省級礦業(yè)權(quán)出讓收益評估管理現(xiàn)狀與對策研究

摘要：隨著系列礦業(yè)權(quán)出讓收益改革政策的推出，礦業(yè)權(quán)出讓收益的評估和管理體系發(fā)生了深刻變化，但無論出讓時收益制度如何改革，高質(zhì)量的評估管理都必不可少。湖南省已采取系列措施應(yīng)對礦業(yè)權(quán)出讓收益制度改革。然而，隨著改革的不斷深化，在礦業(yè)權(quán)出讓收益評估管理實踐中，新的問題不斷涌現(xiàn)。針對這些問題，提出加強(qiáng)制度的更新與銜接、優(yōu)化辦事流程、提高報告質(zhì)量、加強(qiáng)人才培養(yǎng)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及增強(qiáng)評估執(zhí)業(yè)監(jiān)管能力等方面的措施。

關(guān)鍵詞：發(fā)展趨勢；礦業(yè)權(quán)出讓收益評估；管理現(xiàn)狀；湖南省

中圖分類號：F426.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）07-00-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.07.019

Research on the Management Status and Countermeasures of Provincial-Level Mining Rights Assessment

—Taking Hunan Province as an Example

LI Guixiu， LIU Xiaozhou， ZHANG Hui

（Hunan Center of Natural Resources Affairs， Changsha 410004， China）

Abstract： With the introduction of a series of reform policies on the benefits of mining rights transfer， the mining rights assessment management has had a profound impact， However， no matter how the revenue system for mining rights transfers are reformed， high-quality assessment is necessary. Hunan province has taken a series of measures to cope with the reform of the system of proceeds from the transfer of mineral rights. However， with the deepening of the reform， new challenges and problems continue to emerge in the practice of assessing and managing the proceeds from the transfer of mineral rights. In response to these problems， measures have been proposed to strengthen the updating and convergence of the system， optimize the workflow， improve the quality of reports， enhance personnel training and business training， and strengthen the capacity to supervise appraisal practice.

Keywords： development trend; mining rights assessment ; management status; Hunan province

2023年3月24日，《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺[1-3]，對礦業(yè)權(quán)出讓收益的評估管理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，不僅改變原有的評估體系，還為未來礦業(yè)權(quán)出讓收益的評估管理工作提供了新的思路和方法。一是改變征收方式?！掇k法》中制定了《按礦業(yè)權(quán)出讓收益率形式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益的礦種目錄（試行）》的附件目錄，涵蓋144個礦種，占法定173個礦種的83.2%，礦業(yè)權(quán)出讓收益的繳納被劃分為“按率征收”；其余29個礦種，占法定173個礦種的16.76%，礦業(yè)權(quán)出讓收益的繳納被劃分為“按額征收”。二是更新評估參數(shù)?！掇k法》調(diào)整了礦業(yè)權(quán)出讓收益評估中所涉及的參數(shù)，并更新了資源儲量和評估服務(wù)年限等關(guān)鍵指標(biāo)。這些參數(shù)的變化將直接影響礦業(yè)權(quán)出讓收益的計算過程及其最終評估結(jié)果。三是實現(xiàn)了與采礦權(quán)登記發(fā)證年限的無縫對接?！掇k法》指出需確保礦業(yè)權(quán)出讓收益的保有資源儲量評估服務(wù)年限與采礦權(quán)的登記發(fā)證年限以及礦山的當(dāng)前開發(fā)狀態(tài)一致。據(jù)此，礦業(yè)權(quán)出讓收益評估管理不僅需要關(guān)注當(dāng)前的資源儲備和市場環(huán)境，還應(yīng)充分考慮未來的市場走向和潛在變動。

1 湖南省礦業(yè)權(quán)出讓收益管理的做法

1.1 工作背景

根據(jù)《辦法》，礦種目錄所列礦種已轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，通過評估后，按出讓金額形式征收自2006年9月30日（地方已有規(guī)定的從其規(guī)定）至本辦法實施之日已動用資源儲量的采礦權(quán)出讓收益；按協(xié)議方式出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)的，礦業(yè)權(quán)出讓收益按照評估值、礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價測算值就高確定。湖南省省級礦業(yè)權(quán)出讓收益評估業(yè)務(wù)包括兩個部分。一部分為評估2023年4月30日以前已經(jīng)開采了未有償處置資源，該部分收益根據(jù)已開采資源儲量計算得出；另一部分為評估以出讓金額形式征收礦種協(xié)議出讓的礦業(yè)權(quán)價值。為扎實做好礦業(yè)權(quán)評估工作，湖南省從嚴(yán)流程、推進(jìn)度、把質(zhì)量等方面采取了系列措施。

