青海省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管實(shí)踐

［關(guān)鍵詞］ 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目；水土保持；遙感監(jiān)管；青海省

［摘 要］ 自2018年起，青海省開(kāi)始開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管，2018—2021年青海省擾動(dòng)面積＞1 hm2、需現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核的疑似違法違規(guī)擾動(dòng)圖斑9 695個(gè)、擾動(dòng)面積為115 796.20 hm2，現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核后，實(shí)際擾動(dòng)圖斑9 694個(gè)、擾動(dòng)面積為115 796.20 hm2，其中海西蒙古族藏族自治州（簡(jiǎn)稱“海西州”）、海南藏族自治州（簡(jiǎn)稱“海南州”）、西寧市、海東市擾動(dòng)面積大；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際擾動(dòng)圖斑4 465個(gè)、擾動(dòng)面積70 784.41 hm2，涉及生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量2 655個(gè)、項(xiàng)目類型33類，其中海西州、海東市和西寧市涉及項(xiàng)目數(shù)量多，海西州、海南州和海東市擾動(dòng)面積大；海西州、海南州、西寧市、海東市，其他行業(yè)、公路工程、露天非金屬礦、房地產(chǎn)工程和加工制造類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)作為現(xiàn)階段及今后水土保持遙感監(jiān)管的重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域和對(duì)象，重點(diǎn)監(jiān)管“是否造成水土流失、是否落實(shí)水土保持措施”，切實(shí)做好事中、事后監(jiān)管工作。另外，總結(jié)了遙感監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)及存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的建議。

［中圖分類號(hào)］ S157 "［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ C "DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.10.003

［引用格式］ 王小燕，曾立青，楊曉珍，等.青海省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管實(shí)踐［J］.中國(guó)水土保持，2024（10）：9-12.

水土保持是江河保護(hù)治理的根本措施，是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是反映生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要綜合性指標(biāo)［1］。黨的十八大以來(lái)，水利部將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管作為一項(xiàng)重要工作來(lái)安排部署［2-3］，自2015年試點(diǎn)到2019年全覆蓋開(kāi)展以來(lái)，依托國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，以遙感監(jiān)管為基本手段、重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充，充分利用高分辨率衛(wèi)星影像、無(wú)人機(jī)移動(dòng)終端等設(shè)備，通過(guò)“天上看、地面查、全覆蓋”等信息化技術(shù)和手段，建立了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持規(guī)范化、常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，全面提升了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管準(zhǔn)確性和時(shí)效性，有效遏制了人為水土流失，生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)和修復(fù)［4］。

青海省是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，素有“中華水塔”美譽(yù)，受特殊的自然地理環(huán)境影響，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。近年來(lái)，隨著青海省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平不斷提升，大批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施，導(dǎo)致地表擾動(dòng)、植被破壞等問(wèn)題不斷增多，人為水土流失進(jìn)一步加劇。2018年，青海省以西寧市為監(jiān)管區(qū)域，首次在省內(nèi)開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“天地一體化”監(jiān)管試點(diǎn)工作。2019年，在水利部組織下開(kāi)展覆蓋全省的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作，對(duì)水利部下發(fā)的疑似違法違規(guī)擾動(dòng)圖斑開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)核查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目依法進(jìn)行查處。自2020年起，青海省根據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于推進(jìn)水土保持監(jiān)管信息化應(yīng)用工作的通知》（辦水?！?019〕198號(hào)），參照《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息化監(jiān)管技術(shù)規(guī)定（試行）》，組織開(kāi)展省級(jí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管工作，即基于監(jiān)管年第三季度（7—9月）和第四季度（10—12月）遙感影像，對(duì)解譯發(fā)現(xiàn)的疑似“未批先建”“未批先變”“超出防治責(zé)任范圍”，且擾動(dòng)面積＞1 hm2的擾動(dòng)圖斑開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)核查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)定查處。筆者基于水利部2018—2021年青海省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管成果、青海省各級(jí)水行政主管部門(mén)批復(fù)的水土保持方案資料、覆蓋青海省8市（州）監(jiān)管年第三季度和第四季度高分辨率遙感影像，分析2018—2021年青海省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑復(fù)核情況、涉及的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量及類型情況，總結(jié)主要工作經(jīng)驗(yàn)及存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的建議，以期進(jìn)一步提高青海省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管成效。

