區(qū)域基本公共服務均等化思考

[摘要] 改革開放以來，中國經(jīng)濟高速增長，物質(zhì)財富得到了極大豐富。社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。在社會層面，最重要的發(fā)展不平衡體現(xiàn)為基本公共服務不均等。陜西省安康市作為一個地級市，是國家區(qū)域發(fā)展不均的縮影，基本公共服務在城市與鄉(xiāng)村、區(qū)域之間呈現(xiàn)出不平衡現(xiàn)象。要合理分配公共財政支出，加大基本公共服務投入，縮小安康區(qū)域民生發(fā)展差距，推進區(qū)域基本公共服務均等化，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

[關鍵詞] 安康市；基本公共服務；區(qū)域協(xié)調(diào)

[作者單位] 中共紫陽縣委黨校

基本公共服務主要是指以政府為主體，向社會成員提供與經(jīng)濟水平發(fā)展相適應的滿足生存需求的公共服務供給。進入新時代，我國物質(zhì)財富極大豐富，但在義務教育、醫(yī)療等方面卻沒有實現(xiàn)所有公民均等享受，在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間仍存在明顯差距。就陜西省安康市而言，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務均等化，對于達成幸福、安康的區(qū)域基本公共服務目標尤為重要。

漢濱區(qū)與紫陽縣基本公共服務現(xiàn)狀

居民收入存在差距。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進，安康市城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步增長，但區(qū)域之間、城鄉(xiāng)居民之間的收入差距仍然存在。據(jù)調(diào)查，2021年，安康市漢濱區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入30918元，農(nóng)村居民人均可支配收入12362元；2022年，漢濱區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入32402元，增長率為4.8%，農(nóng)村居民人均可支配收入13239元，增長率為7.1%。2021年，紫陽縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入29552元，農(nóng)村居民人均可支配收入11966元；2022年，紫陽縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入30907元，增長率為4.5%，農(nóng)村居民可支配收入12797元，增長率為6.9%。近兩年，漢濱區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入增速高于紫陽縣，漢濱區(qū)全區(qū)居民年人均可支配收入總體高于紫陽縣居民年人均可支配收入。（如圖1、圖2所示）

教育事業(yè)發(fā)展不均。我國九年義務教育制度已經(jīng)得到普及，但教育資源大多傾向市區(qū)，市區(qū)學校在教學軟硬件設施、學生住宿條件等方面遠遠優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校。同時，優(yōu)秀教師仍向市區(qū)集中，導致鄉(xiāng)村師資水平一直低于城市，而在偏遠山區(qū)有的學校一個學科老師要承擔所有年級的本學科課程。數(shù)據(jù)顯示，漢濱區(qū)（不含市直、高新、恒口）現(xiàn)有義務教育階段學校116所，7000多名教師，累計培養(yǎng)“三級三類”骨干教師2600余人；紫陽縣有57所中小學，3000多名教師，骨干教師80余人。漢濱區(qū)學校數(shù)量、教師總數(shù)是紫陽縣學校數(shù)量的2倍左右，教育資源相對豐富。

筆者通過電話訪談、網(wǎng)上查閱等方式對漢濱區(qū)與紫陽縣近3年在教育經(jīng)費、招聘教師數(shù)量質(zhì)量等方面的數(shù)據(jù)資料進行了匯總分析（如圖3所示），發(fā)現(xiàn)漢濱區(qū)連續(xù)3年每年投入的經(jīng)費均是紫陽縣教育經(jīng)費的2倍左右；在年度招錄人才數(shù)量方面，紫陽縣近3年招錄教師下降波動幅度相比漢濱區(qū)較大，3年招錄教師總?cè)藬?shù)比漢濱區(qū)多，說明紫陽全縣教育人才匱乏且留不住人才?？傮w來看，紫陽縣師資配備明顯落后于漢濱區(qū)，教育資源分配嚴重不均，縮小區(qū)域間教育資源差距是基本公共服務建設中不容忽視的問題。

醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均。從現(xiàn)實情況來看，我國的醫(yī)療資源基本向市區(qū)傾斜，在人均衛(wèi)生經(jīng)費方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均衛(wèi)生經(jīng)費總體水平低于城市。人們在觀念上認為，感染疾病只能送到市區(qū)醫(yī)院才能得到治療，但因路程較遠送醫(yī)期間易錯過最佳治療時機。雖然推行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但實際問題仍然嚴峻。一方面，大部分的醫(yī)療費用向城市傾斜，另一方面，費用的差距直接導致區(qū)域間醫(yī)療資源的失衡，例如，醫(yī)療設備、醫(yī)護人員質(zhì)量以及藥品供應等。

據(jù)統(tǒng)計，漢濱區(qū)現(xiàn)有醫(yī)療機構(gòu)46家，其中區(qū)級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)13家、鎮(zhèn)衛(wèi)生院33家。全區(qū)有二級甲等及以上醫(yī)院4家，現(xiàn)有衛(wèi)生專業(yè)技術人員8000人以上。而紫陽縣僅有醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)22家，其中縣級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)5家、鎮(zhèn)衛(wèi)生院17家。全縣有二級甲等醫(yī)院2家，現(xiàn)有衛(wèi)生專業(yè)技術人員1700余人。兩相比較，漢濱區(qū)醫(yī)院專業(yè)性、醫(yī)療設備、醫(yī)生資質(zhì)、服務水平等比紫陽縣好很多，遇到一些疑難雜癥，人們會考慮前往市區(qū)醫(yī)院就診。目前，區(qū)域間醫(yī)療衛(wèi)生差距擴大的趨勢是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務水平面臨的最緊迫的問題。

就業(yè)機會及資源分配不均。就業(yè)是民生之本，是人們生存和改善生活的前提條件。由于城鄉(xiāng)二元分割的就業(yè)體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平不高，造成農(nóng)村存在著大量剩余勞動力，區(qū)域、城鄉(xiāng)間就業(yè)一直存在差距。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2022年，漢濱區(qū)積極推動城鎮(zhèn)居民就業(yè)，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，確保就業(yè)精準到人，全區(qū)城鎮(zhèn)新增就業(yè)5249人，失業(yè)率控制在5.5%以內(nèi)。同時向靈活就業(yè)人員發(fā)放社保補貼16萬余元，發(fā)放救助補助3.26億元，惠及困難群眾9萬人次。2022年，紫陽縣成立基層單位就業(yè)學費補助、自主就業(yè)等專項資金，發(fā)放創(chuàng)業(yè)擔保貸款1.74億元，新增城鎮(zhèn)就業(yè)2185人，轉(zhuǎn)移就業(yè)11.02萬人。全縣發(fā)放各類補貼救助2.49億元，城鄉(xiāng)低保、困難供養(yǎng)人員應保盡保。相比較，漢濱區(qū)年新增就業(yè)率高于紫陽縣。表明漢濱區(qū)提供的就業(yè)機會更多，同時向低收入者及困難群眾發(fā)放就業(yè)補助資金投入更多。而紫陽縣農(nóng)村富余勞動力較多，勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)大部分主要以外出打工為主，越來越多富余勞動力向大城市流動?？偟膩砜矗菂^(qū)就業(yè)機會更多、政府資金充裕，漢濱區(qū)與紫陽縣在居民就業(yè)保障方面仍然存在不小差距。

區(qū)域間基本公共服務不均的根源

制度因素。一是長期沿用的城鄉(xiāng)二元戶籍制度導致城鄉(xiāng)發(fā)展不統(tǒng)一，進而導致城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療等方面不平等。城市居民可以享受更好的公共服務產(chǎn)品，而農(nóng)村居民在各方面都遠落后于城市，這一制度從根本上將城市和農(nóng)村分裂開來。二是相關法律不健全?！坝蟹梢馈笔腔A，我國沒有完備的關于基本公共服務方面的法律法規(guī)。例如我國在教育、醫(yī)療等方面有較為成熟的法律體系，有力地保障了公民權益。但是有關醫(yī)療保險的不多，沒有專門的法律法規(guī)對醫(yī)療政策管理制度及執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題進行約束和監(jiān)督。

