我國農(nóng)村合作金融的嬗變邏輯與影響機制

“三農(nóng)”問題是我國現(xiàn)代化進程中的難點、重點和焦點問題。黨的二十大進一步明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標。鄉(xiāng)村振興和共同富裕的重點在農(nóng)村，而農(nóng)村的發(fā)展離不開金融的支持，其中農(nóng)村合作金融扮演著重要角色。農(nóng)村信用社的商業(yè)化，深刻改變了農(nóng)村金融的供給格局，也間接影響著鄉(xiāng)村振興和共同富裕的進程。

農(nóng)村合作金融植根于熟人社會，以血緣和地緣為紐帶，農(nóng)戶自愿加入，以入社者的股金為資本，以社員為主要服務對象，以社員制、合作制、民主管理為原則。不以盈利為唯一目的，以開展基本金融業(yè)務為經(jīng)營內(nèi)容，堅持穩(wěn)健經(jīng)營，不從事綜合性風險大的業(yè)務活動。因具有內(nèi)生性，農(nóng)村合作金融能夠及時有效地獲得社員的信用信息，放寬融資條件，有效解決資金可獲取性問題，降低交易成本，從而改善了農(nóng)村貸款條件并提高監(jiān)督效率，最大限度地降低道德風險，聚焦鄉(xiāng)村建設。

農(nóng)村合作金融的改革進展及動因

肇始于2003年的新一輪農(nóng)村信用社改革浪潮，如火如荼地已進行了20余年。新一輪農(nóng)村信用社改革的指向為股份制農(nóng)村商業(yè)銀行，社員資格股全部向投資股轉(zhuǎn)化。截至2020年末，全國2188家農(nóng)村合作金融機構(gòu)中，農(nóng)村信用社616家占比28.15%；農(nóng)村合作銀行27家占比1.23%；農(nóng)村商業(yè)銀行1545家占比70.62%，且部分農(nóng)村商業(yè)銀行已成功上市。改革仍在繼續(xù)，農(nóng)村合作銀行數(shù)量將繼續(xù)增加，目前，諸多省份包括部分欠發(fā)達省份已完成了改革任務。誠然，商業(yè)化改革使農(nóng)村信用社在產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力等諸多方面發(fā)生了重大變化，一定程度上增強了風險抵御能力。但改革后農(nóng)村合作銀行的“合作”性質(zhì)已名不副實，歷經(jīng)70余年的中國農(nóng)村合作金融（即農(nóng)村信用社，下文同）將不復存在。

事實上，我國農(nóng)村信用社早已異化，此輪“去合作化”、商業(yè)化轉(zhuǎn)型的改革是被動的、順勢的、低成本的選擇。首先，在此輪改革前，農(nóng)村信用社的“合作”性質(zhì)盡失，雖經(jīng)促其回歸“三性”（群眾性、民主性、靈活性）的嘗試，但都事與愿違，成果甚小。其次，農(nóng)村信用社內(nèi)部人控制問題突出，無法建立良好的治理結(jié)構(gòu)，社員很難參與或影響信用社的決策，并失去地緣、人緣等優(yōu)勢。此外，農(nóng)村信用社資本充足率低，抗風險能力弱，經(jīng)營困難，增資擴股阻力大。如果進行商業(yè)化轉(zhuǎn)型，上述大部分問題便不受困擾，相對而言，是一種較為理性的選擇。

我國農(nóng)村合作金融的嬗變邏輯

我國農(nóng)村合作金融的異化是一個長期的、漸變的過程，與特殊的政治經(jīng)濟環(huán)境息息相關(guān)，帶有濃厚的時代烙印。按照“合作”程度的強弱，我國農(nóng)村信用社的發(fā)展歷程可以劃分為以下六個階段：

第一階段：農(nóng)村信用社 “真合作”期（1951—1957年）。新中國成立后，1951年5月召開的第一屆全國農(nóng)村金融工作會議做出了大力發(fā)展農(nóng)村信用社的決定，并頒布了《農(nóng)村信用合作社章程準則 （草案）》。該草案要求各省試辦信用社，采用信用合作社、供銷社的信用部、信用互助組等三種模式，典型試辦后再逐步推廣。1954年底全國大約70%的鄉(xiāng)建立了信用社，1956年達到了97.5%。這一時期，農(nóng)村信用社較為規(guī)范，群眾自有、自助、自享的合作性質(zhì)鮮明。