1 技術(shù)方法

以監(jiān)管年第三季度和第四季度高分辨率遙感影像為信息源，結(jié)合水利部2018—2021年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管成果和解譯標(biāo)志，采用人機(jī)交互的方式解譯新增擾動(dòng)圖斑，更新歷史擾動(dòng)圖斑，并錄入相應(yīng)的屬性信息；再將擾動(dòng)圖斑與防治責(zé)任范圍矢量圖進(jìn)行空間疊加分析，初步判定擾動(dòng)圖斑的合規(guī)性，并根據(jù)初判結(jié)果對(duì)疑似“未批先建”“超出防治責(zé)任范圍”“未批先變”，且擾動(dòng)面積＞1 hm2的圖斑開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)核查、認(rèn)定、查處；最后依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)核查結(jié)果，對(duì)擾動(dòng)圖斑邊界和屬性信息進(jìn)行修正和完善，審核無(wú)誤后上傳至系統(tǒng)。青海省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管工作總體技術(shù)路線及工作流程見(jiàn)圖1。

2 遙感監(jiān)管成果分析

2.1 擾動(dòng)圖斑復(fù)核

經(jīng)解譯、合規(guī)性初步判斷后，2018—2021年青海省擾動(dòng)面積＞1 hm2、需現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核的疑似違法違規(guī)擾動(dòng)圖斑共計(jì)9 695個(gè)、擾動(dòng)面積115 796.20 hm2；現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核后，實(shí)際擾動(dòng)圖斑9 694個(gè)、擾動(dòng)面積115 796.20 hm2（見(jiàn)表1）。從各市（州）來(lái)看，海西州、海東市和西寧市實(shí)際擾動(dòng)圖斑數(shù)量多，分別為2 502、1 828、1 770個(gè)，占全省實(shí)際擾動(dòng)圖斑數(shù)量的25.81%、18.86%、18.26%；海西州、海南州、西寧市、海東市實(shí)際擾動(dòng)面積大，分別為61 213.78、14 602.81、11 018.90、10 780.13 hm2，占全省實(shí)際擾動(dòng)面積的52.86%、12.61%、9.52%、9.31%?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快或人口較為聚集的地區(qū)，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)較為頻繁，人為水土流失風(fēng)險(xiǎn)較大，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管、加大關(guān)注力度。

2.2 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑

經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)核查認(rèn)定，2018—2021年青海省8市（州）生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑4 465個(gè)，涉及項(xiàng)目2 655個(gè)，擾動(dòng)面積70 784.41 hm2；非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑5 229個(gè)，擾動(dòng)面積45 011.79 hm2（見(jiàn)表2）。其中，海西州、海東市和西寧市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑數(shù)量、涉及項(xiàng)目數(shù)量多，擾動(dòng)圖斑分別為1 155、1 071、867個(gè)，涉及項(xiàng)目分別為608、579、589個(gè)，而海西州、海南州、海東市、西寧市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)面積大，分別為37 608.48、10 460.60、7 428.80、6 802.47 hm2，占比分別為53.13%、14.78%、10.49%、9.61%。由此可見(jiàn)，從擾動(dòng)圖斑數(shù)量和涉及項(xiàng)目數(shù)量來(lái)說(shuō)，海西州、海東市和西寧市需重點(diǎn)關(guān)注；但從生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)面積來(lái)看，海南州也需重點(diǎn)關(guān)注，其擾動(dòng)圖斑數(shù)量和涉及項(xiàng)目數(shù)量雖少，但擾動(dòng)面積大。

經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)核查認(rèn)定，青海省2018—2021年擾動(dòng)圖斑合規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目有1 314個(gè)，占涉及項(xiàng)目總數(shù)的49.49%；不合規(guī)項(xiàng)目有1 341個(gè)，占50.51%（見(jiàn)表3）。海西州、海東市和西寧市合規(guī)項(xiàng)目多，分別為473、248、183個(gè)，但海西州、海南州、海北州合規(guī)項(xiàng)目占比高，分別為77.80%、56.98%、52.13%；果洛州、西寧市、海東市不合規(guī)項(xiàng)目占比高，分別為83.16%、68.93%、57.17%。由此可見(jiàn)，擾動(dòng)圖斑多、擾動(dòng)面積大、涉及的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目多的市（州），其合規(guī)項(xiàng)目占比不一定高，如海東市、西寧市；而擾動(dòng)圖斑少、擾動(dòng)面積小、涉及的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目少的市（州），其不合規(guī)項(xiàng)目占比不一定低，如果洛州、玉樹(shù)州。

