川西南地區(qū)生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管現(xiàn)狀及建議

［關鍵詞］ 生產(chǎn)建設項目；水土保持；監(jiān)督管理；川西南地區(qū)

［摘 要］ 隨著地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，各地生產(chǎn)建設項目逐年增多，基層水行政主管部門開展生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管工作的難度加大。為做好生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理工作，經(jīng)查閱文獻資料、統(tǒng)計分析、實地走訪調(diào)查等，總結(jié)了川西南地區(qū)生產(chǎn)建設項目水土保持工作現(xiàn)狀，梳理出該地區(qū)存在生產(chǎn)建設項目水土保持方案編報較滯后、入駐開發(fā)區(qū)的建設項目水土保持方案編報不到位、方案指導性不強、缺乏水土保持后續(xù)設計、水土保持措施落實不到位、礦山等建設項目存在“未驗先投”及變更不及時、區(qū)域水土保持專業(yè)技術(shù)人才匱乏、屬地監(jiān)管約束力量薄弱等問題，并結(jié)合川西南地區(qū)的情況提出了相應的建議。

［中圖分類號］ S157 "［文獻標識碼］ C "DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.10.005

［引用格式］ 姬學兵.川西南地區(qū)生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管現(xiàn)狀及建議［J］.中國水土保持，2024（10）：15-18.

黨和國家高度重視水土保持工作，2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強新時代水土保持工作的意見》，明確要求加強生產(chǎn)建設項目全鏈條全過程差異化精準監(jiān)管，依法嚴格人為水土流失監(jiān)管，提升水土保持管理能力和水平。近年，隨著川西南地區(qū)經(jīng)濟建設及發(fā)展的持續(xù)推進，道路、風電、房地產(chǎn)、水利、礦山、水電等生產(chǎn)建設項目逐漸增多，項目建設對地表的擾動及人為水土流失現(xiàn)象凸顯，各級水行政主管部門需要監(jiān)管的項目數(shù)量多、范圍廣，需投入的監(jiān)管人員、財力、設備數(shù)量大，監(jiān)管難度也隨之變大，這對生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管工作提出了更高要求。在水土保持“放管服”改革大背景下，針對不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同規(guī)模的生產(chǎn)建設項目，各級水行政主管部門如何依法做好水土保持服務和監(jiān)管工作，嚴格落實水土流失防治責任，需要進一步理清。

1 川西南地區(qū)生產(chǎn)建設項目水土保持工作概況

川西南地區(qū)覆蓋涼山彝族自治州和攀枝花市的22個縣（市、區(qū)），地處金沙江中段的川滇結(jié)合部，地形以中山為主，高差懸殊，土壤侵蝕類型以水力侵蝕為主。據(jù)2021—2023年水土保持方案監(jiān)管臺賬數(shù)據(jù)統(tǒng)計，該地區(qū)每年有近400個生產(chǎn)建設項目編報水土保持方案（含報告書、報告表、區(qū)域評估報告），其中省級及以上水行政主管部門審批的水土保持方案占6%～9%，市（州）級審批的占10%～13%，其余約80%由縣級審批（備案）；期間每年有12%左右的水土保持方案存在項目現(xiàn)狀調(diào)查不翔實、表土資源利用方向不合理、水土流失防治指標確定不合理、水土保持措施體系不完善、監(jiān)測點位和內(nèi)容不合理等問題，導致第一次報批時有關部門技術(shù)審查不予通過和不予行政許可，且不予許可的數(shù)量呈逐年增長趨勢。2021—2023年，該地區(qū)水土保持設施驗收工作相比早些年有所好轉(zhuǎn)，每年有200個左右的項目完成水土保持自主驗收并報備，且為增長趨勢。

2 生產(chǎn)建設項目水土保持工作現(xiàn)狀問題

2.1 水土保持方案編報較滯后

一些建設單位對生產(chǎn)建設項目水土保持“三同時”制度沒有清晰的時間節(jié)點認識，約一半的生產(chǎn)建設項目在動土前未完成水土保持方案編報工作，“未批先建”的現(xiàn)象明顯，縣級立項的生產(chǎn)建設項目更為突出。對該地區(qū)某縣1個自然年度內(nèi)辦理了審批（核準、備案）手續(xù)的項目進行調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，超過30%的建設單位不清楚擬實施項目是否需要編報水土保持方案及如何編報水土保持方案，基本是在第三方編制單位來業(yè)務洽談或者水行政主管部門監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)后才開始落實水土保持方案編報手續(xù)的。

