以縣城為重要載體推進(jìn)張家口新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑

新型城鎮(zhèn)化是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)正步入由規(guī)模化向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的新階段?？h城連接著城市和鄉(xiāng)村，在深入實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中扮演著不可或缺的角色。通過因地制宜推動(dòng)縣城發(fā)展，以此輻射帶動(dòng)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展都具有十分重要的意義。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義

城鄉(xiāng)一體發(fā)展的重要切入點(diǎn)?？h城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，歷來都是我國分布廣泛且相對(duì)獨(dú)立的行政地域單元，是農(nóng)業(yè)社會(huì)和城市社會(huì)的重要連接紐帶。當(dāng)前，在加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新階段，更應(yīng)以縣域?yàn)橹c(diǎn)、為抓手，使其成為撬動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、要素雙向流動(dòng)的重要力量。

擴(kuò)大內(nèi)需的重要推動(dòng)力量?，F(xiàn)階段縣城投資消費(fèi)與城市相比有非常大的空間和潛力。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)、農(nóng)民收入的提高、農(nóng)村生活環(huán)境的改善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了大量的勞動(dòng)力支持，農(nóng)村消費(fèi)潛力也得以釋放。隨著縣域基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、公共服務(wù)投入、產(chǎn)業(yè)、住房和教育的整合與完善，不僅打通了城與鄉(xiāng)，隨著人口的集聚，還有利于培育強(qiáng)大的國內(nèi)市場(chǎng)。

實(shí)現(xiàn)人民美好生活的重要保障。基本公共服務(wù)均等化是提升縣城活力、增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要舉措。統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全各種需要，推動(dòng)完善縣城包括產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等在內(nèi)的各類設(shè)施，有利于居民穩(wěn)崗就業(yè)、夯實(shí)縣城運(yùn)行基礎(chǔ)支撐、增強(qiáng)群眾幸福感、提升縣城的品質(zhì)形象和文明程度。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要戰(zhàn)場(chǎng)。鄉(xiāng)村振興不可能孤立實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要前提是城鄉(xiāng)要素的充分流動(dòng)，而縣城作為城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的重要樞紐，城鄉(xiāng)人口、資本、技術(shù)等要素在縣城聚集，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展等有關(guān)政策推動(dòng)了要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

張家口縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

張家口市地處河北省西北部，全市總面積3.68萬平方公里，下轄6個(gè)區(qū)，即橋東、橋西、宣化、下花園、萬全、崇禮；10個(gè)縣，即張北、康保、沽源、尚義、蔚縣、陽原、懷安、懷來、涿鹿、赤城。

吸納集聚人口的能力不斷增強(qiáng)。人口是支撐縣城發(fā)展的根本要素。近年來，張家口10個(gè)縣城中有9個(gè)縣有人口流入，人口向縣城集聚已成為常態(tài)化趨勢(shì)，將助推和倒逼各縣在推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)中持續(xù)強(qiáng)化縣城集聚、承載和服務(wù)人口的能力。

產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的效應(yīng)初步顯現(xiàn)。目前全市各縣區(qū)均培育了縣域特色產(chǎn)業(yè)集群并且實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了產(chǎn)業(yè)支撐。同時(shí)，近年來全市加快推進(jìn)縣級(jí)開發(fā)區(qū)建設(shè)，所有的縣均實(shí)現(xiàn)了“一縣一省級(jí)開發(fā)區(qū)”，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)城融合發(fā)展搭建了良好平臺(tái)。

縣城的基本功能逐步完善。近年來，張家口聚焦縣城更新改造、公共服務(wù)配套、基礎(chǔ)設(shè)施完善、宜居環(huán)境打造等方面，持續(xù)推動(dòng)縣城建設(shè)提質(zhì)升級(jí)，縣城綜合承載和輻射帶動(dòng)能力不斷提升，為推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了依托。易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化融合推進(jìn)。在完成易地扶貧搬遷的基礎(chǔ)上，各縣在后續(xù)扶持工作中持續(xù)發(fā)力，提升安置區(qū)配套設(shè)施，完善基本公共服務(wù)，為加快人口市民化、就業(yè)多元化、基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化打下了良好基礎(chǔ)。

縣域城鎮(zhèn)化率總體水平偏低。截至2023年底，張家口常住人口城鎮(zhèn)化率為68.35%，居河北省第二，高于全國平均水平和全省平均水平。雖然全市整體水平較高，但其主要拉動(dòng)力是在主城區(qū)，縣城成為其中的短板弱項(xiàng)。10個(gè)縣中除張北縣達(dá)到70.22%，其他縣的城鎮(zhèn)化率均低于全國、全省、全市平均水平。另外，部分壩上縣城鎮(zhèn)化率的提高依靠的是之前脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的政策帶動(dòng)，自身發(fā)展后勁不足，亟須在推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展上下更多的功夫。