現(xiàn)實因素。一是基本公共服務供給渠道少。我國基本公共服務供給目前主要是政府主導，靠國家財政撥款支撐。從現(xiàn)實來看，縣級及以下政府單位，供給渠道單一問題比較嚴重，主要因為地方財政資金有限，無法滿足區(qū)域內(nèi)“高人口”現(xiàn)狀下的社會需求。據(jù)統(tǒng)計，紫陽縣目前有33萬多人，而教育、醫(yī)療等資源有限，人均享受基本公共服務項目較少，現(xiàn)有資源無法滿足大眾需求。而在市區(qū)，經(jīng)濟較為發(fā)達、財力相對雄厚，再加上國家補貼，投入也就相應更多。因此，政府主導型供給模式是縣域地區(qū)目前提高基本公共服務水平最主要的手段，而其他供給渠道少。二是經(jīng)濟實力導致財政投入不夠。地方經(jīng)濟發(fā)展水平是衡量當?shù)鼗竟卜站然降囊刂?。近年來，在?jīng)濟總量、財政支出和一般公共服務支出方面，漢濱區(qū)均高于紫陽縣，導致區(qū)域間基本公共服務水平存在差異。三是居民享受基本公共服務的機會不對等。主要體現(xiàn)在就業(yè)、受教育等方面，從而影響居民的文化程度、生存技能等。國家把教育資源大部分投到城市地區(qū)，我國義務教育中，市區(qū)師資力量遠遠優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要表現(xiàn)在高學歷老師數(shù)量較多。對比漢濱區(qū)與紫陽縣近兩年招錄研究生學歷人數(shù)分別為56人和34人，數(shù)量上市區(qū)明顯比縣域多。學歷代表著某一個人的能力和水平，大多數(shù)農(nóng)村父母文化水平不高，如果老師能力不夠，那孩子的學業(yè)輔導將面臨不小的困難。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村大多數(shù)父母反映學校給孩子布置的課后作業(yè)對他們來說很難，無法給孩子輔導。

縮小區(qū)域間基本公共服務差距的對策

重視基本公共服務發(fā)展。政府要認識到長期以來對區(qū)域間基本公共服務供給水平差異，未來應重視基本公共服務供給水平的差距問題，充分發(fā)揮好主體作用。隨著鄉(xiāng)村振興不斷向前推進，政府給予了農(nóng)村更多的優(yōu)惠政策和財政支持，進一步推動落后地區(qū)民生事業(yè)的發(fā)展。雖然我國已實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，但區(qū)域間發(fā)展的差距仍然存在。因此，各級政府要強化主體責任，主動作為。

推進區(qū)域基本公共服務均等化。安康市要努力提高區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的基本公共服務均等化水平，制定完善支持政策，穩(wěn)步推進紫陽縣教育、醫(yī)療等基本公共服務均等化。要立足區(qū)域?qū)嵡椋⒉⑼晟茀^(qū)域內(nèi)基本公共服務規(guī)劃體系。要統(tǒng)籌市級財政資源向基層傾斜，財政支出優(yōu)先照顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吸引城市優(yōu)質(zhì)資源，使城鄉(xiāng)共享基本公共服務。

合理分配公共財政支出。首先，公共財政資源要向落后地區(qū)傾斜。財政資金是建設基本公共服務的主要來源，基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異，要讓公共財政資源向落后地區(qū)傾斜。上級政府要重視區(qū)域之間基本公共服務差距，加快財政轉(zhuǎn)移支付力度，將更多的資金用于支持落后地區(qū)建設。其次，要合理分配財政支出，建設完善基本公共服務產(chǎn)品，提升當?shù)鼐用裆钚腋Ｖ笖?shù)。同時，公共財政資金要做到?？顚Ｓ茫獙τ糜诮ㄔO基本公共服務產(chǎn)品的資金進行監(jiān)管，確保資金用途不走偏，真正做到為民利民，進一步提升本地區(qū)基本公共服務水平，從而縮小區(qū)域基本公共服務差距。