2.2 入駐開發(fā)區(qū)的建設項目水土保持方案編報不到位

2018年國家提出開發(fā)區(qū)建設項目水土保持事項實行區(qū)域評估，2023年四川省出臺《四川省水利廳關于進一步做好開發(fā)區(qū)水土保持管理工作的意見》（川水發(fā)〔2023〕17號）的指導性文件，明確了開發(fā)區(qū)范圍。開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)應依據(jù)批復的開發(fā)區(qū)控制性詳細規(guī)劃，在“五通一平”前自行或委托第三方機構(gòu)編制水土保持區(qū)域評估報告，明確開發(fā)區(qū)“五通一平”及公共設施區(qū)域的水土流失防治范圍、措施、監(jiān)測等內(nèi)容，并報批準設立開發(fā)區(qū)的同級水行政主管部門審查批復。入駐開發(fā)區(qū)的項目法人除征占地面積不足0.5 hm2且挖填方量小于1 000 m3的生產(chǎn)建設項目不需要編報水土保持方案外，其余項目均需編報水土保持方案報告書（表），并實行水土保持承諾制管理。

經(jīng)調(diào)查，川西南地區(qū)2021—2023年設立的開發(fā)區(qū)建設項目基本按照相關要求編報了水土保持區(qū)域評估報告，但絕大多數(shù)入駐開發(fā)區(qū)的企業(yè)未編制水土保持方案，也未到水行政主管部門報備。已建成項目區(qū)的水土保持設施由誰管護，正在建設或擬建項目區(qū)的水土保持措施及防治責任由誰落實均不明確。當前，該地區(qū)水土保持區(qū)域評估工作仍處于摸索和起步階段，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)還未真正統(tǒng)籌做好水土保持工作，未切實督促入駐企業(yè)履行水土保持法定義務和水土流失防治責任，整個開發(fā)區(qū)未形成有效的水土流失防治體系，不同程度的水土流失現(xiàn)象時常發(fā)生。

2.3 編報的水土保持方案指導性不強

經(jīng)審批后的水土保持方案具有法律效力，服務于項目水土保持后續(xù)設計、施工、監(jiān)測、監(jiān)管及驗收［1］。自2015年國家對水土保持方案編制機構(gòu)和編制人員的準入條件調(diào)整放寬以來，方案編制單位水平良莠不齊，部分編制人員未深入調(diào)查生產(chǎn)建設項目區(qū)的敏感因素、地形地貌、植被、表土資源、土壤等基礎資料，相關數(shù)據(jù)僅借用主體工程設計方案或憑經(jīng)驗推算，甚至復制粘貼、抄襲其他項目數(shù)據(jù)，與現(xiàn)狀不吻合。方案中水土保持措施體系看似完整，但工程措施類型、布置形式、植物措施種類等內(nèi)容千篇一律，沒有結(jié)合項目實際設計，基本沒有棄土棄渣減量化利用方案，工程量計算也不準確，編報的水土保持方案指導性弱。

2.4 建設期項目缺乏水土保持后續(xù)設計，措施落實不到位

除補報的水土保持方案外，其余水土保持方案通常在項目立項后動工前編報批復，但絕大多數(shù)中小型項目在實施階段未開展水土保持深化設計，水土保持方案批復的措施與項目實際情況不能夠有效銜接和融合，甚至部分建設單位不按照批復的方案落實水土保持措施，如：大多數(shù)生產(chǎn)建設項目未嚴格按照方案開展表土剝離和回覆，項目區(qū)外圍未實施截排水和沉沙措施，棄土（渣）場無攔擋措施或攔擋工程未按照方案實施，地表裸露面無苫蓋和防護措施等。

2.5 礦山等建設項目存在“未驗先投”及變更不及時的現(xiàn)象

礦山、磚廠等生產(chǎn)建設類項目服務年限較長，按照相關法規(guī)要求，應在建設期完成后，開展水土保持設施階段驗收，驗收合格后方可投產(chǎn)運行；運行期結(jié)束后，繼續(xù)落實后續(xù)水土保持措施。但該地區(qū)超過50%的礦山、磚廠類項目沒有區(qū)分建設期和運行期，驗收工作滯后，水土保持設施未驗收就投入生產(chǎn)；部分建設單位和少數(shù)行業(yè)主管部門的管理人員在理解上也存在分歧，他們認為露天采場、渣場、棄（取）土場等區(qū)域的復墾、復綠措施需要待項目運行結(jié)束后才能夠?qū)嵤?，只有所有水土保持措施全部實施完成后才能開展水土保持設施專項驗收，驗收合格就表明生產(chǎn)建設類項目水土保持義務的終結(jié)。