2.3 涉及的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目類型

核查認(rèn)定后，青海省2018—2021年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目類型涉及33類，其中其他行業(yè)項(xiàng)目、公路工程、露天非金屬礦、房地產(chǎn)工程和加工制造類項(xiàng)目數(shù)量較多（見(jiàn)表4）。由表4可知：其他行業(yè)項(xiàng)目757個(gè)，占全省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量的28.51%；公路工程562個(gè)，占21.17%；露天非金屬礦387個(gè)，占14.57%；房地產(chǎn)工程242個(gè)，占9.11%；加工制造類項(xiàng)目151個(gè)，占5.69%。由此可見(jiàn)，以上5類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)作為現(xiàn)階段及今后水土保持遙感監(jiān)管的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，在落實(shí)水土保持程序合規(guī)的同時(shí)，重點(diǎn)監(jiān)管“是否造成水土流失、是否落實(shí)水土保持措施”，切實(shí)做好事中、事后監(jiān)管工作。

3 主要經(jīng)驗(yàn)

3.1 穩(wěn)定可靠的影像數(shù)據(jù)是開(kāi)展區(qū)域監(jiān)管工作的基礎(chǔ)

衛(wèi)星遙感技術(shù)是及時(shí)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)人為水土流失違規(guī)違法行為的有效手段，而高分辨率遙感影像是發(fā)現(xiàn)人為水土流失、開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管的重要基礎(chǔ)［5］。因此，在高頻次、常態(tài)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管要求下，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)打通影像數(shù)據(jù)共享渠道，及時(shí)、快速獲取監(jiān)管年度云量少、時(shí)效性強(qiáng)的高分辨率遙感影像，是保證后續(xù)內(nèi)業(yè)解譯及合規(guī)性初步判定精度、精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)疑似違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)的基礎(chǔ)。

3.2 科學(xué)的技術(shù)路線是確保各項(xiàng)遙感監(jiān)管工作有序開(kāi)展的關(guān)鍵

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管工作是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及工作內(nèi)容多、時(shí)間緊、任務(wù)重，在參考《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息化監(jiān)管技術(shù)規(guī)定（試行）》的基礎(chǔ)上，需結(jié)合區(qū)域監(jiān)管實(shí)際情況，對(duì)技術(shù)路線和工作流程進(jìn)行優(yōu)化和補(bǔ)充，以形成更高效率、更貼合實(shí)際的技術(shù)體系。

3.3 良好的組織形式是遙感監(jiān)管工作順利開(kāi)展的保障

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管工作涉及層級(jí)和部門(mén)較多，為保證工作進(jìn)度和質(zhì)量，需在水利部統(tǒng)一指導(dǎo)下，多級(jí)聯(lián)動(dòng)，協(xié)同配合，同步推進(jìn)。省、市（州）水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)調(diào)，監(jiān)督各層級(jí)和部門(mén)履職，協(xié)調(diào)相關(guān)單位提供各級(jí)批復(fù)的項(xiàng)目清單及水土保持方案等相關(guān)資料；各縣（區(qū)）水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)提供本區(qū)域內(nèi)本級(jí)批復(fù)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單及水土保持方案等相關(guān)資料，在現(xiàn)場(chǎng)核查階段負(fù)責(zé)違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)定、查處工作；技術(shù)支撐單位負(fù)責(zé)制定技術(shù)路線，配合各級(jí)水行政主管部門(mén)做好技術(shù)支撐。

4 存在的問(wèn)題

4.1 防治責(zé)任范圍矢量圖入庫(kù)不及時(shí)、不規(guī)范

水土保持方案報(bào)告、批復(fù)文件及相關(guān)圖件等前期資料收集整理、防治責(zé)任范圍矢量化是做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作的重要前提。自2019年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管全覆蓋以來(lái)，獲取防治責(zé)任范圍信息的主要途徑是通過(guò)共享全國(guó)水土保持信息管理系統(tǒng)，而防治責(zé)任范圍矢量圖入庫(kù)是否及時(shí)、規(guī)范，直接影響擾動(dòng)圖斑合規(guī)性分析和項(xiàng)目認(rèn)定結(jié)果。在現(xiàn)場(chǎng)核查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，很多批復(fù)的項(xiàng)目已開(kāi)工，但在全國(guó)水土保持信息管理系統(tǒng)中僅錄入項(xiàng)目信息，缺少防治責(zé)任范圍矢量圖，或雖已錄入項(xiàng)目防治責(zé)任范圍矢量圖，但錄入的矢量圖存在邊界不準(zhǔn)確、位置有偏差、拓?fù)溥壿嬪e(cuò)誤等問(wèn)題，這給現(xiàn)場(chǎng)核查項(xiàng)目歸屬、合規(guī)性認(rèn)定帶來(lái)一定難度。

