深化能源體制改革的難點在哪

中國海域勘探開發(fā)大有可為。 供圖/視覺中國

聚焦增儲上產(chǎn)保障能力，我國需加快發(fā)展數(shù)字化技術(shù)。 供圖/視覺中國

能源領(lǐng)域的改革已進(jìn)入深水區(qū)，需要以更大的魄力向最難之處攻堅。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）擘畫了進(jìn)一步全面深化改革的宏偉藍(lán)圖，為中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動力和制度保障。

《決定》關(guān)于能源領(lǐng)域改革，重點聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步打破行業(yè)壟斷，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系等。這些領(lǐng)域的改革，有的由來已久，已歷經(jīng)多次多輪，剩下來都存在巨大難度；有的則是因新形勢帶來的新問題，需要以更大的魄力、勇氣和擔(dān)當(dāng)，突破利益固化藩籬，破除體制機(jī)制弊端，才能取得實質(zhì)性改革進(jìn)展和成效。

壟斷與競爭性分開分立

能源行業(yè)具有戰(zhàn)略性、資源約束性及自然壟斷性特征，但能源行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈很長，包含著不少競爭性業(yè)務(wù)。多年來，能源體制改革的一項重大舉措就是要把壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分開分立。從20多年前電力體制改革的“廠網(wǎng)分開”，到后來油氣體制改革的“X+1+X”模式，即“管住中間、放開兩頭”，把帶有自然壟斷性質(zhì)的油氣管網(wǎng)分開獨立運行、推進(jìn)上游礦權(quán)開放和流轉(zhuǎn)等，都是對這方面改革的有益探索和實踐，并取得了十分顯著的成效。

盡管如此，能源行業(yè)和企業(yè)內(nèi)部的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)依然十分龐雜，存在著壟斷性與競爭性業(yè)務(wù)“混搭”現(xiàn)象，電力輸配分開、油氣主輔分離等方面的改革還沒有完成。特別是能源企業(yè)普遍承擔(dān)著國家戰(zhàn)略性、社會公益性業(yè)務(wù)，現(xiàn)行的國企分類及相應(yīng)的核算和考核辦法尚不能充分反映商業(yè)類企業(yè)的真實成本和績效，在一定程度上造成企業(yè)目標(biāo)任務(wù)“分不清”、成本效益“算不清”、業(yè)務(wù)考核“兌不清”、政策補(bǔ)貼“說不清”，政府對壟斷性業(yè)務(wù)的監(jiān)管難度較大。

能源行業(yè)具有自然壟斷屬性的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)是國有經(jīng)濟(jì)布局的重點領(lǐng)域，其主要功能是落實國家重大戰(zhàn)略和規(guī)劃任務(wù)、履行國家安全責(zé)任、履行社會責(zé)任，相關(guān)企業(yè)必須聚焦主責(zé)主業(yè)，嚴(yán)格控制經(jīng)營范圍和經(jīng)營行為，特別是網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施分開之后，要明確投資來源渠道，切實提升骨干網(wǎng)絡(luò)的安全可靠性。深化能源管理體制改革，推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的放寬準(zhǔn)入與加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管并重，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，優(yōu)化油氣管網(wǎng)運行調(diào)度機(jī)制，防止企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸等，重在釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力，提升資源接續(xù)保障、國際國內(nèi)資源利用、市場風(fēng)險防范、集約輸送和公平服務(wù)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)、戰(zhàn)略安全保障供應(yīng)、全產(chǎn)業(yè)鏈安全清潔運營等方面能力。

深化能源價格改革

價格改革歷來是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的焦點和難點。自改革開放以來，能源價格改革的總體方向是逐步放開政府管制，相應(yīng)落實企業(yè)市場主體地位和定價權(quán)，實現(xiàn)市場公平競爭。從初期的“雙軌制”、分類定價，到后來的與國際價格接軌、指導(dǎo)價、階梯價等，尤其是隨著各類能源交易市場的建立，基本形成了市場決定價格的機(jī)制。

