歐盟貿(mào)易委員“上新”，中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系走向何處

2024年12月1日，由馮德萊恩任主席的新一屆歐盟委員會正式就職，任期五年。在當(dāng)前世界經(jīng)濟格局快速演變，歐盟經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)向保護主義、干預(yù)主義及中歐貿(mào)易摩擦更趨頻繁之際，新一屆歐委會的對外經(jīng)貿(mào)政策、特別是對華經(jīng)貿(mào)政策走向備受關(guān)注。其中，頗為重要的貿(mào)易委員一職由來自斯洛伐克的塞夫柯維奇擔(dān)任，他對中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的認知與舉措將對至少未來五年雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展帶來重要影響。

對華貿(mào)易政策正式與“經(jīng)濟安全”掛鉤"

與上任歐盟貿(mào)易委員的職責(zé)有所不同，新任貿(mào)易委員塞夫柯維奇在負責(zé)貿(mào)易事務(wù)的同時還負責(zé)經(jīng)濟安全事務(wù)。這意味著，歐盟已正式將對外貿(mào)易政策與所謂“經(jīng)濟安全”捆綁：繼續(xù)落實上屆委員會2023年6月提出的《歐洲經(jīng)濟安全戰(zhàn)略》的同時，對外貿(mào)易政策將成為其落實該戰(zhàn)略的最重要政策工具之一。

《歐洲經(jīng)濟安全戰(zhàn)略》是歐委會基于“去風(fēng)險”理念提出的旨在確保歐盟“經(jīng)濟安全”的一項綜合戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略的提出標志著歐盟內(nèi)外經(jīng)濟政策的底層邏輯正在由“效率至上”轉(zhuǎn)為“效率與安全并重”，在某些領(lǐng)域甚至是“安全至上”。戰(zhàn)略確認了歐盟面臨的四類所謂“經(jīng)濟風(fēng)險”，分別是供應(yīng)鏈韌性和能源安全風(fēng)險、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的物理和網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險、與技術(shù)安全和泄漏相關(guān)的風(fēng)險以及將經(jīng)濟依賴“武器化”或經(jīng)濟脅迫的風(fēng)險?；诖?，歐盟設(shè)計了以提升、保護、合作這三條為主的“去風(fēng)險”路徑?！疤嵘敝柑岣邭W盟競爭力，加強歐洲經(jīng)濟韌性；“保護”指通過一系列防御性政策工具來維護“經(jīng)濟安全”；“合作”則是在全世界范圍內(nèi)建立合作伙伴關(guān)系，促進供應(yīng)鏈多元化。

《歐洲經(jīng)濟安全戰(zhàn)略》基于馮德萊恩2023年3月底對華關(guān)系講話中提出的“去風(fēng)險”概念設(shè)計，諸多工具直接或間接地涉及中國，帶有明確的加強對華競爭、降低對華依賴的意味。實際上，戰(zhàn)略出臺后，歐盟不僅更頻繁、更嚴苛地對中國采用貿(mào)易防御工具，相關(guān)工具還出現(xiàn)了明顯的政治化趨勢，即更多出于所謂的“政治和安全考慮”。一個典型的例子是2023年10月歐委會發(fā)起的對進口自中國的純電動乘用汽車的反補貼調(diào)查，該調(diào)查主要受到政治驅(qū)動，而非基于歐盟企業(yè)申訴。

不難預(yù)見，未來五年歐盟對華貿(mào)易政策將正式與“經(jīng)濟安全”掛鉤。塞夫柯維奇本人在歐委會已工作約15年，曾負責(zé)歐盟的英國脫歐事務(wù)并在上屆歐委會負責(zé)推進歐洲綠色協(xié)議，頗受馮德萊恩器重。馮德萊恩在新一屆歐委會中安排他擔(dān)任貿(mào)易與經(jīng)濟安全事務(wù)委員，可謂委以重任。在處理對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系上，馮德萊恩在給塞夫柯維奇的任命書中寫道，“你將遵循‘去風(fēng)險’而非‘脫鉤’政策處理與中國的貿(mào)易和經(jīng)濟關(guān)系。為此，你將積極參與和中國的現(xiàn)有對話，確保雙方保持互惠、平衡的經(jīng)濟關(guān)系，應(yīng)對（中國）非市場政策與做法造成的溢出效應(yīng)、市場扭曲以及有害的過剩產(chǎn)能問題，可以視需要使用自主性政策工具?！?024年11月，在歐洲議會舉行的新一屆歐委會聽證會上，塞夫柯維奇明確表示中國是歐盟“最具挑戰(zhàn)性的貿(mào)易伙伴”，并宣稱將全力以赴打擊中國的“過剩產(chǎn)能”。這一表態(tài)與上任貿(mào)易委員東布羅夫斯基斯相比顯然更為強硬，這意味著新一屆歐委會將繼續(xù)推進對華“去風(fēng)險”，不僅會強化現(xiàn)有防御性經(jīng)貿(mào)政策工具，而且不排除出臺新的工具。

