備案審查小杠桿撬動監(jiān)督大效能

規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里。植根于人民代表大會制度沃土的備案審查工作，一頭連著捍衛(wèi)國家法治統(tǒng)一的宏大使命，一頭系著守護民眾合法權(quán)益的細(xì)節(jié)關(guān)懷。近年來，浙江省漸進式探索激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查，拓展人大監(jiān)督觸角……

基層實踐

歷史文化底蘊深厚的浙江省湖州市南潯區(qū)，被譽為中國江南的“封面”。近日，記者走進南潯區(qū)，探尋此地深化全過程人民民主人大基層實踐的獨到創(chuàng)新——鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查試點的來龍去脈。2023年3月，浙江省首家規(guī)范性文件意見征集聯(lián)系點進駐南潯區(qū)人民當(dāng)家體驗館、南潯鎮(zhèn)潯溪人大代表聯(lián)絡(luò)站。正是在這里，記者見到南潯區(qū)人大監(jiān)察和司法（法制）委員會主任委員朱錦方。講起這幾年南潯區(qū)人大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查探索，他的話匣子就收不住，滿眼都是光。

在南潯區(qū)南潯鎮(zhèn)，記者見到一份由南潯鎮(zhèn)人大主席團于2022年4月14日發(fā)出的審查意見告知函。原來，當(dāng)時該鎮(zhèn)人大主席團對《高新區(qū)（南潯鎮(zhèn)、度假區(qū)）道路交通安全綜合治理提升行動實施方案》進行主動審查，發(fā)現(xiàn)文件存在一些不適當(dāng)問題。

該方案規(guī)定“涉嫌非法營運的，堅決予以頂格處罰”。但是根據(jù)行政處罰法規(guī)定，“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?！苯?jīng)審查研究，“堅決予以頂格處罰”的規(guī)定，與上位法相抵觸。南潯鎮(zhèn)人大主席團遂發(fā)出審查意見告知函，要求修改相關(guān)規(guī)定。南潯鎮(zhèn)人民政府后來予以修改，并重新發(fā)文。

這是湖州市第一起由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團審查并發(fā)函要求制定機關(guān)糾正的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府文件。“不僅在全國范圍內(nèi)都是比較早的，而且難得的是工作程序比較恰當(dāng)。通過發(fā)出審查意見告知函要求制定機關(guān)糾正，得到鎮(zhèn)政府的采納并采取整改措施?！焙菔腥舜蠓ㄖ莆瘑T會副主任委員章國華如是說。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作直面基層一線，直接承擔(dān)社區(qū)治理、鄉(xiāng)村振興、環(huán)境整治、宅基地審批等涉及人民群眾切身利益的具體工作。越是基層的文件，規(guī)定越具體，適用越頻繁，對人民群眾切身利益的影響也越直接。從現(xiàn)實情況看，確有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件存在制定程序不嚴(yán)格，違法設(shè)定行政處罰、行政強制，違反公平競爭原則等不適當(dāng)問題，侵害人民群眾合法權(quán)益。

一般而言，備案審查就是制定規(guī)范性文件的主體向有權(quán)主體報送規(guī)范性文件，有權(quán)主體接收文件并開展審查、查錯糾錯的活動。所謂規(guī)范性文件，是指人大及其常委會、政府、監(jiān)委、法院、檢察院等制定的涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，具有普遍約束力，可以反復(fù)適用的文件。黨的十八屆四中全會提出，“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。全國人大常委會多次強調(diào)，“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍?！?/p>

2021年6月，全國人大常委會法制工作委員會選擇浙江、廣東、重慶、寧夏作為試點地區(qū)，探索建設(shè)省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫。2023年2月，全國人大常委會法制工作委員會在重慶市召開渝寧浙粵規(guī)范性文件制度建設(shè)推進會。于此背景下，四地錨定先行示范目標(biāo)，扛起試點責(zé)任擔(dān)當(dāng)，致力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大規(guī)范性文件備案審查工作、省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)、備案審查條例示范文本起草等創(chuàng)新性工作。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道承擔(dān)著改革發(fā)展具體任務(wù)，印發(fā)的規(guī)范性文件，也就是群眾口中的‘紅頭文件’，哪怕有細(xì)微問題，也會直接影響到公共利益、社會秩序和百姓權(quán)益?！焙菔袇桥d區(qū)人大常委會法制和監(jiān)察司法工作委員會副主任彭衛(wèi)忠說。2023年以來，吳興區(qū)人大牽頭組織全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道清理過去10年來的6900多件文件，備案現(xiàn)行有效規(guī)范性文件60件，審查糾正存在不適當(dāng)問題的規(guī)范性文件4件。2023年11月，吳興區(qū)道場鄉(xiāng)人大主席團集中審查時發(fā)現(xiàn)，2016年道場鄉(xiāng)人民政府制定的《道場鄉(xiāng)農(nóng)民建房管理實施細(xì)則（試行）》，存在申報建房審批時間不合理、內(nèi)容不合理、建房要求與標(biāo)準(zhǔn)不詳細(xì)、職能部門不明確、申請材料不規(guī)范等問題，不符合群眾利益，也與土地管理法規(guī)定不符，與2021年11月起施行的《浙江省土地管理條例》存在矛盾。2024年1月，道場鄉(xiāng)人大與制定機關(guān)溝通并發(fā)出書面審查意見，道場鄉(xiāng)人民政府同月完成修改工作。