4.2 理解不一致、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

各縣（區(qū)）水行政主管部門(mén)是疑似違法違規(guī)擾動(dòng)圖斑現(xiàn)場(chǎng)核查過(guò)程中項(xiàng)目認(rèn)定、查處的職責(zé)部門(mén)，由于各縣（區(qū)）人員技術(shù)力量參差不齊，整體技術(shù)力量相對(duì)薄弱，對(duì)年度水土保持遙感監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)工作技術(shù)規(guī)定的理解不一致，因此各縣（區(qū)）在現(xiàn)場(chǎng)核查認(rèn)定工作中，存在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)尺度不統(tǒng)一、查處工作執(zhí)行難等問(wèn)題。一些后期查處、整改相對(duì)困難的特殊生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，如廢棄礦山、已停工項(xiàng)目、政策性關(guān)停項(xiàng)目和非法采礦、違法違建項(xiàng)目等，雖然水利部對(duì)此類項(xiàng)目有明確的指導(dǎo)意見(jiàn)，即摸清情況后移交相關(guān)部門(mén)處理，但是在實(shí)際工作中部分縣（區(qū)）缺乏跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制和執(zhí)行能力，更傾向于直接將上述特殊生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目認(rèn)定為非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，由此建設(shè)單位不用履行水土流失防治責(zé)任，而監(jiān)管部門(mén)也無(wú)法督促其履行水土保持職責(zé)。

4.3 信息共享渠道不通暢

水利部指導(dǎo)性文件中對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的界定是指在政府發(fā)展和改革部門(mén)或其他依法依規(guī)具有審批權(quán)限的部門(mén)立項(xiàng)（包括審批、核準(zhǔn)或備案）的項(xiàng)目。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批流程中并未明確規(guī)定立項(xiàng)時(shí)必須提交水行政主管部門(mén)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的批復(fù)文件，導(dǎo)致一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后未依法編制水土保持方案、落實(shí)水土保持措施，因此一些違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目只能被動(dòng)地通過(guò)遙感監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)核查發(fā)現(xiàn)，缺乏全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

5 建議

5.1 加強(qiáng)水土保持方案審查，提升防治責(zé)任范圍矢量圖入庫(kù)質(zhì)量

各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)嚴(yán)把水土保持審查審批質(zhì)量關(guān)，按照水利部印發(fā)的《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)審查要點(diǎn)》，嚴(yán)格要求水土保持方案編制單位在方案報(bào)批前提供滿足要求的防治責(zé)任范圍矢量數(shù)據(jù)，并錄入全國(guó)水土保持信息管理系統(tǒng)，方案批復(fù)后及時(shí)錄入相關(guān)批復(fù)信息，為區(qū)域監(jiān)管提供準(zhǔn)確的防治責(zé)任范圍資料，以提高疑似違法違規(guī)擾動(dòng)圖斑合規(guī)性判定和現(xiàn)場(chǎng)核查認(rèn)定的準(zhǔn)確性。

5.2 加強(qiáng)基層技術(shù)幫扶，規(guī)范項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

加強(qiáng)對(duì)縣（區(qū)）基層水行政主管部門(mén)監(jiān)督執(zhí)法工作人員的技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)幫扶，提高其使用區(qū)域監(jiān)管平臺(tái)移動(dòng)端和桌面端的技能，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政策性和技術(shù)性指導(dǎo)文件的解讀，規(guī)范和統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及流程。根據(jù)年度水土保持遙感監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)工作技術(shù)規(guī)定，結(jié)合青海省實(shí)際，細(xì)化核查技術(shù)路線和工作流程，尤其是對(duì)一些類似廢棄礦山、政策性關(guān)停的項(xiàng)目，補(bǔ)充可操作的規(guī)范性文本，同時(shí)明確對(duì)接的部門(mén)，建立聯(lián)合查處機(jī)制，以提高監(jiān)管效率和執(zhí)行能力。

5.3 提升信息共享機(jī)制，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式

打通水行政主管部門(mén)與政府發(fā)展和改革部門(mén)或其他依法依規(guī)具有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批權(quán)限部門(mén)之間的壁壘，建立信息共享機(jī)制，全面掌握生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)信息，督促生產(chǎn)建設(shè)單位盡早編制水土保持方案、制定水土保持措施。同時(shí)水行政主管部門(mén)要進(jìn)一步改變監(jiān)管方式，從被動(dòng)依靠事中監(jiān)管和事后處罰的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑爸鲃?dòng)服務(wù)、施工全程指導(dǎo)的全新監(jiān)管方式，切實(shí)提高監(jiān)管效能，有效控制人為水土流失。

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收稿日期： 2024-03-25

基金項(xiàng)目： 水利部財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目（1262013400092130310）

第一作者： 王小燕（1989—），女，甘肅武威人，高級(jí)工程師，碩士，主要從事水土保持信息化研究工作。

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