部分礦山隨著產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)條件、礦產(chǎn)資源儲量等可變因素的變化，原水保方案的防治目標、責任范圍等均改變，需要改擴建或調(diào)整原設計方案，但相關建設單位未及時辦理變更手續(xù)。2023年，《生產(chǎn)建設項目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號）第十八條明確，“水土保持方案自批準之日起滿3年，生產(chǎn)建設方開工建設的，其水土保持方案應當報原審批部門重新審核”。該區(qū)域絕大多數(shù)礦山項目開工建設已滿3 a，但目前基本沒有將其水土保持方案報原審批機關重審，該項工作執(zhí)行過程中還存在較多的堵點和疑點，需要有關部門指導和梳理明確。

2.6 區(qū)域水土保持專業(yè)技術(shù)人才匱乏

2.6.1 區(qū)域內(nèi)水土保持省級專家?guī)鞂＜蚁∪?/p>

編制水土保持方案報告表的生產(chǎn)建設項目實行承諾制管理，由生產(chǎn)建設單位從省級水行政主管部門水土保持方案專家?guī)熳孕羞x取至少1名專家審查并簽署意見，審批部門不再組織技術(shù)評審［2］。編制報告表的生產(chǎn)建設項目，生產(chǎn)建設單位組織開展水土保持設施竣工驗收時，驗收組中應至少有1名省級水行政主管部門水土保持方案專家?guī)鞂＜覅⒓硬⒑炇鹨庖?，形成的水土保持設施驗收鑒定書應明確水土保持設施驗收合格與否的結(jié)論［3］。當前川西南地區(qū)進入省級水土保持專家?guī)斓膶＜覙O少，該區(qū)域需要開展水土保持方案報告表技術(shù)審查或水土保持設施竣工驗收時，絕大多數(shù)為區(qū)域外的專家，雖專家身份滿足要求，但實際工作中受距離、時間、項目規(guī)模等限制，多數(shù)專家未到過項目現(xiàn)場，僅通過影像、圖片或視聽資料等方式核查項目情況后簽署意見，個別項目甚至還存在代簽或偽造現(xiàn)象。

2.6.2 屬地水土保持方案技術(shù)審查人才庫建立參差不齊

水土保持方案報告書在審批前，同級水行政主管部門通常需要組織開展技術(shù)評審［2］。為做好技術(shù)評審工作，市（州）級建立了水土保持方案技術(shù)審查專家?guī)?，能夠滿足本市（州）同級水土保持方案技術(shù)審查工作；但80%的縣級水行政主管部門未建立水土保持方案技術(shù)審查專家?guī)?，原因是轄區(qū)內(nèi)熟悉水土保持工作的人才匱乏，除水行政主管部門及下屬單位有少量人員能夠知悉相關政策外，縣域內(nèi)再無其他人可承擔該項技術(shù)審查工作；少數(shù)縣級水行政主管部門雖建立了水土保持方案技術(shù)審查專家?guī)欤闯雠_使用管理辦法，庫內(nèi)人員培訓、日常管理、薪酬支付等內(nèi)容均不明確。

2.7 屬地監(jiān)管約束力量薄弱

縣級水行政主管部門專職從事水土保持工作的行政人員平均不到1人，前期基本不能將生產(chǎn)建設項目的底數(shù)及現(xiàn)狀摸清楚，通常是在部、省級將疑似違法遙感圖斑反饋后或項目出現(xiàn)違法違規(guī)線索被舉報后才介入監(jiān)管。同時，部門間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間協(xié)調(diào)聯(lián)動少，無信息共享、協(xié)同監(jiān)管機制，各行業(yè)主管部門甚至還存在誤區(qū)，認為生產(chǎn)建設項目水土保持是水行政主管部門的工作，根本沒有形成“管行業(yè)就必須管水土保持”的責任意識。

一些以國有資金投入為主的建設項目，由行業(yè)主管部門承擔了建設單位職責，與項目參建各方簽訂合同。而縣級水行政主管部門與各行業(yè)主管部門屬于平級單位，本該共同對項目實施監(jiān)管，但水行政主管部門將同級行業(yè)行政主管部門作為監(jiān)管對象，相比其他性質(zhì)的建設單位，約束力弱。甚至少數(shù)中型工程和絕大多數(shù)小型工程，縣級水行政主管部門即為建設單位，在監(jiān)管該類項目的過程中，扮演著既當“裁判員”又當“運動員”的角色，在項目建設過程中做好水土保持監(jiān)管工作更難，容易出現(xiàn)監(jiān)管“燈下黑”的問題，“未批先建”“未驗先投”“未擋先棄”及不按要求繳納水土保持補償費等現(xiàn)象難以規(guī)避。