1.2 工作程序

目前，湖南省省級礦業(yè)權(quán)評估工作按照“評估項目日常申請-單個項目隨機(jī)委托-限時提交評估報告-組織專家集中評議-評估結(jié)果公示公開-評估結(jié)果匯交告知”等工作程序，采取最扎實的監(jiān)管措施，切實維護(hù)國家和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。湖南省省級礦業(yè)權(quán)出讓收益評估業(yè)務(wù)采用公開招投標(biāo)確定評估機(jī)構(gòu)，具體評估項目采用搖號的方式從入圍的評估機(jī)構(gòu)隨機(jī)抽取。評估工作辦理流程均已實現(xiàn)了線上申報、受理等服務(wù)，評估專家采用隨機(jī)抽取，評估工作各環(huán)節(jié)明確了相關(guān)要求、時限及責(zé)任人，進(jìn)一步保障評估工作的公開、公平、公正。據(jù)統(tǒng)計，目前報告受理至出具審查意見書的平均時限為16個工作日，約為以往辦理時限的1/2，極大地節(jié)約礦業(yè)權(quán)人時間和精力成本。2020年以來，湖南省評估報告礦業(yè)權(quán)出讓收益評估值約198.21億元，尤其通過集中會審，出讓收益評估結(jié)果顯示增長了6.43億元，確實保護(hù)了國家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)主體的權(quán)益，同時維護(hù)了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

1.3 規(guī)范要求

在負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)出讓收益評估的管理職責(zé)中，規(guī)范要求起著至關(guān)重要的作用，它們是保障評估活動科學(xué)性、精確性和高效運(yùn)行的核心要素[4-5]。具體的規(guī)范要求包括3點。

一是地質(zhì)市場分析。在進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓收益評估之前，必須開展詳盡的地質(zhì)勘查工作，這涉及對礦產(chǎn)資源的種類、儲量、品位以及開采的可行性等關(guān)鍵因素的全面調(diào)查。同時，需要深入分析礦產(chǎn)資源的市場供需、價格趨勢、競爭環(huán)境等，以預(yù)測資源的經(jīng)濟(jì)潛力。此外，運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計技術(shù)與概率論定量分析礦業(yè)投資可能面臨的潛在風(fēng)險，預(yù)測其對預(yù)期收益可能造成的沖擊，準(zhǔn)確識別和評估投資過程中的不確定因素。

二是評估規(guī)范化。開展評估工作時，必須遵守礦業(yè)權(quán)出讓收益評估指南和相關(guān)礦業(yè)權(quán)評估標(biāo)準(zhǔn)，選擇恰當(dāng)?shù)脑u估方法。評估過程必須遵守國家關(guān)于礦產(chǎn)資源管理的法律和法規(guī)要求，確保評估合法合規(guī)，確保每個環(huán)節(jié)都有明確的操作規(guī)范和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)。

三是信息公開。評估結(jié)果應(yīng)以透明的方式呈現(xiàn)，編制詳細(xì)的評估報告，包括評估方法、過程、結(jié)果及風(fēng)險提示等內(nèi)容，供相關(guān)方參考。同時，隨著市場和技術(shù)的變化，定期更新評估模型和方法，復(fù)審和修正歷史評估結(jié)果，以維持評估結(jié)果的時效性與準(zhǔn)確性。

2 礦業(yè)權(quán)出讓收益評估管理中的問題

2.1 評估管理工作面臨新挑戰(zhàn)

隨著多項關(guān)鍵改革文件制度的“立改廢”，制度體系發(fā)生重大變化，利益關(guān)系也進(jìn)行深度調(diào)整，礦業(yè)權(quán)出讓收益評估管理的領(lǐng)域正迎來深刻變化。湖南省主動適應(yīng)礦業(yè)權(quán)出讓收益改革的趨勢，推出一系列相應(yīng)的配套規(guī)定，確保改革的順利實施，同時保障相關(guān)政策的連貫性和有效性。但湖南省出讓收益改革歷史遺留問題較多，截至2023年4月30日已動用未處置資源儲量的采礦權(quán)出讓收益等還未明確，新舊制度銜接些許不暢，礦業(yè)權(quán)評估工作面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

