特朗普重返白宮，對非洲意味著什么

特朗普再次當(dāng)選美國總統(tǒng)后，美國對非洲政策也將面臨全方位調(diào)整。特朗普第一任期內(nèi)的部分涉非言論和舉措對美非關(guān)系造成了破壞性影響。特朗普重返白宮，其“美國優(yōu)先”的政策理念，單邊主義的交易式外交風(fēng)格將重塑美非關(guān)系，也將沖擊非洲自身的政治安全格局。

非洲地緣環(huán)境發(fā)生深刻變化

與四年前相比，全球地緣格局已經(jīng)發(fā)生深刻調(diào)整，非洲之于美國的重要性明顯上升。首先，非洲正在崛起成為一支不可忽視的地緣力量。近年來，非洲聯(lián)合自強(qiáng)步伐加快，扛起全球南方國家反干涉、反制裁、反霸權(quán)的旗幟，在國際治理中的話語權(quán)顯著增強(qiáng)。非洲擁有豐富的能礦資源，尤其是鈷、鋰、鎳等關(guān)鍵礦產(chǎn)儲量豐富。在全球新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革加速推進(jìn)背景下，非洲成為各大經(jīng)濟(jì)體競相拉攏的對象。

第二，非洲政治生態(tài)悄然發(fā)生變化。過去四年，非洲政變頻發(fā)，恐怖主義活動、內(nèi)戰(zhàn)等各類武裝沖突持續(xù)延宕，部分國家政治安全局勢嚴(yán)峻。非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人代際更替加速，一大批新生代領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)勢登上政治舞臺，更加積極主動維護(hù)本國主權(quán)和發(fā)展利益。在大國博弈白熱化背景下，絕大多數(shù)非洲國家對外堅持“不結(jié)盟”原則，拒絕“新冷戰(zhàn)”。越來越多的國家在各大國中游刃有余，為本國爭取更多的發(fā)展機(jī)遇。

第三，大國在非影響力正在重新分化組合，美國依托盟伴體系維系在非霸權(quán)的傳統(tǒng)模式難以為繼。俄羅斯加緊重返非洲，在非政治、軍事和經(jīng)濟(jì)影響力全面提升。法國和歐盟在非洲，尤其是法語非洲地區(qū)影響力式微，法國“非洲憲兵”時代即將終結(jié)。中非加緊構(gòu)建新時代全天候命運共同體，中國連續(xù)15年保持非洲第一大貿(mào)易伙伴國地位，2023年中非貿(mào)易額是美非貿(mào)易額的四倍。土耳其、阿聯(lián)酋等新興經(jīng)濟(jì)體利用自身比較優(yōu)勢加大對非經(jīng)略，中東國家已成非洲重要的外部合作伙伴。拜登政府大力修復(fù)特朗普時期制造的美非關(guān)系裂痕，加大對非資源投入的同時，將大國在非博弈推向新高度。然而，美國自身也受到非洲“反西方”思潮波及，美在非軍事部署體系遭遇冷戰(zhàn)后最嚴(yán)重沖擊。美國戰(zhàn)略界評估，美西方在非霸權(quán)已經(jīng)遭到來自非洲內(nèi)部和域外國家，尤其是俄羅斯的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，美國對非戰(zhàn)略陷入危機(jī)。

鑒此，特朗普重返白宮后的政策調(diào)整也不得不充分考慮當(dāng)前非洲地緣形勢的變化，提升非洲在美國外交中的重要性，并在“美國優(yōu)先”、大國博弈等戰(zhàn)略目標(biāo)中尋求平衡，這也將導(dǎo)致美非關(guān)系面臨新的不確定性。