3 建議

3.1 建立生產(chǎn)建設項目水土保持“事前”協(xié)同監(jiān)管和信息共享機制

各級水土保持委員會的負責人由黨委或政府分管水利工作的領導掛帥，推動生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管工作的力度遠大于水行政主管部門，應統(tǒng)籌和組織理順各成員單位的職能職責，將水土流失風險納入各行業(yè)主管部門的日常監(jiān)管工作，建立具有可操作性的水土保持成員單位年度履職考核機制。建議每個成員單位明確1名分管領導和1名經(jīng)辦人員，水土保持委員會主任每季度至少組織召開1次協(xié)調(diào)會，既要學習相關的法律法規(guī)，也要梳理和解決生產(chǎn)建設項目水土保持工作存在的協(xié)同監(jiān)管問題。

成員單位與水行政主管部門之間建立完善項目信息共享機制，特別是一些還未開通政務平臺信息共享渠道的縣（市），可按旬、月等時間段將項目立項信息傳遞到水行政主管部門，確保水行政主管部門第一時間準確掌握生產(chǎn)建設項目立項（審批、核準、備案）情況，聯(lián)合生產(chǎn)建設項目行業(yè)主管部門督促、指導建設單位在動工前編報水土保持方案并取得批準手續(xù)，知悉后續(xù)各階段需要履行的水土保持責任和義務，遏制“未批先建”問題發(fā)生。

3.2 深化“放管服”改革，做好水土保持方案審批工作

市、縣級水行政主管部門應正視生產(chǎn)建設項目水土保持工作“放管服”改革中存在的短板，結(jié)合屬地實際情況，在部、省級政策文件的基礎上出臺本級生產(chǎn)建設項目水土保持管理辦法或工作指南，也可按生產(chǎn)建設項目建設時序清單提示生產(chǎn)建設單位、技術(shù)審查單位、監(jiān)督管理單位等需要落實的工作及要求。應重視水土保持方案技術(shù)審查工作，主動協(xié)調(diào)對接財政部門將方案技術(shù)審查經(jīng)費納入財政預算，并結(jié)合財政、審計、巡查等部門要求制定和出臺水土保持方案技術(shù)審查管理辦法。特別是水行政主管部門下屬事業(yè)單位中熟悉水土保持方案技術(shù)審查工作的中高級工程師，能否參加方案技術(shù)審查會并取得相應報酬應明確。針對縣（市）域水土保持技術(shù)人才匱乏的縣（市），可以打破行政區(qū)域招賢納士，吸引周邊縣（市）政治素養(yǎng)好、專業(yè)技術(shù)較硬的人才進入專家?guī)?。常?guī)項目水土保持方案可抽取3名、較復雜的抽取5～7名技術(shù)審查專家進行“把脈問診”。自身建立專家?guī)炖щy的縣（市），也可以委托上級水行政主管部門確定的方案技術(shù)審查機構(gòu)或?qū)＜议_展技術(shù)審查，但審查時限應嚴格控制在規(guī)定時限內(nèi)。

水土保持技術(shù)評審單位及專家應嚴格按照法律法規(guī)和技術(shù)標準開展技術(shù)評審，在規(guī)定時間內(nèi)或提前完成并出具審查意見，不得向生產(chǎn)建設單位推薦或指定水土保持方案編制單位，不得向生產(chǎn)建設單位、方案編制單位收取評審費用或增設其他違背營商環(huán)境的條件。水行政主管部門應嚴格落實水土保持方案審查審批制度，樹立“不產(chǎn)生新的水土流失危害”的底線思維。不得設置過關率，按照相關法律法規(guī)準予許可的水土保持方案應在法定或承諾的時限內(nèi)完成批復或備案，不予許可的方案應在法定時限內(nèi)書面告知建設單位原由。

3.3 優(yōu)化“事中”“事后”監(jiān)管，形成監(jiān)管合力

出臺水土保持方案抽查評定辦法和評審專家管理辦法，對抽查不合格的編制單位、編制人員、審查人員實施約談或通報，將情節(jié)嚴重的單位、個人納入水土保持信用監(jiān)管，進一步遏制方案編制資質(zhì)取消后的市場亂象。

