區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也是新動能

王哲

“十三五”規(guī)劃綱要指出，無論是西部新五年的大開發(fā)，還是中部崛起、東北振興，抑或是京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶，每一個區(qū)域戰(zhàn)略的表述中，均貫穿了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念。

改革開放以來，隨著各項促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，中國的經(jīng)濟版圖正在發(fā)生深刻變化?！笆濉睍r期，貫穿區(qū)域發(fā)展的一條主線將是“一帶一路”統(tǒng)籌下的從沿海、沿邊到內(nèi)陸的全方位開放，打破行政區(qū)劃的桎梏，走出自家一畝三分地，把視野拓展到全國乃至全球市場，為區(qū)域發(fā)展增添新動能、新動力和新優(yōu)勢。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。《綱要》中，無論是西部新五年的大開發(fā)，還是中部崛起、東北振興，抑或是京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶，每一個區(qū)域戰(zhàn)略的表述中，均貫穿了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念。

中國的區(qū)域發(fā)展格局已定，在中國經(jīng)濟步入新常態(tài)進行升級轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，各個地區(qū)面臨的壓力與形勢不同，如何在調(diào)結(jié)構(gòu)的同時保持發(fā)展動能？這既需要國家的區(qū)域戰(zhàn)略政策進行引導(dǎo)，也需要地方進行探索突破。

促進要素有序自由流動是關(guān)鍵

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴接受本刊記者采訪時指出，區(qū)域差異較大是我國的基本國情，但從辯證視角看，作為世界上最大的發(fā)展中國家，區(qū)域發(fā)展水平的落差可以增大發(fā)展的回旋空間，形成梯度推進和持續(xù)增長的動力。近年來，在沿海地區(qū)經(jīng)濟增速放緩的同時，部分內(nèi)陸省份發(fā)展明顯提速，形成對沖效應(yīng)，使得我國能夠較為平緩地由高速增長向中高速增長階段轉(zhuǎn)變，并使我國具有長期保持中高速增長的潛力。

王一鳴認為，現(xiàn)階段更重要的是最大限度地創(chuàng)造發(fā)展機會公平的環(huán)境，從而調(diào)動各地區(qū)的主動性和創(chuàng)造性，探索各具特色、符合本地條件和環(huán)境的發(fā)展模式，促進各地區(qū)在推動經(jīng)濟發(fā)展和提高居民收入水平過程中逐步縮小區(qū)域差距。

“當前，勞動力、資本等生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動還受到多重約束。中西部農(nóng)村轉(zhuǎn)移到東部城鎮(zhèn)就業(yè)的人口，還難以在就業(yè)地落戶并享受與當?shù)鼐用裣嗤幕竟卜?wù)，仍沒有完全實現(xiàn)市民化。東部的資本、技術(shù)和人才進入中西部也往往受到營商環(huán)境不佳、交易成本較高等因素的制約?！蓖跻圾Q指出，“十三五”時期，要通過深化改革加快建立全國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，破除限制生產(chǎn)要素自由流動的各種體制障礙，打破地區(qū)封鎖和壟斷，進而繼續(xù)推動“人口東移”和“產(chǎn)業(yè)西進”，進一步發(fā)揮市場機制在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的積極作用，促進東部產(chǎn)業(yè)有序向中西部轉(zhuǎn)移。

目前，城鄉(xiāng)或不同城市之間的戶籍壁壘和公共服務(wù)供給不均等，仍是妨礙勞動力自由流動的重要體制性因素。王一鳴指出，要建立農(nóng)業(yè)人口市民化的成本分擔機制，加快落實到2020年使一億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標，使他們平等地享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療、保障房等方面的公共服務(wù)。同時，還要建立財政轉(zhuǎn)移支付資金、城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤，以及中央預(yù)算內(nèi)投資向轉(zhuǎn)移人口落戶較多的城鎮(zhèn)傾斜的機制，以鼓勵有條件的城市吸納更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。“其中，發(fā)揮政府的獨特作用非常重要，最主要的是促進基本公共服務(wù)均等化。要進一步積極支持老少邊窮地區(qū)發(fā)展，加大財政轉(zhuǎn)移支付和政策扶持力度，加快建立全國統(tǒng)籌的社保體系等?！蓖跻圾Q說。

構(gòu)建新的增長帶和增長極

美國哥倫比亞大學(xué)地球研究所薩克斯教授的研究表明，從全世界的角度來看，世界60%的GDP分布在沿海100公里的范圍內(nèi)，工業(yè)生產(chǎn)和科技創(chuàng)新中心也大多集聚在這里。但隨著交通改善、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和物流成本降低，內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展條件在明顯改善。王一鳴指出，“十三五”時期，中國在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上需要積極構(gòu)建新的增長帶和增長極，著力推動“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略的實施，培育區(qū)域發(fā)展新格局?！敖陙碇貞c、成都、西安、武漢、鄭州、貴陽等城市獲得了較快發(fā)展，就是這一思路的體現(xiàn)。”王一鳴指出，首要發(fā)展的“一帶一路”是我國對外開放的4.0版，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、外貿(mào)拓展和金融合作的重要載體，有助于形成“東西雙向、海陸聯(lián)動”的開放格局。

