特朗普成立“政府效率部”，能沖破法律障礙嗎

2024年11月12日，美國當選總統(tǒng)特朗普宣布，其上任后將成立“政府效率部”（DOGE，Department of Government Efficiency），責成太空探索公司執(zhí)行總裁馬斯克和印度裔企業(yè)家拉馬斯瓦米共同領(lǐng)導，對聯(lián)邦政府進行改革。11月20日，馬斯克在《華爾街日報》上發(fā)表《聯(lián)邦政府改革綱領(lǐng)》，宣稱將在撤銷政府過度監(jiān)管、精簡行政機構(gòu)和節(jié)約成本等三方面推進改革。

臃腫、低效的美國文官制度與官僚體系

馬斯克的《聯(lián)邦政府改革綱領(lǐng)》提出，聯(lián)邦政府的運作方式已經(jīng)偏離了由民選官員管理政府的基本理念。目前，許多法規(guī)和決策并非由民選官員制定，而是由未經(jīng)選舉的官僚體系所決定。毫無疑問，“政府效率部”首先劍指美國非民選的文官制度，也就是公務(wù)員制度。美國的公職人員錄用最早可以追溯到19世紀初的“政黨分贓制度”。那時，在大選中獲勝的政黨通過任命公職來報答該黨的積極支持者。“政黨分贓制度”帶來了許多問題和弊端，諸如政府運作的低效率和政治腐敗等。

為解決這一弊端，美國國會于1883年通過《彭德爾頓法》。這是美國文官制度改革的一個里程碑，該法案確立了“功績制”，規(guī)定：政府官員絕大部分由職業(yè)文官擔任，文官必須通過考試，擇優(yōu)錄用；文官不得因政黨關(guān)系等政治原因被免職，在政治上要保持中立，等等。文官制度改革對于保持美國政治穩(wěn)定、提高官員素質(zhì)、肅清貪污腐化之風發(fā)揮了積極作用。《彭德爾頓法》頒行后，聯(lián)邦政府中僅部分高級職位保留為“政治任命”。

在經(jīng)過大蕭條、第二次世界大戰(zhàn)、冷戰(zhàn)和福利國家建設(shè)之后，美國政府的規(guī)模越來越大，關(guān)于政府管得越少越好、開支越少越好、雇員越少越好的自由放任主義理念實際上被拋棄。對于政府規(guī)模，美國民主黨和共和黨歷來有“大政府”與“小政府”之爭。民主黨政府提倡“大政府”，鼓勵政府在經(jīng)濟、社會和公共服務(wù)領(lǐng)域扮演更積極角色，推動更多的政府支出、監(jiān)管和公共政策。共和黨一直抨擊“大政府”主張，堅持“小政府”，強調(diào)應減少政府干預和支出，更多發(fā)揮市場驅(qū)動和私營部門的力量，然而，歷史上共和黨主政期間，往往又增設(shè)行政機構(gòu)、加大行政支出，尤其是在涉及軍事和安全的領(lǐng)域。

可以說，美國政府機構(gòu)膨脹是一個多重因素推動的復雜現(xiàn)象和必然趨勢，并非某個黨派政策的單一結(jié)果。哈佛大學教授羅伯特·巴羅認為，政府在解決市場失靈和社會不平等方面的作用日益重要，規(guī)模很難縮小。但龐大的公務(wù)員隊伍造成了很大的財政負擔，2024年4月發(fā)布的美國國會預算辦公室報告顯示，聯(lián)邦政府為230萬公務(wù)員支出的薪酬達2710億美元，人均成本超過10萬美元，公務(wù)員總體薪酬比私營部門高約5%。