原則上屬地水行政主管部門每年均要在汛前全覆蓋開展一次生產(chǎn)建設項目現(xiàn)場監(jiān)督檢查，建設單位應組織相關人員一同參加，重點檢查土石方開挖、棄土（渣）場、表土剝離和使用等重點內(nèi)容及后續(xù)設計情況，可同時在現(xiàn)場開展生產(chǎn)建設項目水土保持宣貫工作。群眾投訴多、智慧水利遙感監(jiān)管反饋存在疑似問題，以及采用區(qū)域評估、承諾制管理的生產(chǎn)建設項目，應增加監(jiān)督檢查頻次和方式，對發(fā)現(xiàn)的問題或隱患實行限期整改銷號制度，杜絕虛假整改、敷衍了事。提升常態(tài)化監(jiān)管效能，在水土流失風險預警預控的基礎上遏制災害性的水土流失事件發(fā)生，針對少數(shù)不按照要求開展水土保持工作或不及時整改的企業(yè)，應嚴格按照相關法律條款實施行政處罰、信用懲戒等處置措施。

3.4 加強水土保持專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)和推廣

一是川西南地區(qū)各縣（市）加強培養(yǎng)本土水土保持相關專業(yè)高級職稱技術(shù)人才，力爭在未來5 a內(nèi)各縣（市）均有人才入選省級水土保持專家?guī)?，助推地方水土保持方案特別是報告表的技術(shù)審查和設施驗收工作。二是多維度針對性地開展生產(chǎn)建設項目水土保持專業(yè)技術(shù)培訓，省、市級水行政主管部門適時錄（?。┲埔曨l或網(wǎng)絡學習資料，低成本或免費向需求人員供應，提升基層水土保持從業(yè)人員素質(zhì)及生產(chǎn)建設項目相關人員的認知。三是探索開展水土保持幫扶授教活動，建議省級及以上專家?guī)鞂＜颐咳嗣磕曛辽俚娇h級開展經(jīng)驗交流或傳幫帶工作2～3次，切實指導基層推動水土保持技術(shù)審查和監(jiān)管工作。四是廣泛吸納熱愛水土保持事業(yè)的社會人士成為生產(chǎn)建設項目監(jiān)管工作中的宣傳員和監(jiān)督員。

3.5 優(yōu)化調(diào)整監(jiān)管機制和體制

基層水行政主管部門應積極爭取增添人員，每個縣（市）確保有3～4人專職從事水土保持工作，每年做好監(jiān)督檢查經(jīng)費預算申報工作，并建立良好的工作機制?；鶎铀姓鞴懿块T應以身作則，對國有投資項目嚴格執(zhí)行建管分離，不擔任建設項目業(yè)主；發(fā)現(xiàn)編報水土保持方案的建設單位屬于行業(yè)主管部門并制約開展水土保持監(jiān)督工作的，建議提請有關部門更換。特別是水利類的生產(chǎn)建設項目，更要指導和監(jiān)督參建各單位嚴格依法依規(guī)開展水土保持工作，達到處罰條件的要堅決處罰，對其他項目形成監(jiān)管震懾。市（州）水行政主管部門可統(tǒng)籌安排縣（市）與縣（市）或者市州之間每年交叉開展監(jiān)督檢查工作，改變“不想管”和“不敢管”的局面。

各級水行政主管部門應切實履行水土保持委員會成員單位聯(lián)絡員的職責，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)管理念，主動協(xié)調(diào)生產(chǎn)建設項目主管部門建立聯(lián)合監(jiān)管機制，落實生產(chǎn)建設項目行業(yè)主管部門和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管職責，努力推動基層實現(xiàn)“管行業(yè)、管建設、管生產(chǎn)必須管水保”的大水保格局。

［參考文獻］

［1］ 姜德文，蔣學瑋，周正立.水土保持方案的核心是防治措施體系［J］.中國水土保持，2021（8）：10-13.

［2］ 水利部.水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見（水保〔2019〕160號）［Z］.北京：水利部，2019：3.

［3］ 水利部.水利部辦公廳關于印發(fā)生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理辦法的通知（辦水?！?019〕172號）［Z］.北京：水利部，2019：4.

收稿日期： 2024-01-04

第一作者： 姬學兵（1990—），男，四川會東人，高級工程師，碩士，主要從事基層水利工程建設管理、水土保持管理工作。

E-mail： 981762115@qq.com

（責任編輯 徐素霞）