地方探索

“湖州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查試點，從一開始就立足規(guī)范化、程序化、專業(yè)化，打通備案審查‘最后一公里’?！闭聡A如是說。章國華所言非虛。

2022年以來，湖州市率先開啟鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大備案審查制度化工作，以南潯區(qū)抓點帶面，根據(jù)地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法相關(guān)規(guī)定以及立法法、各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法有關(guān)備案審查制度的規(guī)定精神，通過指導(dǎo)區(qū)縣人大出臺備案審查辦法、鎮(zhèn)街人大制定備案審查規(guī)程等制度設(shè)計，明確法源依據(jù)，并形成報送、登記、審查、溝通糾正、審查結(jié)果處理及年度報告等一系列程序機制。2024年4月，南潯區(qū)人大率先制定發(fā)布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大機構(gòu)備案審查工作規(guī)范》湖州市南潯區(qū)地方技術(shù)性規(guī)范，這是全國首個關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查規(guī)范的地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3位南潯區(qū)南潯鎮(zhèn)人大代表——伍林村黨總支書記施惠民、神墩村黨總支書記張榮華、潯南社區(qū)黨支部書記楊麗花，都曾在南潯鎮(zhèn)的規(guī)范性文件意見征集聯(lián)系點，見證過規(guī)范性文件起草階段、合法性審查階段、備案審查階段征求意見的場景。每一次，受邀的人大代表、村居干部、企業(yè)界人士、轄區(qū)群眾以及備案審查專家、屬地政府和相關(guān)責(zé)任部門專家等齊聚一堂，針對合理性、合法性等問題展開討論，審查重點則是文件是否符合實際需求和切合群眾利益。

規(guī)范性文件意見征集聯(lián)系點在南潯區(qū)現(xiàn)已掛牌10家。自2023年6月全區(qū)各鎮(zhèn)街全面覆蓋以來，先后征集18次意見，包括《南潯鎮(zhèn)環(huán)境長效管理及垃圾分類考核辦法》《高新區(qū)（南潯鎮(zhèn)、度假區(qū)）加快推進服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展及古鎮(zhèn)復(fù)興八條意見》《舊館街道辦事處關(guān)于清明期間群眾祭掃活動管理工作方案》等規(guī)范性文件均在其間開展過意見征集。

制度建設(shè)

2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》。該決定對雙重備案聯(lián)動、聯(lián)合審查等作出重要制度指引。

2023年，全國人大常委會法制工作委員會指導(dǎo)渝寧浙粵擬定《地方各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例（草案）》作為參考范本。2024年1月，全國人大常委會辦公廳下發(fā)該參考范本，要求地方人大抓緊制定或完善有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會備案，街道辦事處制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)報送人大街道工委備案?！?024年11月27日，《浙江省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》表決通過。該條例直接由地方性法規(guī)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作，并在備案、審查、處理諸章，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作特殊性作出相應(yīng)的適應(yīng)性規(guī)定。

由從事黨內(nèi)法規(guī)備案審查到轉(zhuǎn)而負(fù)責(zé)人大備案審查工作，一路行來章國華不僅實務(wù)經(jīng)驗豐富，而且素以系統(tǒng)思考見長。他表示：“把近年鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查成果制度化，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展備案審查工作提供法源依據(jù)，是浙江此次修訂地方性法規(guī)的最大亮點所在?！痹谒磥恚輰嵺`為此次條例的修訂提供了參考。談及于此，朱錦方同樣心存自豪。

的確，正是由于試點單位人大專業(yè)隊伍的知責(zé)擔(dān)責(zé)、知難克難，才有了如今的碩果盈枝，以及包括地方性法規(guī)在內(nèi)的制度建設(shè)河出伏流。據(jù)悉，湖州市人大正擬探索制定全國首部鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查地方性法規(guī)。2024年6月25日，中國人大網(wǎng)對浙江省推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作情況予以公布：截至2023年10月，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處規(guī)范性文件的備案和審查工作，共清理存量規(guī)范性文件4981件，備案現(xiàn)行有效規(guī)范性文件2113件，審查糾正存在不適當(dāng)問題的規(guī)范性文件40件，率先實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作全覆蓋。