美非關(guān)系面臨全方位調(diào)整

非洲國家對特朗普首任內(nèi)的涉非侮辱性言論、歧視性舉措記憶猶新，對特朗普重返白宮后美非關(guān)系將會承受的沖擊已有預(yù)期。

政治上，特朗普對非洲民主政治和人權(quán)的重視程度較拜登時期將明顯下降，一些被美國貼上“威權(quán)”或“人權(quán)記錄不佳”標(biāo)簽的非洲國家面臨的外部壓力將大幅減輕。但也有一些國家擔(dān)憂特朗普減少對非洲民主政治的支持，將加劇當(dāng)前非洲“民主倒退”。非洲國家高度關(guān)注特朗普的移民政策。特朗普首任內(nèi)曾簽發(fā)“禁穆令”，限制尼日利亞、蘇丹、厄立特里亞等國公民赴美。其新任期或?qū)⒐始恐厥?，繼續(xù)擴(kuò)大簽證限制范圍，影響更多非洲國家。不過出于美國經(jīng)濟(jì)和地緣利益考量，特朗普政府將加大對重點國家和地區(qū)的投入。如非洲之角地區(qū)與中東、歐洲毗鄰，扼守紅?！獊喍澈Ｉ蠎?zhàn)略通道，是當(dāng)前非洲地緣關(guān)系最緊張的地區(qū)之一。特朗普首任內(nèi)就對該地區(qū)格外關(guān)注，曾任命非洲之角特使，積極斡旋埃塞俄比亞內(nèi)戰(zhàn)，調(diào)解埃塞與埃及復(fù)興大壩之爭。各方預(yù)測其重返白宮后將把該地區(qū)作為對非新戰(zhàn)略的重中之重，地區(qū)國家與美國關(guān)系將迎來新變化。美國可能解除對埃塞制裁，支持其尋找紅海出海口的訴求。特朗普也有可能承認(rèn)索馬里北部分離地區(qū)索馬里蘭“獨立”。近年來，索馬里蘭加大對美游說力度，部分共和黨人士認(rèn)為美國長期投入的索馬里飽受恐怖主義、部族爭斗之亂，相比之下索馬里蘭政局穩(wěn)定，可以成為美國在該地區(qū)更合適的合作伙伴。美國也可利用索馬里蘭更好地監(jiān)控中東地區(qū)局勢，以及“跟蹤中國在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、軍事活動”。然而若特朗普承認(rèn)該地區(qū)“獨立”，必將招致索馬里、非盟和其他非洲國家的強(qiáng)烈反對，加劇地區(qū)緊張局勢。

經(jīng)濟(jì)上，美國對非經(jīng)貿(mào)合作的優(yōu)惠力度或?qū)⒋蠓s水，特朗普第二任期可能將把推動美國對非投資和出口作為美對非經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略重點。特朗普政府2018年推出的對非戰(zhàn)略明確強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”，要推動經(jīng)貿(mào)關(guān)系從援助主導(dǎo)向貿(mào)易和投資雙驅(qū)動轉(zhuǎn)型。特朗普政府曾推出“繁榮非洲”計劃，簽署《更好利用投資引導(dǎo)發(fā)展法案》，組建國際開發(fā)金融公司，將非洲作為投資重點。

在特朗普新任期，各方均認(rèn)為美國對非洲經(jīng)貿(mào)優(yōu)惠力度將大幅縮水，尤其是美非經(jīng)貿(mào)關(guān)系的基石《非洲增長與機(jī)遇法案》（AGOA）將迎來重大調(diào)整。該法案于2000年生效，目前可允許符合條件的非洲國家7000多種商品免稅、免賠額出口美國市場。不過，從過去24年的發(fā)展歷程來看，該法案下美國自非洲進(jìn)口的主要產(chǎn)品長期以原油為主，且80%的非石油產(chǎn)品對美出口集中在南非、肯尼亞等五個國家，其他國家獲益很小。非洲國家還指責(zé)AGOA已經(jīng)淪為美國干涉非洲國家內(nèi)政的工具，埃塞俄比亞、烏干達(dá)、中非共和國等在人權(quán)、民主方面不符合美國要求的國家就被踢出該法案。AGOA在2015年延期一次，2025年9月即將到期。但特朗普認(rèn)為美國從AGOA中獲益不大，首任內(nèi)就曾表示不會對該法案進(jìn)行延期。若AGOA被取消，相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)和民生將面臨沉重打擊。美多家智庫都建議特朗普政府應(yīng)當(dāng)對AGOA進(jìn)行改革，而非徹底廢除，如美國可以調(diào)整免稅產(chǎn)品名錄，適當(dāng)加大對非洲關(guān)鍵礦產(chǎn)的進(jìn)口等。