縣域人口外流現(xiàn)象十分嚴(yán)重。近5年來，10個(gè)縣中僅有1縣常住人口數(shù)量有所增加，1個(gè)縣基本持平，其他8個(gè)縣常住人口均出現(xiàn)外流現(xiàn)象。另外，從常住人口和戶籍人口數(shù)據(jù)對(duì)比來看，10個(gè)縣大多數(shù)處于人口大量外流的狀況，其中壩上的一些縣區(qū)受自然條件和區(qū)位因素影響，出現(xiàn)大量縣域人口因務(wù)工就業(yè)或子女就學(xué)將戶口外遷的現(xiàn)象，導(dǎo)致常住人口對(duì)比戶籍人口流出近一半。

縣域產(chǎn)業(yè)支撐能力仍然偏弱。目前縣域產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模偏小，競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力偏弱的現(xiàn)狀依然很突出。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高。壩上部分縣第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重均達(dá)到40％以上，雖大而不精，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營率偏低，遠(yuǎn)低于全省平均水平，且以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程緩慢。二是工業(yè)支撐作用不足，特別是裝備制造業(yè)偏少，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)能力不強(qiáng)。三是第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小。大部分縣域第三產(chǎn)業(yè)仍以生活服務(wù)業(yè)為主，吸納就業(yè)帶動(dòng)作用不明顯，對(duì)縣城帶動(dòng)能力不強(qiáng)。

縣域開發(fā)區(qū)集聚和帶動(dòng)作用不明顯。一是經(jīng)濟(jì)體量較小。2023年，10家縣域開發(fā)區(qū)中，近一半的經(jīng)開區(qū)營業(yè)收入不足50億元。二是產(chǎn)業(yè)集聚度不高。多數(shù)縣域開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、布局不優(yōu)，企業(yè)關(guān)聯(lián)少，產(chǎn)業(yè)鏈條短，高新產(chǎn)業(yè)占比少，缺乏有帶動(dòng)性的龍頭項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)集群尚未形成。三是配套建設(shè)滯后。10個(gè)縣域開發(fā)區(qū)中，除懷來沙城開發(fā)區(qū)外，其他開發(fā)區(qū)建成區(qū)均缺乏相應(yīng)的公共服務(wù)配套設(shè)施，產(chǎn)城融合程度低，對(duì)項(xiàng)目、人才吸引力不夠，發(fā)展后勁不足。

縣城配套設(shè)施發(fā)展滯后。大部分縣由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較慢、財(cái)力嚴(yán)重不足、歷史欠賬較多等因素，導(dǎo)致縣城公共設(shè)施水平和服務(wù)能力發(fā)展滯后。一是基礎(chǔ)設(shè)施短板明顯。部分縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足居民多樣化多層次的居住需求。二是教育水平相對(duì)較低?？h域教育規(guī)模較小、質(zhì)量不高，學(xué)生外流現(xiàn)象十分突出。三是醫(yī)療供給能力不強(qiáng)?？h城醫(yī)療水平與群眾診療需求差距很大，難以承接全縣就醫(yī)需求。四是養(yǎng)老服務(wù)供給不足。部分縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)少、床位少，且布局分散，供養(yǎng)能力薄弱；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)僅局限于低層次的日常生活護(hù)理和家政服務(wù)。

把握“四個(gè)聚焦”，補(bǔ)齊發(fā)展短板

聚焦分類施策推進(jìn)，明確功能定位?？h區(qū)政府要從政治高度上深刻領(lǐng)會(huì)和認(rèn)真把握縣城建設(shè)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位和獨(dú)特作用，并因地制宜、科學(xué)合理布局各項(xiàng)規(guī)劃有序推進(jìn)；明確功能，分類引導(dǎo)各類縣區(qū)特色發(fā)展。撤縣設(shè)區(qū)后的縣城，應(yīng)立足區(qū)位優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)加強(qiáng)與主城區(qū)的功能互聯(lián)互補(bǔ)，不斷做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展城郊型經(jīng)濟(jì)，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力；環(huán)京的縣位于首都都市圈，是承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和非首都功能疏解的“橋頭堡”，應(yīng)強(qiáng)化協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)協(xié)作，持續(xù)推進(jìn)區(qū)域性交通設(shè)施建設(shè)；體量大、功能全的縣城具備副中心功能應(yīng)充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，建成輻射帶動(dòng)?xùn)|南片區(qū)、壩上地區(qū)、西南片區(qū)的節(jié)點(diǎn)城市；壩上縣城具有生態(tài)功能，應(yīng)積極塑造生態(tài)發(fā)展品牌，重點(diǎn)發(fā)展清潔能源、現(xiàn)代農(nóng)牧、綠色農(nóng)產(chǎn)品加工和生態(tài)旅游功能，筑牢生態(tài)安全屏障，打造特色功能縣城。

