應著力推進自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境專項立法

對標高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，既是為數(shù)字貿(mào)易的開放與繁榮奠定基礎，同時也對數(shù)據(jù)跨境流動提出了更高的安全與合規(guī)要求。

隨著數(shù)據(jù)成為數(shù)字時代的核心生產(chǎn)要素和重要國家競爭資源，大規(guī)模的數(shù)據(jù)流動日漸常態(tài)化。2023年12月，中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)：“擴大高水平對外開放，對標高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則?！蓖拢瑖鴦赵喊l(fā)布《全面對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》，提出“在上海自貿(mào)試驗區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，率先構(gòu)建與高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的制度體系和監(jiān)管模式，為全面深化改革和擴大開放探索新路徑、積累新經(jīng)驗”。在全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，如何對標國際數(shù)字貿(mào)易基本規(guī)則、創(chuàng)新國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟制度體系，已經(jīng)成為各國共同關注的議題。

高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則正形成新的“數(shù)字壁壘”

隨著世界經(jīng)濟高速數(shù)字化，大國間博弈的場域也由單一的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)應用創(chuàng)新等領域擴展到包括數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則在內(nèi)的數(shù)字時代的全面競爭。各國紛紛加快構(gòu)建本國數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則，力圖在博弈中占據(jù)優(yōu)勢地位。

2024年7月26日，WTO 電子商務談判達成了一個穩(wěn)定的《電子商務協(xié)議》文本，標志著全球電子商務規(guī)則制定取得重要進展，即各締約國就若干全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則達成實質(zhì)結(jié)論。該談判于2019年1月正式開始，目前已有91個成員國參加，占全球貿(mào)易總額90%以上。談判力求在現(xiàn)有WTO協(xié)議和框架的基礎上，實現(xiàn)高標準成果，并向所有WTO成員開放。各方在3大領域13個議題上達成共識，其結(jié)果已經(jīng)覆蓋了大部分數(shù)字經(jīng)貿(mào)內(nèi)容，但仍未觸及本地化存儲、源代碼保護等關鍵性議題。由于各國在國家安全、個人信息保護、公共利益和監(jiān)管傳統(tǒng)等方面短期內(nèi)達成共識的可能性不大，因而具有全球普遍約束力的數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則暫時難以確立。

當前，一些發(fā)達國家在國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定協(xié)商過程中正積極搶占主導權(quán)，轉(zhuǎn)而將區(qū)域與雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定作為推進其數(shù)據(jù)跨境主張的主要途徑。這些國家寄望依托其技術(shù)優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展地位，通過“制度性權(quán)力”的擴展，實現(xiàn)其數(shù)據(jù)自由流動的核心主張。此外，這種規(guī)則制定的主導優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)先發(fā)優(yōu)勢將轉(zhuǎn)化為在國際數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則上的競爭優(yōu)勢，從而迫使發(fā)展中國家未來在融入新的規(guī)則體系中將付出更高昂的規(guī)則成本。

當前，以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）等為代表的國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，正推動數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則向更高水平、更嚴標準和更加開放的趨勢發(fā)展。相對而言，中國近年來簽署的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)議，在數(shù)據(jù)跨境流動的開放程度和規(guī)則水平上與之還有一定差距。

因此，對我國而言，能否順利達成數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的國際對接，已經(jīng)成為我國能否在未來國際競爭格局中立于不敗之地的關鍵因素。

傳統(tǒng)機制無法適應大規(guī)模數(shù)據(jù)跨境活動

當前，國際貿(mào)易已經(jīng)從貿(mào)易數(shù)字化向數(shù)字貿(mào)易化轉(zhuǎn)型，數(shù)字貿(mào)易已經(jīng)成為各國重要的經(jīng)濟增長動力。據(jù)報道，2024年上半年，中國可數(shù)字化交付的服務進出口規(guī)模達到了1.42萬億元，增長3.7%，創(chuàng)歷史新高；跨境電商進出口1.22萬億元，增長10.5%，也達歷史新高，對貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展支撐作用不斷增強。

伴隨著數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，中國跨境數(shù)據(jù)流動治理框架持續(xù)完善。在網(wǎng)絡信息法領域相繼制定了《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》，逐步構(gòu)建了以數(shù)據(jù)出境安全評估、個人信息保護認證、個人信息出境標準合同為主要路徑的數(shù)據(jù)跨境流動“3+3”模式。該模式以網(wǎng)絡主權(quán)和數(shù)據(jù)主權(quán)為基礎，強調(diào)國家對數(shù)字貿(mào)易活動的合法規(guī)制權(quán)。然而，基于種種原因，當前數(shù)據(jù)跨境制度體系與數(shù)字貿(mào)易活動仍存在一定的不適配，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是基本原則上，監(jiān)管與流動的不平衡。當前主流國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定均提出了合理性要求，即締約方在對數(shù)據(jù)跨境流動采取限制措施時，該限制措施對國際貿(mào)易造成的負擔應當維持在最低水平。如《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》等國際貿(mào)易協(xié)定均以“跨境流動為原則，限制（監(jiān)管）為例外”；《區(qū)域全面伙伴經(jīng)濟關系協(xié)定》雖然對締約國賦予了較大的監(jiān)管自由，但仍然遵循上述原則。而我國的數(shù)據(jù)出境安全評估制度涵蓋了較多場景，很難援引“合法公共政策目標”條款予以正名。