特朗普調(diào)整對非經(jīng)貿(mào)政策對非洲國家的沖擊可能會形成“冰火兩重天”的效應(yīng)。擁有美國需要的戰(zhàn)略資源和較大市場潛力的國家，如剛果（金）、贊比亞、尼日利亞、肯尼亞等對特朗普上臺后的雙邊經(jīng)貿(mào)合作持較樂觀態(tài)度，肯尼亞就期待重啟美肯雙邊經(jīng)貿(mào)談判，進(jìn)一步強(qiáng)化肯尼亞作為美國在非洲戰(zhàn)略支點的地位。資源匱乏、對美國企業(yè)沒有吸引力或地緣價值欠缺的國家將可能被特朗普“徹底遺忘”。還有一些國家可能會因與美國在某些議題上的立場相左而受到“懲戒”。如南非是AGOA的最大受益國之一，但近年來南非在烏克蘭危機(jī)和巴以沖突中的立場與美國相悖，美共和黨人士建議特朗普取消南非的AGOA受惠資格以對南非進(jìn)行挾制，這將直接導(dǎo)致南非國內(nèi)損失近十萬個直接就業(yè)崗位，對當(dāng)前南非經(jīng)濟(jì)困境將是雪上加霜。

援助上，特朗普第二任期將繼續(xù)尋求削減美國對外援助，非洲將首當(dāng)其沖，尤其是公共衛(wèi)生和氣候變化領(lǐng)域。美國一直是非洲公共衛(wèi)生領(lǐng)域最大的援助方，對非洲艾滋病防治、流行性疾病預(yù)防、醫(yī)護(hù)人員培訓(xùn)等提供重要支持。如“總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計劃”是美對非公共衛(wèi)生援助的旗艦項目，該計劃自2003年啟動以來，有95%的資金投入非洲28國，尤其是南非、尼日利亞、莫桑比克、烏干達(dá)等艾滋病高發(fā)國的防治工作取得積極成效。然而特朗普在首任內(nèi)向國會提交的預(yù)算案中就曾計劃削減對該項目的資助，第二任期也可能繼續(xù)推進(jìn)。在氣變領(lǐng)域，特朗普始終認(rèn)為氣候變化是“騙局”，首任內(nèi)退出《巴黎協(xié)定》，還將發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的氣變援助稱為后者的“敲詐”，其在第二任期大概率會繼續(xù)削減對非洲等發(fā)展中國家的氣候融資支持，這將對非洲國家，尤其是深受氣變之害的小島國、沿海國家?guī)碡?fù)面沖擊。

軍事安全方面，特朗普上臺后將加快調(diào)整美國在非軍事部署，恐將加劇非洲局勢動蕩。自特朗普第一任期開始，美國在非軍事戰(zhàn)略目標(biāo)已從反恐向應(yīng)對大國競爭轉(zhuǎn)移。2017年10月，四名美國士兵在尼日爾遇襲身亡后，特朗普加快削減在非駐軍，2020年12月美國防部曾宣布自索馬里撤軍，但被拜登政府叫停。2024年美軍在尼日爾、乍得駐軍連遭驅(qū)逐后，美正考慮在西非沿海地區(qū)尋找新的落腳點。特朗普上臺后或?qū)⒗^續(xù)削減在非駐軍，依托美軍駐吉布提萊蒙尼爾基地，維持對非洲之角、中東等地區(qū)的軍事投射能力。對其他地區(qū)，美國將更多依靠無人機(jī)空襲、軍事培訓(xùn)、聯(lián)合演習(xí)、雇傭私人承包商等方式與非洲國家開展合作，非洲國家和歐洲盟友將被要求分?jǐn)偢嗟陌踩杀?。美國對?lián)合國和非盟主導(dǎo)的維和行動資金支持也將減少。由于法國和歐盟在非駐軍也相繼撤離，西方在非駐軍將從巔峰時期的一萬余名縮減至少半數(shù)，這將導(dǎo)致薩赫勒地帶等形成大片的安全真空，為在該地區(qū)活躍的恐怖分子、反政府武裝提供反撲契機(jī)，部分國家的安全形勢有持續(xù)惡化之虞。

與2017年相比，非洲國家已不再對美國新領(lǐng)導(dǎo)人抱有過多的幻想，而是從更加務(wù)實的角度看待美非關(guān)系。如今的非洲正在走上一條更加強(qiáng)大、更加團(tuán)結(jié)的發(fā)展道路，大國競相向非洲拋出合作的橄欖枝，在很多議題上，非洲較以往擁有了更多選擇權(quán)。對于如何應(yīng)對特朗普2.0對美非關(guān)系帶來的沖擊，非洲國家的廣泛共識是必須堅持當(dāng)下的戰(zhàn)略自主道路，不能把希望能寄托在復(fù)雜、善變的外部力量上。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲研究所副所長、副研究員）