2.2 流程有待進(jìn)一步優(yōu)化

評估業(yè)務(wù)線上辦理流程未能實現(xiàn)評估項目實時查詢、堵點告知等功能，各個辦理環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)共享功能還有待進(jìn)一步優(yōu)化。一方面，礦業(yè)權(quán)評估服務(wù)窗口在評估流程和為民辦實事方面應(yīng)盡力了解群眾所需，解其心中所惑，讓礦業(yè)權(quán)、評估機(jī)構(gòu)盡量少跑路，不跑冤枉路、無效路。另一方面，由于部分評估機(jī)構(gòu)重效益、輕質(zhì)量，沒有完善的內(nèi)部執(zhí)業(yè)質(zhì)量審核制度和執(zhí)業(yè)道德管理制度，對報告質(zhì)量把關(guān)不足，在集中會審后由于部分報告修改的工作量較大，出現(xiàn)評估機(jī)構(gòu)不能按照專家意見修改到位或修改時間超過規(guī)定時限，嚴(yán)重影響整個評估報告流程進(jìn)度的情況。

2.3 報告質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

報告質(zhì)量面臨3個挑戰(zhàn)。一是評估方法不夠科學(xué)。目前，湖南省在進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓收益評估實踐中，收入權(quán)益法和折現(xiàn)現(xiàn)金流量法通常是首選的評估方法，導(dǎo)致方法選擇較為局限，缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時，部分評估機(jī)構(gòu)過于依賴經(jīng)驗判斷，缺乏對礦產(chǎn)資源價值的深入分析和研究。此外，評估過程中對地質(zhì)勘查數(shù)據(jù)的運(yùn)用不足，導(dǎo)致評估結(jié)果無法準(zhǔn)確反映實際情況。二是缺少統(tǒng)一的評估標(biāo)尺。各個評估機(jī)構(gòu)在進(jìn)行評估時可能會采用不同的方法和標(biāo)準(zhǔn)，影響了評估結(jié)果的一致性和比較性，進(jìn)而影響了礦業(yè)權(quán)出讓收益的公平性和合理性，還可能引發(fā)糾紛和爭議。三是信息不對稱。在礦業(yè)權(quán)出讓過程中，由于難以獲取充分、準(zhǔn)確的信息來做出決策，可能無法準(zhǔn)確評估出讓收益，進(jìn)而影響到礦業(yè)項目的投資效益和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.4 專家隊伍建設(shè)有待加強(qiáng)

目前，湖南省礦業(yè)權(quán)評估工作以“技術(shù)行政聯(lián)合審查”方式加強(qiáng)評估報告的把關(guān)。由湖南省自然資源廳挑選具有較高專業(yè)技術(shù)水平，并熟悉有關(guān)法律法規(guī)和政策的礦政管理人員、礦業(yè)權(quán)評估師、地質(zhì)及采礦權(quán)領(lǐng)域高級工程師、選礦和冶煉領(lǐng)域的高級工程師、經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的高級經(jīng)濟(jì)師以及具備注冊資產(chǎn)評估師資格的人員構(gòu)成礦業(yè)權(quán)報告專家審查組，對評估報告進(jìn)行審查。為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)評估審查管理，2020年1月，經(jīng)湖南省自然資源廳審核，優(yōu)化調(diào)整了湖南省自然資源廳礦業(yè)權(quán)出讓收益評估評審專家組名單，專家組成員少，但目前湖南省每年大概有60宗的礦業(yè)權(quán)出讓收益評估報告需評審，評估工作量大、專業(yè)性強(qiáng)，會對評估審查工作的正常開展及評估報告質(zhì)量把關(guān)方面產(chǎn)生較大影響。

2.5 評估執(zhí)業(yè)監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)

目前，礦業(yè)權(quán)評估報告執(zhí)業(yè)監(jiān)管方面，審計署在審計礦業(yè)權(quán)時會抽查評估報告，檢查是否存在違規(guī)行為，其他層面并沒有相關(guān)的獎懲考核制度。目前，湖南省只是在合同中約定了一定的獎懲措施，導(dǎo)致評估機(jī)構(gòu)未能充分認(rèn)識到評估工作的重要性，所提交的評估報告多次修正，無法保證質(zhì)量，不僅拖延了項目進(jìn)展，降低了評估結(jié)果的可信度，還影響整個評估流程的有效性和準(zhǔn)確性。

3 對策

3.1 加強(qiáng)制度的更新與銜接

一是與礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的更新與銜接。近年來，為更好地推動礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的更新與改革，湖南省積極響應(yīng)并制定了相應(yīng)的實施方案。然而，鑒于《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》正在修訂之中，建議應(yīng)密切跟蹤礦業(yè)權(quán)出讓收益制度改革的進(jìn)程，確保本省實施的各項規(guī)章制度與改革同步，以便實現(xiàn)舊制度到新制度的快速轉(zhuǎn)換，從而保護(hù)國家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的權(quán)益不受侵害。

