做好國(guó)土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃編制

村莊規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，是土地綜合整治的強(qiáng)有力實(shí)施單元，也是開(kāi)展國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、國(guó)土空間用途管制、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等的法定依據(jù)，對(duì)鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)有助推作用。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，提出要分級(jí)分類(lèi)建立國(guó)土空間規(guī)劃，村莊規(guī)劃則是其中不可或缺的一部分。然而目前村莊規(guī)劃存在諸多問(wèn)題，制約了國(guó)土空間規(guī)劃工作的開(kāi)展。鑒于此，文章對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃進(jìn)行探討，旨在提出具有指導(dǎo)性的村莊規(guī)劃，助力鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村規(guī)劃有序開(kāi)展，此為國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容與核心所在，能助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)。但是傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃側(cè)重于建筑，缺乏保護(hù)與規(guī)劃意識(shí)。因此，需要結(jié)合當(dāng)前村莊規(guī)劃的現(xiàn)狀進(jìn)行深入探討，讓村莊規(guī)劃助力鄉(xiāng)村振興。

國(guó)土空間規(guī)劃管理的原則

統(tǒng)籌發(fā)展原則

在國(guó)土空間規(guī)劃管理中，首要遵循的原則是統(tǒng)籌發(fā)展原則。在規(guī)劃中需要綜合考慮資源環(huán)境承載能力與開(kāi)發(fā)適應(yīng)性，確保能對(duì)已有的國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃，科學(xué)合理地布局好生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間。依據(jù)上位規(guī)劃和實(shí)際現(xiàn)狀，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界線(xiàn)，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)布局，做好生態(tài)保護(hù)與治理修復(fù)的系列工作，落實(shí)主體功能定位，明確發(fā)展方向和核心產(chǎn)出，展現(xiàn)當(dāng)?shù)氐奶厣c文化，堅(jiān)持以人民為中心，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

循序漸進(jìn)原則

國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)科學(xué)的、復(fù)雜的、長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃，需要遵循客觀事實(shí)，遵循社會(huì)與自然的發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌各類(lèi)因素層層遞進(jìn)，確保國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)編制和順利實(shí)施，確保國(guó)土空間規(guī)劃作為各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。同時(shí)，維護(hù)國(guó)土空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性，避免國(guó)土空間規(guī)劃出現(xiàn)頻繁的變動(dòng)，確保國(guó)土空間規(guī)劃成為可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖。

可操作性原則

國(guó)土空間規(guī)劃要落到實(shí)際，需在前期工作中做好充分論證，對(duì)規(guī)劃的可行性與可操作性進(jìn)行深入探討與論證，以便能提出切實(shí)可行的策略。在此過(guò)程中，需要落實(shí)上位規(guī)劃的定位，結(jié)合各類(lèi)詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃及本區(qū)域的功能布局、實(shí)施條件進(jìn)行全面的探討與分析。通過(guò)各類(lèi)研判，盡可能減少理論與實(shí)踐的誤差，讓國(guó)土空間規(guī)劃工作朝著可操性方向發(fā)展，開(kāi)展有效的施治工作。

國(guó)土空間規(guī)劃下村莊規(guī)劃存在的問(wèn)題

規(guī)劃較為混亂

村莊規(guī)劃與布局混亂，相關(guān)部門(mén)之間缺乏溝通與合作。例如，村莊規(guī)劃的具體實(shí)施由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，村莊規(guī)劃的編制則屬于自然資源部門(mén)。部門(mén)與部門(mén)間的政策執(zhí)行方式存在差異，對(duì)村莊規(guī)劃與建設(shè)工作產(chǎn)生了制約效果。同時(shí)，在土地管理制度中，土地規(guī)劃與所有權(quán)不清晰，制約了農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展。此外，技術(shù)圖紙也并未規(guī)范，如使用比例尺與實(shí)際不相符，影響了村級(jí)土地分配的準(zhǔn)確性與合理性，制約了村莊規(guī)劃與建設(shè)工作的實(shí)施。

