(jìn)可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治。廣東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源基礎(chǔ)、區(qū)位價(jià)值與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)地域差異較大，使得耕地利用具有較為明顯的結(jié)構(gòu)性差異。從廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源用途來(lái)看，主要包括以提供茶葉、水果、魚(yú)肉等農(nóng)產(chǎn)品為主的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整型資源，以及用于挖湖造景、植草育苗等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整型資源。針對(duì)不同類(lèi)型的可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源，不能“簡(jiǎn)單化”“一刀切”地整治恢復(fù)為耕地，而應(yīng)遵循不同區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律采用差異化的管控措施。

（2）科學(xué)引導(dǎo)耕地利用轉(zhuǎn)型，建立“良田糧種”長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。在不違反耕地利用與保護(hù)管理規(guī)定的前提下，耕地作為集體組織成員的家庭共同財(cái)產(chǎn)，承包人對(duì)其如何經(jīng)營(yíng)具有較大的自由度[10]。耕地流轉(zhuǎn)、“非糧化”利用、拋荒等形式既是農(nóng)戶(hù)自由經(jīng)營(yíng)的權(quán)益體現(xiàn)，更是鄉(xiāng)村人口、土地與產(chǎn)業(yè)關(guān)系演化的可能趨勢(shì)。因此，當(dāng)前的耕地管理政策應(yīng)當(dāng)正確把握耕地利用轉(zhuǎn)型所處的階段，并基于耕地利用的自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境特性，明確與發(fā)展階段相適應(yīng)的土地利用形態(tài)。

盡管研究在可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的概念界定、適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)與整治分區(qū)劃定等方面做了諸多探索，但仍存在如下缺陷有待進(jìn)一步完善：一是受限于研究數(shù)據(jù)的敏感性和不可獲取性，可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中僅納入了表征耕地自然綜合質(zhì)量的指標(biāo)，這在一定程度上可能會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果存在偏誤。二是盡管本研究基于廣東省耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)與耕地恢復(fù)潛力調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源適宜狀況進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)價(jià)、分級(jí)與整治分區(qū)，但評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)方法僅反映了可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治的理論可行性，而沒(méi)有考慮到整治行為可能導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)收入損失、政府管理成本增加、區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品供需失衡等問(wèn)題。因此，后續(xù)研究有必要以縣域?yàn)閱挝婚_(kāi)展可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治圖斑核查、現(xiàn)場(chǎng)勘查和意愿調(diào)查，摸清可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治的現(xiàn)實(shí)潛力，提升本研究的科學(xué)性和可操作性。

4 結(jié)論

（1）可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源指在現(xiàn)行政策、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)條件下可轉(zhuǎn)化為耕地的土地資源，主要包括現(xiàn)有政策框架下用于“占補(bǔ)平衡”的耕地后備資源和用于“進(jìn)出平衡”的可恢復(fù)類(lèi)耕地資源。由于“后備性”耕地資源日漸稀缺，而“恢復(fù)性”耕地資源的整治潛力巨大，因此可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治是未來(lái)新增耕地的主要來(lái)源。

（2）廣東省2020年可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源類(lèi)型較豐富且地區(qū)分布差異較大，其中后備補(bǔ)充類(lèi)、即可補(bǔ)充類(lèi)與工程補(bǔ)充類(lèi)的面積占比分別為19.69%、35.72%、44.59%。這一結(jié)構(gòu)特征表明，一方面近年來(lái)廣東省農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)發(fā)生了較為明顯的轉(zhuǎn)型，耕地“轉(zhuǎn)出”類(lèi)型多樣且區(qū)域差異特征顯著；另一方面，由于農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)與飲食結(jié)構(gòu)的變化，未來(lái)耕地保護(hù)仍然面臨著較為嚴(yán)峻的“非糧化”壓力。

（3）廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的整治適宜性差異較大，并且空間上呈現(xiàn)出較為典型的集聚性。廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源整治適宜性從高到低（高度適宜、較高適宜、中度適宜、較低適宜、低度適宜）面積占比分別為14.20%、33.69%、22.42%、17.74% 和11.95%。適宜程度較高地區(qū)主要分布在經(jīng)濟(jì)活躍程度相對(duì)較低的西翼、東翼與肇慶市，適宜程度較低地區(qū)主要分布在除肇慶以外的珠三角地區(qū)以及清遠(yuǎn)市。

（4）廣東省可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源優(yōu)先整治區(qū)、重點(diǎn)整治區(qū)、選擇整治區(qū)與后備整治區(qū)的面積占比分別為42.67%、33.50%、11.03%、12.80%。各整治區(qū)可補(bǔ)充類(lèi)耕地資源的農(nóng)業(yè)資源稟賦與耕地利用狀況的各不相同，為此需要基于區(qū)域農(nóng)業(yè)資源本底條件、耕地利用效率、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的組合特征，差異化地采取行政干預(yù)、工程提質(zhì)、市場(chǎng)引導(dǎo)、激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)等措施。

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