二是注意經(jīng)濟(jì)效益與社會反響。礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的更新與改革，可能會帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益，不僅有助于更有效地守護(hù)和合理開發(fā)資源，還能促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的良性成長。同時，需要注意礦產(chǎn)資源的開采利用可能引發(fā)社會就業(yè)、環(huán)境污染等問題。

三是關(guān)注未來改革方向。未來，礦業(yè)權(quán)出讓收益制度的更新與改革會繼續(xù)朝著規(guī)范化、透明化的方向發(fā)展，還需要不斷地進(jìn)行創(chuàng)新和完善，以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境。

3.2 進(jìn)一步優(yōu)化辦事流程

一是減少等待時間。目前，湖南省建立礦產(chǎn)資源綜合管理系統(tǒng)，但是僅實現(xiàn)了評估項目線上申報、受理等服務(wù)功能，建議進(jìn)一步優(yōu)化系統(tǒng)，推出“指尖服務(wù)”功能，讓礦業(yè)權(quán)、評估機(jī)構(gòu)“足不出戶”，輕松實現(xiàn)評估業(yè)務(wù)申報、咨詢和辦理，同時嚴(yán)卡時間節(jié)點、提升評估進(jìn)度，盡量減少礦業(yè)權(quán)人等待時間，真正實現(xiàn)掌上快速辦理。

二是減附件。目前，礦產(chǎn)資源綜合管理系統(tǒng)中各辦證環(huán)節(jié)相對獨(dú)立，建議通過建立自然資源業(yè)務(wù)信息共享和融合機(jī)制，不斷精簡評估申請要件，減輕礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān)。

三是強(qiáng)化審核和管理。礦業(yè)權(quán)評估師必須做到盡職調(diào)查，同時完善內(nèi)部執(zhí)業(yè)質(zhì)量審核制度和執(zhí)業(yè)道德管理制度，報告編制人員必須出席報告審查會并接受專家質(zhì)詢，從源頭提高評估報告編制水平和質(zhì)量，縮短報告平均修改時長。

3.3 進(jìn)一步提高報告質(zhì)量

一是完善評估體系[6-7]。建立一套綜合考慮地質(zhì)勘查數(shù)據(jù)、市場行情、政策法規(guī)等因素的評估指標(biāo)體系。同時，引入多種評估方法，如比較法、基準(zhǔn)價因素調(diào)整法、收益法等，以提高評估結(jié)果的可靠性和準(zhǔn)確性。

二是統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)。制定統(tǒng)一的包括評估方法、評估程序、評估結(jié)果的呈現(xiàn)方式等方面礦業(yè)權(quán)出讓收益評估標(biāo)準(zhǔn)。通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可以確保不同評估機(jī)構(gòu)在評估過程中的規(guī)范性和可比性。

三是加強(qiáng)信息披露與共享?？梢酝ㄟ^建立公示評估報告摘要、主要參數(shù)表等重要評估資料信息，向公眾提供及時、準(zhǔn)確的礦業(yè)權(quán)評估相關(guān)信息。同時，加大與相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)作力度，實現(xiàn)信息資源的高效利用和配置。

3.4 加強(qiáng)人才培養(yǎng)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)

一是培養(yǎng)一批礦業(yè)權(quán)評估師。為緩解湖南省礦業(yè)權(quán)評估審查專家組成員少，專業(yè)性強(qiáng)、審查壓力大的矛盾，建立一支具有高水平的礦業(yè)權(quán)評估管理執(zhí)業(yè)隊伍，建議鼓勵地質(zhì)礦業(yè)等相關(guān)專業(yè)人員積極準(zhǔn)備礦業(yè)權(quán)評估師考試，從部門內(nèi)部挖掘和培養(yǎng)一批年輕的礦業(yè)權(quán)評估師。

二是積極開展礦業(yè)權(quán)評估培訓(xùn)、學(xué)習(xí)交流。及時組織專家進(jìn)行技術(shù)問題研討，做好“老中青”專家之間的薪火傳承接力奮進(jìn)，實現(xiàn)共同提高、共同進(jìn)步，確保礦業(yè)權(quán)評估審查質(zhì)量。