分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

村莊規(guī)劃中較為突出的問(wèn)題是缺乏有效的土地類(lèi)型分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，不同的規(guī)劃編制單位會(huì)因?yàn)橥恋仡?lèi)型不同而劃分成不同類(lèi)別，致使使用代碼混亂。在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，鄉(xiāng)村規(guī)劃側(cè)重土地的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)屬性，對(duì)土地具體實(shí)用價(jià)值缺乏細(xì)致分類(lèi)。例如，雖詳細(xì)規(guī)劃了鄉(xiāng)村建設(shè)用地，但建筑用地往往被視作一個(gè)籠統(tǒng)類(lèi)別，與空間規(guī)劃要求存在較大差距。分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致村莊規(guī)劃土地使用缺乏科學(xué)性，制約了村莊的建設(shè)與發(fā)展。

村莊規(guī)劃簡(jiǎn)單

在農(nóng)村地區(qū)，通常以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展較為滯后。這種單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村規(guī)劃局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，缺乏對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的深入規(guī)劃與布局。同時(shí)，勞動(dòng)力的不足制約了農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，部分村莊規(guī)劃缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境受到嚴(yán)重污染，不利于鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展。

參與度較低

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加快了農(nóng)村勞動(dòng)力的流失，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)老齡化問(wèn)題，使得原有的農(nóng)村建設(shè)主力軍逐漸衰弱，村莊規(guī)劃實(shí)施難度加大。同時(shí)，村民對(duì)村莊規(guī)劃引領(lǐng)作用的重要性不太了解，在規(guī)劃編制過(guò)程中的參與度不夠，忽視了自身在鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體地位。此外，在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)實(shí)地踏勘和論證不足，對(duì)村莊的現(xiàn)狀和發(fā)展優(yōu)勢(shì)研判不夠，往往忽略了村民的真實(shí)訴求，存在閉門(mén)造車(chē)的現(xiàn)象，大大降低了村民參與規(guī)劃的積極性，直接影響了村莊規(guī)劃的有序?qū)嵤?/p>

村莊規(guī)劃脫節(jié)

隨著城市化進(jìn)程的加快，許多農(nóng)村勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工，在一定程度上阻礙了村莊的建設(shè)工作，造成村莊規(guī)劃與實(shí)際情況存在較大差異。當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)村莊建設(shè)側(cè)重村莊整體發(fā)展，主要內(nèi)容包括村莊發(fā)展、土地管理、安全管理等，忽視了村民個(gè)人實(shí)際需求與意愿，也沒(méi)有考慮外出務(wù)工人員的需求，導(dǎo)致村莊規(guī)劃無(wú)法反映村民實(shí)際需求。規(guī)劃與需求的脫節(jié)，制約了村莊規(guī)劃工作的順利開(kāi)展，也影響了實(shí)施效果。

國(guó)土空間規(guī)劃下村莊規(guī)劃的策略

科學(xué)布局，合理實(shí)施規(guī)劃

基于當(dāng)前村莊規(guī)劃中存在的問(wèn)題，需根據(jù)政策文件進(jìn)行科學(xué)布局與合理規(guī)劃，確保村莊規(guī)劃有序開(kāi)展。首先，構(gòu)建高效全面的管理體系。村莊規(guī)劃與土地規(guī)劃深度融合，可以助推鄉(xiāng)村建設(shè)朝著可持續(xù)發(fā)展的方向邁進(jìn)。在此過(guò)程中，監(jiān)督管理十分重要，制定并嚴(yán)格落實(shí)規(guī)章制度，可以助推村莊規(guī)劃工作有序進(jìn)行。同時(shí)，還要與農(nóng)民進(jìn)行良好溝通、協(xié)商，傾聽(tīng)農(nóng)民的意見(jiàn)與建議，確保村莊規(guī)劃工作能滿(mǎn)足農(nóng)民的需求。其次，規(guī)范化技術(shù)圖紙。在村莊規(guī)劃中，需依據(jù)第三次國(guó)土資源調(diào)查的數(shù)據(jù)，結(jié)合科學(xué)指導(dǎo)理念，對(duì)村級(jí)土地分類(lèi)進(jìn)行優(yōu)化，解決當(dāng)前工作制圖存在的問(wèn)題，滿(mǎn)足國(guó)土與空間規(guī)劃要求。針對(duì)鄉(xiāng)村空間規(guī)模較小，但對(duì)精度要求高的情況，需整合多種技術(shù)手段，繪制出精確且實(shí)用的技術(shù)圖紙，滿(mǎn)足國(guó)土與村莊規(guī)劃要求，提高村莊規(guī)劃的精確度。還應(yīng)結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)，修正與完善已有的技術(shù)圖紙，讓村莊規(guī)劃方案更符合實(shí)際需求。最后，嚴(yán)格遵循“三區(qū)三線(xiàn)”劃定原則，利用好每一寸土地。優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地的綜合效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與文化保護(hù)協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，還應(yīng)積極探索鄉(xiāng)村土地布局規(guī)劃的方法，不斷提高鄉(xiāng)村空間的利用率，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間格局，真正推動(dòng)村莊規(guī)劃與建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供有力保障。