三方面強化對華經(jīng)貿(mào)防御政策

結(jié)合《歐洲經(jīng)濟安全戰(zhàn)略》的內(nèi)容、近兩年歐盟已采取的對華經(jīng)貿(mào)舉措以及新一屆歐委會就職前后馮德萊恩和塞夫柯維奇的相關(guān)表態(tài)，預(yù)計歐盟將重點從以下三方面著手強化對華經(jīng)貿(mào)防御政策。

第一，歐盟將繼續(xù)炒作所謂中國“過度補貼”與“產(chǎn)能過?！眴栴}，并且利用新生效的《外國補貼條例》等政策工具壓縮在歐盟的中資企業(yè)經(jīng)營空間，或借用貿(mào)易防御工具對中國向歐盟出口的新能源產(chǎn)品發(fā)起調(diào)查，以保護本土產(chǎn)業(yè)。根據(jù)歐盟中國商會2024年12月發(fā)布的《中國企業(yè)在歐盟發(fā)展報告（2024/2025）》，自2023年7月《外國補貼條例》實施至2024年10月，歐盟基于該條例陸續(xù)針對中國企業(yè)發(fā)起了五項調(diào)查，涉及光伏、風(fēng)電等清潔能源行業(yè)以及機車和安全設(shè)備行業(yè)，其中三項調(diào)查已迫使中企退出合同競標，另外兩項正在進行中的調(diào)查也嚴重影響了中企的運營。此外，歐委會2024年4月再次發(fā)布所謂用于貿(mào)易救濟調(diào)查的中國經(jīng)濟存在“嚴重扭曲”的報告，未來不排除會基于該報告的結(jié)論對中國向歐盟出口的光伏和風(fēng)電設(shè)備等新能源產(chǎn)品發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查，并采取加征關(guān)稅等措施。

第二，歐盟將繼續(xù)遵循經(jīng)濟安全戰(zhàn)略以應(yīng)對技術(shù)泄露風(fēng)險，效仿美國在尖端科技領(lǐng)域采取“小院高墻”的做法，進一步收緊對華技術(shù)轉(zhuǎn)移。2023年10月，歐委會公布了一份包含十個領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)清單，認為需要防范這些關(guān)鍵技術(shù)落入競爭對手國家進而威脅歐盟的安全和利益，或被用于侵害人權(quán)。在這十個技術(shù)領(lǐng)域中，歐盟又確定了四個被認為極有可能帶來技術(shù)安全和泄漏風(fēng)險的最敏感領(lǐng)域，分別是先進半導(dǎo)體技術(shù)、人工智能技術(shù)、量子技術(shù)和生物技術(shù)。預(yù)計未來歐盟將基于這份清單加強對中國的出口管制和雙向投資審查。實際上，上屆歐委會已經(jīng)通過2024年1月發(fā)布的“歐洲經(jīng)濟安全一攬子計劃”提出了《外資安全審查條例修訂案》《對外投資白皮書》和《出口管制白皮書》，新一屆歐委會將繼續(xù)推進相關(guān)立法出臺和政策落實，中歐科技與產(chǎn)業(yè)合作空間可能會被進一步壓縮。

第三，歐盟將進一步降低對華關(guān)鍵原材料依賴。上屆歐委會曾于2021和2022年先后發(fā)布兩份戰(zhàn)略性依賴調(diào)查報告，認為歐盟在一些關(guān)鍵原材料的進口方面對中國依賴度過高。此后，歐盟《關(guān)鍵原材料法》出臺并于2024年4月生效。該法提出到2030年歐盟關(guān)鍵原材料消費量中至少有10%的提取、40%的加工和15%的回收要在本土進行，來自中國等單一第三方國家的比例不得超過總消費量的65%。新一屆歐委會就職后即開始加快落實該法。2024年12月，歐委會通過創(chuàng)新基金發(fā)布資助可再生氫項目的招標指南，其中提及中國多達16次，并且明確規(guī)定投標項目中最多只能有25%的電解槽（電解槽的制造依賴多種關(guān)鍵原材料）來自中國。