聚焦加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐，筑牢縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一是明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，培育壯大支柱產(chǎn)業(yè)。第二產(chǎn)業(yè)比重較高的縣區(qū)，可對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)安徽長豐縣以工業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的有效路徑，充分利用當(dāng)?shù)毓I(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)加快裝備制造項(xiàng)目擴(kuò)量提質(zhì)；旅游資源豐富的縣區(qū)應(yīng)聚焦京張?bào)w育文化旅游帶建設(shè)，進(jìn)一步整合縣域資源，優(yōu)化空間布局，豐富產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵，拓寬產(chǎn)業(yè)外延，提升文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)效，打造生態(tài)旅游強(qiáng)縣；第一產(chǎn)業(yè)比重高的縣區(qū)，應(yīng)充分借鑒山東廣饒縣經(jīng)驗(yàn)，圍繞構(gòu)建綠色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)引進(jìn)或培育一批龍頭企業(yè)，帶動(dòng)實(shí)施一批投資規(guī)模大、科技含量高、產(chǎn)業(yè)鏈條長、帶動(dòng)能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)縣。二是大力提升縣域開發(fā)區(qū)能級(jí)。積極推進(jìn)開發(fā)區(qū)做大體量、擴(kuò)大規(guī)模、提升能級(jí)，加快優(yōu)化開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套和服務(wù)功能，統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)現(xiàn)職住平衡，不斷提升開發(fā)區(qū)的吸引力和承載力。優(yōu)化開發(fā)區(qū)發(fā)展方向，培優(yōu)培強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，主動(dòng)建鏈補(bǔ)鏈延鏈強(qiáng)鏈，開展產(chǎn)業(yè)鏈招商，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條。深化開發(fā)區(qū)管理體制和人事薪酬制度改革，堅(jiān)持“以崗定薪、以績定酬、效率優(yōu)先、兼顧公平、突出重點(diǎn)、動(dòng)態(tài)管理”原則，積極建立公開聘用、人崗相適、能進(jìn)能出、能上能下的人事管理制度。堅(jiān)決破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘，打破開發(fā)區(qū)間同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，加快形成特色鮮明、錯(cuò)位發(fā)展、相互支撐的開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。

聚焦完善基礎(chǔ)配套，增強(qiáng)人口吸納、承載能力。一是發(fā)揮教育興縣的作用。各縣區(qū)要認(rèn)真研判人口流動(dòng)趨勢(shì)，結(jié)合縣城發(fā)展實(shí)際，優(yōu)化資源配置，統(tǒng)籌推動(dòng)縣城各階段教育水平和教育質(zhì)量有效提高。加快建設(shè)與人口規(guī)模相適應(yīng)的小學(xué)、中學(xué)，重點(diǎn)加強(qiáng)寄宿制學(xué)校建設(shè)，擴(kuò)大寄宿制學(xué)校宿舍供給，健全管理體制機(jī)制，著力改善辦學(xué)條件和水平。二是加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施完善。加快完善道路網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化設(shè)置公交線路、加強(qiáng)城際公交建設(shè)、積極建設(shè)停車設(shè)施、合理布局公共交通場(chǎng)站和公共充電樁等；推進(jìn)集中供熱、供氣工程，提高清潔能源使用率；同步推進(jìn)老化管網(wǎng)和老舊小區(qū)改造；促進(jìn)域內(nèi)通信等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助力縣城數(shù)字化發(fā)展。三是強(qiáng)化公共服務(wù)供給端改革力度。統(tǒng)籌本地醫(yī)療資源，改善診療質(zhì)量和條件，加強(qiáng)醫(yī)護(hù)人員引進(jìn)與培養(yǎng)，強(qiáng)化與先進(jìn)地區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作，增強(qiáng)縣域公共衛(wèi)生防控救治能力；培育發(fā)展養(yǎng)老托育服務(wù)，加快補(bǔ)齊縣鄉(xiāng)村三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系短板，搭建縣域統(tǒng)一、功能完善的縣級(jí)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)；優(yōu)化文化體育設(shè)施等。

聚焦完善體制機(jī)制，提升發(fā)展質(zhì)效。一是建立縣域健康發(fā)展分析研判機(jī)制。綜合考慮人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)走向、資源環(huán)境容納、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等多方面因素并進(jìn)行常態(tài)跟蹤分析，進(jìn)而綜合分析研判，精準(zhǔn)確定建設(shè)重點(diǎn)、保障措施、組織實(shí)施方式，重點(diǎn)是守好發(fā)展底線，守住當(dāng)?shù)氐臍v史文化根脈，防止人口流失縣城盲目建設(shè)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以科學(xué)分析、精準(zhǔn)研判，確保推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)始終沿著正確的方向健康發(fā)展。二是完善縣城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。取消縣城落戶限制，降低落戶門檻，簡化落戶程序，以戶籍制度改革的深化為突破口，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更順利地融入縣城，新落戶人口與縣城居民在享有基本公共服務(wù)，如教育、住房、社會(huì)保障等方面具有同等待遇和權(quán)利。依法確?？h城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)不受侵犯，同時(shí)積極探索農(nóng)民有償退出農(nóng)村權(quán)益的可行方式和科學(xué)方法。

[本文系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“十四五”國家科技支撐計(jì)劃重點(diǎn)課題（nykj10718）階段性成果]