二是制度設計上，安全監(jiān)管能力制約標準提升。高標準的數(shù)據(jù)跨境流通規(guī)則對主權(quán)國家的數(shù)據(jù)跨境活動監(jiān)管能力和數(shù)據(jù)安全技術(shù)水平提出了較高的要求。我國監(jiān)管機構(gòu)的資源調(diào)配和技術(shù)支撐能力有待提升。

三是制度實踐上，缺乏一定的可操作性和靈活性。數(shù)據(jù)跨境流動制度的落地，依賴的是法律法規(guī)的執(zhí)行和企業(yè)合規(guī)環(huán)節(jié)。自貿(mào)區(qū)/自貿(mào)港是我國改革開放的窗口和對外經(jīng)貿(mào)合作的前沿，也是數(shù)據(jù)跨境制度實踐的首選之地。近年來，各地雖然制定了一系列實施細則和落地規(guī)范，但總體而言實踐效果并不理想。數(shù)據(jù)跨境涉及應用場景眾多、數(shù)據(jù)類型復雜、數(shù)據(jù)處理目的多元，要求制度實踐中為企業(yè)提供更為明晰和個性化的指導與支持。

推動自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境體系性立法

以數(shù)據(jù)吸引全球資源要素、深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工和合作，是擴大高水平對外開放的重要舉措。面對挑戰(zhàn)，唯有繼續(xù)推進開放，推動我國數(shù)據(jù)跨境制度向更高水平、更嚴標準和更加開放發(fā)展。

2022年12月，中共中央、國務院發(fā)布《關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)展數(shù)據(jù)要素作用的意見》（“數(shù)據(jù)二十條”）提出，“促進數(shù)據(jù)有序跨境流動，對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，持續(xù)優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管措施，支持自由貿(mào)易試驗區(qū)開展探索”。2024年3月22日，國家網(wǎng)信辦公布《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》，更新和明晰了數(shù)據(jù)跨境相關要求，為數(shù)據(jù)跨境流動“松綁”，并授權(quán)自貿(mào)區(qū)制定數(shù)據(jù)跨境負面清單，進一步推動數(shù)據(jù)跨境流動制度升級。在此基礎上，2025年1月實施的《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例》以專章的形式將上述數(shù)據(jù)跨境規(guī)則予以明確。

由此，上海自貿(mào)試驗區(qū)進行數(shù)據(jù)跨境專項立法的時機已經(jīng)成熟。筆者認為，可以從以下三個方面予以突破：

首先，立法應具備更高的體系化程度。針對自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境規(guī)范碎片化的現(xiàn)狀，專項立法應當整合各項法規(guī)和規(guī)章，發(fā)揮制度樞紐和指引作用。這主要體現(xiàn)在以數(shù)據(jù)跨境流動分類分級管理辦法為基礎，連接數(shù)據(jù)跨境“負面清單”、特定場景“一般清單”和重要數(shù)據(jù)目錄，為企業(yè)提供清晰的數(shù)據(jù)跨境合規(guī)指引。此外，立法還應當成為國際協(xié)議、國家政策和企業(yè)需求的橋梁，充分發(fā)揮連接性、綜合性與指引性作用。

其次，立法應當設立更高的開放標準。專項立法可以積極運用浦東新區(qū)特別立法權(quán)，在國家相關部門的指導下，完成《區(qū)域全面伙伴經(jīng)濟關系協(xié)定》數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的國內(nèi)落地，以“一般清單”為抓手，明確可自由跨境數(shù)據(jù)的范圍。同時對標《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》等更為開放的國際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在立法中預留接口，為后續(xù)制度升級探索做準備。

最后，立法應當適應更高的可操作性要求。數(shù)據(jù)跨境涉及場景繁多，風險動態(tài)多元，區(qū)域性時效性較強。制度的落地很大程度上取決于能否為相關企業(yè)提供及時的風險提示與政策說明。一方面，要求數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管工作具有較高的透明度；在單一被動地解答企業(yè)的疑問外，還應主動發(fā)布數(shù)據(jù)跨境實施報告，全面介紹相關政策法規(guī)的執(zhí)行情況。另一方面，需要引導鼓勵數(shù)據(jù)中介服務行業(yè)的發(fā)展；通過市場的方式提高數(shù)據(jù)跨境流動效率，以貿(mào)易助力數(shù)據(jù)要素功能發(fā)揮。

（作者系上海師范大學法政學院副教授、教育部教育大數(shù)據(jù)與教育決策實驗室研究員）

編輯：黃靈" " yeshzhwu@foxmail.com