中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員陳耀接受本刊記者采訪時指出，“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”是中國新時期面向未來構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的重大戰(zhàn)略，國內(nèi)各區(qū)域都要在“一帶一路”中尋找新的發(fā)展機會。我們從過去的向東開放變成向西開放，實現(xiàn)海陸統(tǒng)籌，所以西部從開放的末端走向了前沿。“一帶一路”通過基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)互通建設(shè)，為中西部未來的大開發(fā)和進一步發(fā)展提供難得的新機遇。中西部發(fā)展的方式和動力引擎都會發(fā)生非常大的改變。

“‘十三五’規(guī)劃綱要中還提到支持西部建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，目前已有的西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)有重慶的沿江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、廣西桂東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)等都是帶動西部的動力源，包括第三批自貿(mào)區(qū)有望設(shè)立，主要是面向內(nèi)陸地區(qū)?！标愐f。現(xiàn)在西部的口岸加大開放后，可以直接輸送到國際市場，節(jié)省了人力物力成本，重慶之所以成為世界上最大的IT生產(chǎn)基地，和這方面有密切的關(guān)系，“十三五”時期產(chǎn)業(yè)會繼續(xù)加速向西部轉(zhuǎn)移。

“對于京津冀來說，科技資源密集是比較優(yōu)勢之一，要通過市場化改革促進創(chuàng)新資源優(yōu)化配置，形成貫通產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新鏈，打造全國科技創(chuàng)新高地。另外，生態(tài)文明建設(shè)是京津冀協(xié)同發(fā)展最重要的突破口。”王一鳴指出，2014年初，京津冀協(xié)同發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略；同年，生態(tài)就被確定為三個實現(xiàn)率先突破的重點領(lǐng)域之一。兩年來，三地緊密合作、攜手共促，劃定京津冀地區(qū)生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源消耗上限，生態(tài)環(huán)境之困漸趨緩和。“在京津冀協(xié)同發(fā)展中，北京要疏解，天津、河北的主要功能是承接，兩地在三地協(xié)同發(fā)展重大部署上都作出了很多舉措。”

“同飲一江水，共擔一份責。” “十三五”規(guī)劃綱要指出，長江經(jīng)濟帶建設(shè)同樣要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境放在首要位置，推動長江上中下游協(xié)同發(fā)展、東中西部互動合作，成為我國生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動帶、協(xié)調(diào)發(fā)展帶。本刊記者了解到，目前國家在長江經(jīng)濟帶上已布局“長三角城市群”、“長江中游城市群”和“成渝城市群”，還在“長三角城市群”與“長江中游城市群”之間規(guī)劃了次一級的皖江城市帶。陳耀指出，長江經(jīng)濟帶城市群連成片，主要是發(fā)揮長江經(jīng)濟帶承東啟西、輻射南北的優(yōu)勢，引領(lǐng)帶動廣大內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展。發(fā)揮長江經(jīng)濟帶科技水平領(lǐng)先、產(chǎn)業(yè)體系完備的綜合優(yōu)勢，增強科技創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，支撐我國經(jīng)濟向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變、向中高端水平邁進。

從“行政區(qū)”到“經(jīng)濟區(qū)”

“解決區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問題，必須通過深化改革，打破地區(qū)分割，清除各種顯性的和隱性的制度性、體制性障礙?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心原副主任侯云春接受本刊記者專訪時指出。

侯云春表示，長期以來，由于我國傳統(tǒng)的稅收體制和財政分配格局，形成了獨特的“行政區(qū)經(jīng)濟”。各級地方政府在忙于招商引資、辦園區(qū)、拉企業(yè)、上項目的同時，重復(fù)建設(shè)、“底線競爭”、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化問題也凸顯出來。有些地區(qū)為了保證當?shù)刎斦杖?，明明并不適合本地區(qū)發(fā)展或已經(jīng)不合時宜的項目也要強行上馬或保留。“比如，一些不成規(guī)模的小廠小礦即使效益不佳、污染環(huán)境也要堅持辦下去；明明本地沒有資源稟賦，卻要長途將原材料運來進行生產(chǎn)，甚至不如從外地直接運進產(chǎn)品更加經(jīng)濟……這些做法顯然是不符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的?！焙钤拼合蛴浾哧愂觥靶姓^(qū)經(jīng)濟”帶來的各種弊端，“單純以行政區(qū)劃來組織經(jīng)濟活動，使全國統(tǒng)一的共同市場難以真正形成，最終導(dǎo)致一些區(qū)域的經(jīng)濟增長成本加大，加重區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾?！?/p>

侯云春指出，變“行政區(qū)經(jīng)濟”為“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”要通過全面深化改革，調(diào)整財政分配格局，逐步減少間接稅比重，提高直接稅比重。理順各級政府的事權(quán)和財權(quán)，從過去簡單的“找投資、拉項目”等直接組織經(jīng)濟活動，更多地轉(zhuǎn)向以創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和做好市場監(jiān)管為主的職能轉(zhuǎn)變。厘清政府與市場主體、行政權(quán)力與市場規(guī)則的關(guān)系，界定其邊界，規(guī)范其行為，“從根本上掃除各種障礙，才能真正讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！?/p>