經(jīng)貿(mào)合作仍是中歐關(guān)系的“壓艙石”

不難預(yù)見，未來中歐經(jīng)貿(mào)合作會因歐方態(tài)度更趨保守而遇到更多阻力。特別是，在歐盟經(jīng)營的中國企業(yè)將面臨更多挑戰(zhàn)。根據(jù)歐盟中國商會發(fā)布的《中國企業(yè)在歐盟發(fā)展報告（2024/2025）》，被調(diào)研的中資企業(yè)普遍反饋，在歐經(jīng)營的最大挑戰(zhàn)是歐盟貿(mào)易壁壘加劇。

然而，需要看到的是，中歐雙方并無根本的政治利益沖突，彼此已形成高度緊密的經(jīng)濟聯(lián)系，利益融合深廣，加之當(dāng)前歐洲經(jīng)濟再次陷入低迷，歐盟推進對華“去風(fēng)險”的空間有限。特別是，歐盟在經(jīng)濟領(lǐng)域與美國的利益分歧將長期存在，因此破壞中歐經(jīng)貿(mào)合作大局并不符合歐方利益。近幾年，美國出臺的《通脹削減法案》等諸多經(jīng)濟政策嚴重損害了歐洲的利益，歐洲政界與經(jīng)濟界對此頗有抱怨。此外，特朗普重返白宮后或?qū)⒋罅Πl(fā)展油氣產(chǎn)業(yè)進而壓低國內(nèi)能源價格，同時很可能對歐盟產(chǎn)品加征關(guān)稅，這將進一步加劇歐美在經(jīng)濟領(lǐng)域的矛盾。基于此，雖然歐盟對待與中國經(jīng)貿(mào)合作的態(tài)度趨于強硬，但是，視中國為重要經(jīng)貿(mào)伙伴、保持與中國對話合作仍是其主流認知。

目前，中歐雙方對于保持對話和加強務(wù)實合作擁有高度共識，未來只要保持各層級密切溝通，關(guān)注彼此重要關(guān)切，妥善管控競爭與分歧，雙邊經(jīng)貿(mào)合作仍有較大發(fā)展空間。在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，經(jīng)貿(mào)合作仍將在中歐關(guān)系中發(fā)揮“壓艙石”作用。在綠色領(lǐng)域，雙方可依托中歐環(huán)境與氣候高層對話等機制充分探討管理競爭與促進合作的新路徑。中歐若能通過談判就電動汽車貿(mào)易爭端達成最終解決方案，將有望為雙方在新能源領(lǐng)域逐步形成良性競爭與合作關(guān)系打下良好基礎(chǔ)。在數(shù)字領(lǐng)域，雙方可依托中歐數(shù)字高層論壇和中歐數(shù)據(jù)跨境流動交流機制等渠道充分溝通，探索務(wù)實合作空間。在關(guān)鍵原材料領(lǐng)域，2023年12月第二十四次中國—歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會晤同意探討建立中歐關(guān)鍵原材料預(yù)警機制，隨著相關(guān)工作取得進展，雙方有望逐步構(gòu)建起穩(wěn)定、互信的供應(yīng)鏈合作關(guān)系。

中歐是全面戰(zhàn)略伙伴而非對手，中國始終認為，中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的本質(zhì)是互利共贏，保護主義沒有前途，開放合作才是正道。

中國和歐盟互為第二大貿(mào)易伙伴，2024年前11個月，中國與歐盟貿(mào)易總值為5.09萬億元，增長1.3%，占中國外貿(mào)總值的12.8%。其中，中國對歐盟出口3.34萬億元，增長3.8%。2024年以來，中歐雙方日均貿(mào)易額超20億歐元。中歐班列累計開行突破10萬列，已成為名副其實的亞歐貿(mào)易“黃金通道”。中歐之間已形成供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈相互交融、深度互嵌的格局。中國將堅持推進高水平對外開放，致力于為各國企業(yè)提供開放、包容、透明的營商環(huán)境。希望歐方恪守堅持自由貿(mào)易、反對保護主義的承諾，同中方共同維護中歐經(jīng)貿(mào)合作大局。

（作者為中國社科院歐洲研究所研究員、歐洲經(jīng)濟研究室主任）