由于我國價格改革走的是一條“先易后難”“先點后面”的探索式路徑，在解決掉老問題的同時又會出現(xiàn)新的問題，或者之前的次要矛盾會轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕?、深層次矛盾會轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性矛盾。比如，居民用電價和氣價存在一定的交叉補(bǔ)貼、上下游價格不能有效聯(lián)動。再比如，目前成品油價格的國際市場“掛鉤”機(jī)制，未能全面、及時、真實地反映國內(nèi)市場的供需關(guān)系、資源稀缺程度及環(huán)境保護(hù)要求，加之消費稅還在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，不利于社會節(jié)約集約利用能源，也在一定程度上影響了“中國價格”的國際化。要在國際市場上形成“中國價格”，不能只是“以人民幣計價和結(jié)算的價格”，而應(yīng)是“以中國市場為基礎(chǔ)形成、為國際市場認(rèn)可和接受、對國際價格形成有影響的”“中國價格”。

《決定》明確指出，要推進(jìn)水、能源、交通等領(lǐng)域價格改革，優(yōu)化居民階梯水價、電價、氣價制度，完善成品油定價機(jī)制等。改革的方向和重點都很具體，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)切口、抓好落實。能源價格涉及民生、政府財政以及輿情、社會穩(wěn)定、企業(yè)經(jīng)營等，需要綜合考慮各方面情況，既要發(fā)揮市場決定價格的作用，又要保留政府在價格異常波動時的調(diào)控權(quán)，形成公平、透明的價格形成和傳導(dǎo)機(jī)制。

規(guī)劃建設(shè)新型能源體系

近10年來，我國能源轉(zhuǎn)型和新能源發(fā)展步伐持續(xù)加快，2023年全國清潔能源消費比重已達(dá)到26.4%，較2013年提高10.9個百分點，清潔能源發(fā)電裝機(jī)容量占到發(fā)電裝機(jī)總量的58.2%，發(fā)電量占到總發(fā)電量的39.7%。2013—2023年新增清潔能源發(fā)電量占全社會用電增量一半以上，為建設(shè)新型能源體系打下了良好的基礎(chǔ)。

我國現(xiàn)有的能源管理體系與國內(nèi)資源稟賦、國際競爭格局、生產(chǎn)力水平、所處發(fā)展階段等密切相關(guān)，主要是以化石能源為基礎(chǔ)形成的，從生產(chǎn)供應(yīng)和消費體系到管理體制、行業(yè)監(jiān)管、制度建設(shè)、政策法規(guī)，再到市場機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)計量等，都體現(xiàn)著以煤炭為主、油氣并舉，突出安全保障，以及規(guī)?；⒓谢a(chǎn)供應(yīng)的特性，各類能源行業(yè)自成體系、相互之間也存在著市場進(jìn)入壁壘和行業(yè)壟斷，不利于生產(chǎn)要素的流動和高效配置，更不利于新能源發(fā)展和新型能源體系建設(shè)。

規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，則是按照清潔低碳安全高效的要求，突出以非化石能源為供應(yīng)主體、化石能源為兜底保障、新型電力系統(tǒng)為關(guān)鍵支撐、綠色智慧節(jié)約為用電導(dǎo)向，在生產(chǎn)、供應(yīng)、消費、治理、科技、安全、合作等方面形成新型體系，并配套實施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，健全綠色消費激勵機(jī)制，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，構(gòu)建碳排放統(tǒng)計核算體系、產(chǎn)品碳標(biāo)識認(rèn)證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度等。

既要放得活又要管得住

大凡經(jīng)濟(jì)體制改革，幾乎都會涉及政府和市場的關(guān)系，也就是所謂“管”與“放”的問題，能源體制改革同樣如此。其中，“放”，就是要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，把該放給市場的權(quán)放到位；“管”，則是要針對市場失靈缺陷，由政府負(fù)責(zé)管好那些市場管不了或管不好的事。既要放的活又要管得住，核心是要讓“看得見的手”和“看不見的手”相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、形成合力。

歷史上，我們經(jīng)常會陷入“一放就亂、一管就死”的怪圈，究其原因，主要是缺乏改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。深化能源體制改革，必須統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)施策，處理好經(jīng)濟(jì)和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發(fā)展和安全等重大關(guān)系。必須認(rèn)識到，活力和秩序是能源體制改革的兩個維度，理想的狀態(tài)應(yīng)該是既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力和秩序的有機(jī)統(tǒng)一。要通過改革除障松綁、除弊糾頑，充分調(diào)動市場主體的積極性主動性創(chuàng)造性，這是能源事業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的動力源泉。同時，要堅持依法改革，通過完善能源治理，健全制度法律，建立良好秩序，實現(xiàn)發(fā)展動力活力持久穩(wěn)定。

責(zé)任編輯：周志霞

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