第二階段：農(nóng)村信用社初步“去合作化”時期（1958—1979年）。“大躍進”與人民公社化啟動后，中國財貿(mào)體制發(fā)生了較大變化，農(nóng)村信用社的管理權(quán)被下放至人民公社和生產(chǎn)大隊。其后，在國民經(jīng)濟調(diào)整時期，農(nóng)村信用社的管理權(quán)又被銀行收回。在這一時期，農(nóng)村信用社又被下放到“貧下中農(nóng)”管理，隨后又被銀行收回。經(jīng)過兩次“沉浮”，農(nóng)村信用社的合作制遭到嚴重破壞，合作性質(zhì)的“三性”被弱化。

第三階段：農(nóng)村信用社嘗試“恢復合作制”改革時期（1980—1995年）。作為農(nóng)村信用社的管理機構(gòu)，中國農(nóng)業(yè)銀行于1983年提出農(nóng)村信用社要走恢復“三性”的道路，1984年開始組建農(nóng)村信用合作縣聯(lián)社?？h聯(lián)社的建立，使農(nóng)村信用社的經(jīng)營地域范圍逐漸突破了村、鄉(xiāng)“熟人社會”的圈層，同時，社員也喪失了在農(nóng)村信用社經(jīng)營管理中的發(fā)言權(quán)，合作金融屬性逐漸淡化。1986—1987年，農(nóng)村信用社作為集體企業(yè)被開征營業(yè)稅、所得稅，貸款利率優(yōu)惠政策也同步減少。農(nóng)村信用社“恢復合作制”的嘗試事與愿違，背離了初衷。

第四階段：農(nóng)村信用社“合作制”貌合神離時期（1996—2002年）。1996年，農(nóng)村信用社從農(nóng)業(yè)銀行分離。由于法人治理結(jié)構(gòu)不完善、經(jīng)營機制和內(nèi)控制度不健全，導致經(jīng)營管理出現(xiàn)諸多問題，并且虧損面很大。截至2002年末，全國2535家農(nóng)信社中實際資不抵債的機構(gòu)超過95%。在這一時期中，不良貸款增加、經(jīng)營困境加深，使社員難以得到應有的金融服務，而且存在著貸款難、貸款利率高等問題。

第五階段：農(nóng)村信用社“去合作化”加深時期（2003—2010年）。2003年6月，國務院出臺《深化農(nóng)村信用社改革》的試點方案，開始了農(nóng)村信用社新一輪改革。截至2010年末，全國共成立84家農(nóng)村商業(yè)銀行、216家合作銀行和1976家縣一級法人模式的農(nóng)村信用社。但是由于改革意志不足、力度不大以及產(chǎn)權(quán)形式和法人治理結(jié)構(gòu)仍未完善，增資擴股、資格股轉(zhuǎn)化為投資股再次加快了“去合作化”的步伐。

第六階段：農(nóng)村信用社完全“去合作化”時期（2011年以來）。2011年8月，金融監(jiān)管部門確定了在五年左右時間內(nèi)將所有農(nóng)村合作金融機構(gòu)總體上市的目標，將符合條件的農(nóng)村信用社改制組建為農(nóng)村商業(yè)銀行，同時全面取消資格股這一政策。截至2012年末，我國有86.1%的農(nóng)村信用社完成了資格股改造，企業(yè)法人持股比例由不足5%提高到28.7%。全面取消資格股標志著合作制的徹底結(jié)束。

我國農(nóng)村信用社六個階段的發(fā)展歷程，自始至終都是圍繞著“去合作化”展開的，雖有微小波折，但總體來看，“非合作化”指向明晰，步步加深。說明我國農(nóng)村信用社的商業(yè)化具有不可逆轉(zhuǎn)性，即便付出比以往更高的改革成本也難以促其回歸合作制軌道，相反，對其進行商業(yè)化改造則是水到渠成的方式。

我國農(nóng)村合作金融商業(yè)化的影響機制

任何改革都具有兩面性，我國農(nóng)村信用社改革也是一樣。改革后的農(nóng)村商業(yè)銀行取得了良好的績效，但同時也削弱了扶持弱勢群體的力度。已有研究表明，農(nóng)村商業(yè)銀行的總體績效高于農(nóng)村信用社，但在涉農(nóng)服務方面的績效卻相反。如圖所示，圖中改革結(jié)果的正負效應采用虛線，表示程度上的差別。

農(nóng)信社商業(yè)化改革的積極影響。一是消化不良貸款，甩掉了歷史包袱。2003年農(nóng)村信用社改革以來，通過“花錢買機制”，中央政府通過財政補貼、稅收減免、專項票據(jù)置換等政策，對農(nóng)村信用社系統(tǒng)多年沉積的不良貸款、歷史虧損掛賬進行核銷、置換、化解。此輪改革中央政府付出的直接顯性成本超過1800億元，一定程度上提高了農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量。