分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)村莊規(guī)劃

傳統(tǒng)國(guó)土空間規(guī)劃體系已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足新時(shí)代土地空間規(guī)劃的復(fù)雜要求，村莊規(guī)劃缺乏對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的精細(xì)化與系統(tǒng)化管理，制約了鄉(xiāng)村建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃思維聚焦于用地布局與利用，在生態(tài)用地與耕地保護(hù)方面存在不足，不僅會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，還會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。因此，要建立科學(xué)合理的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，此為優(yōu)化村莊土地空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了能精準(zhǔn)指導(dǎo)村莊土地規(guī)劃工作，要分析鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)屬性與自然屬性，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的具體要求，建立完整與系統(tǒng)的土地分類(lèi)體系，借此界定不同類(lèi)型土地用途，為資源合理配置提供依據(jù)。具體而言，規(guī)劃人員需明確建設(shè)用地范圍與類(lèi)型，以便指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)，并對(duì)生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地等進(jìn)行詳細(xì)劃分，充分保護(hù)與合理利用土地。同時(shí)，賦予各類(lèi)土地明確含義與屬性，為有關(guān)部門(mén)的實(shí)操與監(jiān)管提供保障。此外，在進(jìn)行村莊土地規(guī)劃時(shí)，需加強(qiáng)對(duì)歷史文化村落的保護(hù)與傳承。具有歷史文化價(jià)值的村落，是鄉(xiāng)村地區(qū)寶貴的文化遺產(chǎn)，蘊(yùn)含著豐富的歷史信息及人文內(nèi)涵。在規(guī)劃中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)歷史文化村落的保護(hù)與傳承，制定相應(yīng)的政策與法律法規(guī)，確保這些珍貴的歷史文化遺產(chǎn)得到真正的保護(hù)。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化居住環(huán)境

將農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等納入土地與空間規(guī)劃中，高度關(guān)注資源的開(kāi)發(fā)與高效利用，打造鄉(xiāng)村一體化發(fā)展模式，助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。首先，科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與發(fā)展布局規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是實(shí)用性村莊規(guī)劃的重要任務(wù)，需深入調(diào)研鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局與比重，依據(jù)國(guó)家各部委發(fā)布的政策與科學(xué)研判，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃。在此過(guò)程中，要以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，杜絕以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)利益。隨著信息時(shí)代的發(fā)展，鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，有關(guān)部門(mén)需與時(shí)俱進(jìn)地做好規(guī)劃工作，提高第三產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中的比重。合理利用已有的土地資源，解決目前鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的問(wèn)題，提升村民收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境的和諧發(fā)展。其次，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與管控工作。在村莊規(guī)劃中，土地性質(zhì)極有可能發(fā)生變化，有關(guān)規(guī)劃部門(mén)需嚴(yán)控土地規(guī)劃用途，在規(guī)劃與建設(shè)中將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首要地位，依據(jù)產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素，制訂科學(xué)合理的規(guī)劃方案，控制總體建設(shè)規(guī)模。最后，綜合考慮村莊發(fā)展需求，合理評(píng)估與分配村莊建設(shè)用地，優(yōu)化配置土地資源，提升規(guī)劃水平，為其可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