文官制度還帶來其他一些負面影響，比如官僚政治的產(chǎn)生和官僚主義的泛濫。文官勢力的崛起使得非民選文官在分權(quán)與制衡的美國政治體制中逐漸由單純的政策執(zhí)行者發(fā)展成為自主的政策執(zhí)行者和實際的決策參與者，這讓文官擁有了可與總統(tǒng)直接抗衡的“合法”依據(jù)，文官在政治中扮演的角色也更加重要。同時，官僚與國會的關(guān)系不斷加強，官僚權(quán)力日益膨脹，有時甚至被稱為聯(lián)邦政府立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)以外的“第四部門”。這些現(xiàn)象表明，美國文官制度和官僚體制在實踐中面臨著平衡效率、公正和政治中立性的挑戰(zhàn)。馬斯克等人認為，“美國失敗的根本原因在于政府中的未經(jīng)選舉官僚”，改革的核心之一應是削減官僚體系頒布的聯(lián)邦法規(guī)，從而為大規(guī)模裁員提供合理邏輯。

聯(lián)邦政府改革面臨法律挑戰(zhàn)

按照目前設(shè)想，“政府效率部”并非正式聯(lián)邦政府機構(gòu)。特朗普上任后，它將與白宮、管理和預算辦公室合作，在政府外部提供意見與指導。按照馬斯克的構(gòu)想，“政府效率部”的改革舉措大體上將分“兩步走”：先對美國不合理的現(xiàn)行制度進行全面核查，精準識別出可刪減的規(guī)章制度；現(xiàn)行制度得到修正后，實施大規(guī)模裁員。但要實現(xiàn)這一目標，“政府效率部”可能面臨多種法律問題和挑戰(zhàn)。

一是國會法律。按照馬斯克的計劃，需要削減2萬億美元的政府財政支出，將原來超過400個政府機構(gòu)減少到99個以內(nèi)，裁掉80%的公務(wù)員。然而，美國國會1978年通過的《聯(lián)邦勞工管理關(guān)系法》和《聯(lián)邦雇員權(quán)利法》對聯(lián)邦政府與聯(lián)邦雇員之間的勞動關(guān)系進行了規(guī)范，確保了聯(lián)邦雇員享有某些基本的就業(yè)權(quán)益，比如免于無故解雇、工會代表的談判權(quán)和某些裁員保護。根據(jù)《聯(lián)邦雇員權(quán)利法》，聯(lián)邦雇員如在工作表現(xiàn)方面沒有重大過失，通常不能被直接解雇。裁員必須有合法理由，例如工作重組或預算削減。許多聯(lián)邦雇員加入了工會，工會又與政府簽訂合同，規(guī)定了員工的工作條件、裁員程序等。如果裁員違反這些協(xié)議，工會可以提起訴訟。根據(jù)1946年的《行政程序法》，聯(lián)邦政府在進行行政變革和裁員時，必須遵守透明、公開的程序。裁員或機構(gòu)重組如果沒有經(jīng)過適當?shù)墓_征求意見、聽證會和適當?shù)墓妳⑴c，可能會被認為不符合程序正義，進而面臨法律挑戰(zhàn)。

二是美國憲法。如果裁員方式不當，侵犯了聯(lián)邦公務(wù)員的憲法權(quán)利，特朗普政府將面臨憲法訴訟。如果裁員的方式或標準在不同群體之間存在不平等影響（種族、性別或年齡歧視），則可能違反美國憲法第十四修正案的平等保護條款。如果裁員沒有合理的程序保障，可能侵犯到被裁員者的正當程序權(quán)利。此外，美國憲法第五修正案規(guī)定，政府不得在沒有充分的程序保障下剝奪個人的自由或財產(chǎn)。

目前，尚不清楚“政府效率部”將如何運作，如果該部門的職能和行動干涉了立法或司法領(lǐng)域的權(quán)力，例如，特朗普政府如果通過行政命令進行大規(guī)模裁員，可能會面臨預算和國會授權(quán)的合規(guī)性問題。特別是如果裁員涉及削減一些已批準的預算或違反國會先前的規(guī)定，國會可能會明確反對，并試圖通過立法限制或逆轉(zhuǎn)這一決定。

最高法院能為“政府效率部”保駕護航？

馬斯克對聯(lián)邦政府改革很有信心，深信美國最高法院判例將為其改革“保駕護航”。他在《聯(lián)邦政府改革綱領(lǐng)》中直言不諱，“憑借明確的選舉授權(quán)和最高法院保守派占絕對多數(shù)的優(yōu)勢，政府效率部迎來了一個前所未有的歷史契機?！?/p>