二是產(chǎn)權(quán)更加明晰，資本充足率提高。通過清產(chǎn)核資和增資擴股，將舊有股份清退、資格股轉(zhuǎn)化為投資股，此舉吸引了各類社會資本特別是優(yōu)質(zhì)涉農(nóng)企業(yè)參與對農(nóng)村信用社投資入股，股權(quán)設置進一步走向合理，產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明晰。同時按照設定的股本金目標對社會法人股和自然人股進行配售，農(nóng)商銀行在商業(yè)銀行改革前已經(jīng)達到或者超過了10%的資本充足率。

三是改善了股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立法人治理結(jié)構(gòu)。增資擴股使農(nóng)村信用社的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大改變，也提升了股東參與治理的積極性。長期以來，農(nóng)村信用社所有權(quán)虛置、內(nèi)部人控制等問題也得到較好解決。對已經(jīng)實現(xiàn)改制的農(nóng)商銀行，建立了由股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層組成的“三會一層”議事管理規(guī)則，法人治理結(jié)構(gòu)得以建立。

四是盈利水平提升，抗風險能力增強。改革使得部分農(nóng)村信用社的經(jīng)營理念和發(fā)展手段發(fā)生了變化，優(yōu)化了信貸投向，提高了資源配置效率和產(chǎn)出效能，經(jīng)營狀況逐步好轉(zhuǎn)，資產(chǎn)規(guī)模持續(xù)擴大，經(jīng)營成果有了較大提升。

農(nóng)信社商業(yè)化改革的消極影響。一是“花錢買機制”效果打折扣。部分農(nóng)村信用社對“花錢買機制”政策的認識和理解上存有偏差，并只看到票據(jù)兌付對于解決燃眉之急的短期利益，而忽視了改革最為關(guān)鍵的法人治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機制轉(zhuǎn)化。遺憾的是，由于沒能跳出固有的經(jīng)營思維，沒有改變經(jīng)營理念和經(jīng)營方式，部分農(nóng)村信用社不良貸款出現(xiàn)反彈，甚至改制后有些農(nóng)商銀行還出現(xiàn)“返貧”。

二是法人治理仍欠完備。成立省級農(nóng)村信用聯(lián)社為進一步改革埋下了伏筆，同時也牢牢掌控了農(nóng)村信用社的管理權(quán)。此舉的后果是政府輕易通過行政方式影響法人行社金融資源配置并增加了信貸風險。同時，改革后部分機構(gòu)的“三會一層”流于形式，董事長集權(quán)現(xiàn)象突出，法人治理結(jié)構(gòu)被扭曲，監(jiān)事長職位形同虛設。

三是“內(nèi)外部人控制”現(xiàn)象依然存在。農(nóng)村信用社改革要求股東多元化、實施增資擴股，在這個過程中小股東權(quán)益沒有得到保護，反而受到了歧視和擠壓。有的大股東假借明晰產(chǎn)權(quán)之名，謀增加自家股權(quán)之實，將鄉(xiāng)村居民等小股東股權(quán)排擠出去，甚至將小股東的股權(quán)違規(guī)集中代持。這樣一來，大股東求仁得仁，如愿控制了改制后的機構(gòu)。

四是弱化了對“三農(nóng)”的金融服務。盡管有關(guān)部門強調(diào)將服務“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略作為產(chǎn)權(quán)改革的前置條件，但是這種要求不論從理論上還是從實物上均難以自洽。改制后，農(nóng)商銀行有自由選擇服務對象的權(quán)利，在面對優(yōu)質(zhì)客戶與劣質(zhì)客戶時常會選擇前者，即使用“社會責任”這一枷鎖強加給它也不會持續(xù)發(fā)揮作用。

我國農(nóng)村信用社的商業(yè)化改革，是其自身長期以來“去合作化”積重難返的結(jié)果，是管理部門對其改革成本最小化選擇的結(jié)果。改革后的農(nóng)村商業(yè)銀行甩掉了歷史包袱，一定程度改善了管理體制，明晰了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但因內(nèi)外部諸多因素的影響，改革的目標沒有完全實現(xiàn)，需推出更加完善、有效的金融舉措支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

[基金項目：廣州商學院2023年度重點課題“鄉(xiāng)村振興下我國農(nóng)村金融秩序重構(gòu)：‘三駕馬車’的協(xié)同機制探索”（項目編號：2023XJYB07）]