三是樹立執(zhí)業(yè)責(zé)任意識。建立礦業(yè)權(quán)評估的工作規(guī)程，確保礦業(yè)權(quán)評估過程的規(guī)范化，同時明確評估師的執(zhí)業(yè)責(zé)任，保障評估結(jié)論的客觀性和公正性，為增強(qiáng)礦業(yè)權(quán)評估的可信度，并為各方提供堅實的信息基礎(chǔ)，切實維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益和評估各方當(dāng)事人合法權(quán)益。

3.5 提升評估執(zhí)業(yè)監(jiān)管能力

一是“隨機(jī)抽查+跟蹤回訪”提高評估執(zhí)業(yè)監(jiān)管能力。為更好地完善評估執(zhí)業(yè)考核制度，建議湖南省自然資源廳每年隨機(jī)抽查已評估報告的礦業(yè)權(quán)人，抽查的比例不得低于湖南省公布的礦業(yè)權(quán)評估報告總數(shù)的5%。通過跟蹤回訪，若在執(zhí)業(yè)過程中發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)評估師或礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)存在違規(guī)行為，將在省廳官方網(wǎng)站的公告欄目中予以公示并警告。

二是建立獎懲機(jī)制。評估機(jī)構(gòu)編制的評估報告累計3個項目被評定為優(yōu)秀等級，且年度內(nèi)不存在評估報告質(zhì)量不合格情形的，將不受抽簽、搖號的限制，可由委托方直接委托評估項目。要求評估機(jī)構(gòu)應(yīng)保障響應(yīng)時間（服務(wù)響應(yīng)時間不超過3 h）并服從委托方安排，抽簽、搖號時，未按規(guī)定時間到達(dá)現(xiàn)場的，視同自動放棄抽簽、搖號資格；公示期有異議及需要進(jìn)行說明或配合的，未按照要求及時響應(yīng)的，暫停抽簽、搖號1次；如果評估機(jī)構(gòu)未能在委托書中規(guī)定的時限框架內(nèi)遞交評估報告，或者主編礦業(yè)權(quán)評估師缺席評估報告的會議審查，則評估機(jī)構(gòu)3個月內(nèi)不得參與礦業(yè)權(quán)評估項目的抽簽、搖號；經(jīng)會議審查，評估機(jī)構(gòu)1年內(nèi)有1次評估報告質(zhì)量不合格的，6個月內(nèi)不得參與礦業(yè)權(quán)評估項目的抽簽、搖號，1年內(nèi)有2次評估報告質(zhì)量不合格的，在合同服務(wù)期內(nèi)不得參與礦業(yè)權(quán)評估項目的抽簽、搖號。湖南省自然資源廳門戶網(wǎng)站將定期公示評估報告相關(guān)情況。

4 結(jié)論

通過對湖南省礦業(yè)權(quán)出讓收益評估管理的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前存在的問題，并提出了加強(qiáng)制度的更新與銜接、優(yōu)化辦事流程、提高報告質(zhì)量、加強(qiáng)人才培養(yǎng)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)、提升評估執(zhí)業(yè)監(jiān)管能力等方面對策建議，為切實提高湖南省省評估報告質(zhì)量，有效維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用提供了參考。未來，還需持續(xù)關(guān)注礦業(yè)市場與政策要求的動態(tài)變化，不斷調(diào)整和優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓收益的評估與管理策略，共同推動湖南省礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

1 財政部.財政部、自然資源部、稅務(wù)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人就《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》答記者問[EB/OL].（2023-04-15）[2024-05-07].https：//www.

gov.cn/zhengce/2023-04/15/content_5751657.htm.

2 周飛飛.我國調(diào)整完善礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法[EB/OL].（2023-04-17）[2024-05-07].https：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202304/t20230417_

2782066.html.

3 周飛飛.規(guī)范出讓收益征收管理 促進(jìn)資源保護(hù)與合理利用[N].中國自然資源報，2023-04-17（2）.

4 楊再興，趙祈溶.礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）中自然資源部出讓權(quán)限非油氣礦種研究[J].中國資源綜合利用，2022（7）：67-69.

5 中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會.中國礦業(yè)權(quán)評估準(zhǔn)則[M].北京：中國大地出版社，2010：56-59.

6 中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會.中國礦業(yè)權(quán)評估參數(shù)確定指導(dǎo)意見（CMVS 30800-2008）[M].北京：中國大地出版社，2008：45-47.

7 許譯心.基于現(xiàn)金流量法的采礦權(quán)價值評估方法及其實證研究[D].鞍山：遼寧科技大學(xué)，2022：19-23.