根據(jù)2022年美國最高法院在“西弗吉尼亞州訴環(huán)境保護局案”中確立的“重大問題原則”，行政機關(guān)實行可能會廣泛影響社會經(jīng)濟的方針時，將被視為“重大問題”，必須事先取得更為明確的國會授權(quán)，而不能由行政機關(guān)自主行動。2024年美國最高法院在“洛珀·布萊特公司訴雷蒙多案”中推翻了“雪佛龍原則”，認為聯(lián)邦法院可以不再尊重聯(lián)邦行政機關(guān)對法律的解釋或這些機構(gòu)自行制定規(guī)章的權(quán)力。“雪佛龍原則”源自1984年的美國最高法院對“雪佛龍美國公司訴自然資源保護委員會案”的判決，一直是美國聯(lián)邦行政法中的一個重要原則，要求法院在國會通過的法律不明確時，服從行政機關(guān)對法規(guī)的解釋——只要這種解釋是合理的。

這兩個判例讓馬斯克擁有了一定的改革底氣。他認為，現(xiàn)存的大量聯(lián)邦法規(guī)超越了國會賦予的權(quán)力，因此，必須減少聯(lián)邦政府的規(guī)章制度，從而為裁員提供法律上的正當性。此外，馬斯克等對裁員程序的合法性也信心滿滿。美國最高法院在1992年的“富蘭克林訴馬薩諸塞州案”和2021年的“柯林斯訴耶倫案”案中判決，總統(tǒng)在修改公務(wù)員規(guī)則時不受《行政程序法》的限制。這些最高法院的判例為馬斯克提出的改革計劃——包括大規(guī)模裁員和改變遠程辦公原則——提供了法律依據(jù)。

馬斯克援引這些判例為他的政府精簡和裁員計劃提供了“堅實的”法律基礎(chǔ)，顯示了他協(xié)助特朗普推進改革的決心和信心。然而，美國一些法學家指出，馬斯克把最高法院“當槍使”，援引相關(guān)判例，顯然過于樂觀了，可能誤讀了最高法院判例的意圖和影響。

一方面，最高法院的判例確實在一定程度上限制了聯(lián)邦機構(gòu)的權(quán)力，特別是在解釋法規(guī)和制定政策方面的自由度。然而，這并不意味著“政府效率部”可以單憑上述最高法院的判例就廢除現(xiàn)有法規(guī)或進行大規(guī)模裁員。一些法律專家指出，最高法院的判例并沒有賦予行政部門直接廢除法規(guī)的權(quán)力，而是要求在法律解釋和政策制定上更加嚴格和受限。密歇根大學法學院教授、行政法專家尼古拉斯·巴格利說，“這些判例限制了機構(gòu)的自由裁量權(quán)，但這些裁決結(jié)果不會增加行政部門重新審查現(xiàn)有法規(guī)的權(quán)力?！币虼?，上述判決可能導致法院更加嚴格審查法規(guī)的變更，增加了廢除聯(lián)邦法規(guī)的難度。

另一方面，“政府效率部”所進行的改革需要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進行，并且必須經(jīng)過國會的批準和支持。最高法院的判例并不能直接表明特朗普上臺后，改革可以自動實施，而是需要通過立法程序和行政命令來實現(xiàn)，馬斯克可能忽視了實施裁員與精簡機構(gòu)計劃所需的復雜法律程序和必要的政治協(xié)商。

馬斯克計劃在2026年7月4日前，即美國《獨立宣言》簽署250周年紀念日前，完成聯(lián)邦政府改革計劃，并在紀念日上展示一個“更精簡、更高效”的政府，作為特別獻禮。然而，要在這么短的時間內(nèi)完成政府改革的任務(wù)困難重重，美國復雜的政治生態(tài)以及政治利益集團、官僚體系和社會習慣都將構(gòu)成強大阻力。

（作者分別為南京審計大學法學院教授、研究助理）

特朗普政府“政府效率部”（DOGE）改革計劃