提高參與度，凸顯村民主體地位

在村莊土地規(guī)劃中，需對(duì)已有的土地利用機(jī)制進(jìn)行完善，以更好地滿(mǎn)足村民的生活與生產(chǎn)需求，凸顯村民的主體地位。為確保規(guī)劃的科學(xué)性與可行性，需引導(dǎo)村民積極參與，傾聽(tīng)廣大村民的意見(jiàn)與建議。村民是村莊的主體，對(duì)當(dāng)?shù)氐匦蔚孛?、風(fēng)土人情、產(chǎn)業(yè)分布及生活習(xí)慣等有深入了解，規(guī)劃人員在進(jìn)行村莊規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)積極主動(dòng)與村民進(jìn)行深入交流與溝通，以便獲取第一手資料，為村莊規(guī)劃奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。通過(guò)此舉，可以讓村莊規(guī)劃更具合理性，更好地滿(mǎn)足村民的實(shí)際需求，增強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)操性。例如，在進(jìn)行村莊土地規(guī)劃時(shí)，可以組織村民參與集體討論會(huì)，鼓勵(lì)與引導(dǎo)村民積極發(fā)表對(duì)土地利用的看法與建議，以此達(dá)到集思廣益的效果，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并解決潛在的問(wèn)題，增強(qiáng)村民對(duì)村莊土地規(guī)劃的認(rèn)同感。同時(shí)，規(guī)劃人員還應(yīng)利用該機(jī)會(huì)向村民普及村莊規(guī)劃相關(guān)知識(shí)，讓村民認(rèn)識(shí)到村莊規(guī)劃的重要性與意義，增強(qiáng)村民的規(guī)劃意識(shí)，使其參與到村莊規(guī)劃中，共同為村莊的持續(xù)發(fā)展出謀劃策。在組織村民參與村莊規(guī)劃時(shí)，規(guī)劃人員要妥善處理村民的訴求，針對(duì)部分村民的不合理要求，需耐心解釋與正確引導(dǎo)，使其明白村莊規(guī)劃的全局性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性以及個(gè)人利益與集體利益之間的關(guān)系，確保村莊規(guī)劃工作順利開(kāi)展，促進(jìn)村莊的和諧與穩(wěn)定發(fā)展。

增強(qiáng)彈性，滿(mǎn)足村民需求

為確保村莊規(guī)劃的前瞻性與可持續(xù)性，規(guī)劃人員需秉持前瞻性發(fā)展視角，在規(guī)劃時(shí)將彈性思維融入其中，預(yù)留充足的空間，對(duì)空白區(qū)域進(jìn)行細(xì)致觀察與分析，為村莊未來(lái)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。彈性化村莊管理的核心是控制建設(shè)用地指標(biāo)，一般情況下規(guī)劃人員需將該地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)控制在5%以?xún)?nèi)，科學(xué)合理地利用土地資源。例如，對(duì)居住區(qū)、公共建設(shè)用地、新型產(chǎn)業(yè)用地等關(guān)鍵區(qū)域進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，預(yù)留相應(yīng)土地資源，確保能支撐該產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，依據(jù)農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況，針對(duì)短期內(nèi)暫不具備建設(shè)條件的用地，規(guī)劃人員需深入實(shí)際調(diào)查潛在用途，在明確用途的基礎(chǔ)上細(xì)致劃分土地。上級(jí)部門(mén)完成項(xiàng)目的審批后，要第一時(shí)間在國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)中對(duì)該信息進(jìn)行更新，確保數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性與準(zhǔn)確性。此外，在村莊規(guī)劃中，還要嚴(yán)格禁止以任何形式占據(jù)永久基本農(nóng)田、觸碰生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等行為。這是保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的底線(xiàn)，也是國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵。

綜上所述，基于國(guó)土空間規(guī)劃的村莊規(guī)劃存在諸多問(wèn)題，需要依據(jù)當(dāng)前存在的問(wèn)題，提出切實(shí)可行的解決方案，以便促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，真正落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為社會(huì)和諧發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

（作者單位：甘谷縣自然資源局）