城市擴張對土地管理政策的影響分析

摘要：城市擴張過程中，土地資源管理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。土地管理政策的制定與實施應(yīng)以協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與資源可持續(xù)利用為核心，確保城市擴張與土地供需的平衡。分析城市擴張與土地資源管理的關(guān)聯(lián)性，結(jié)合《中華人民共和國土地管理法》和《土地儲備管理辦法》，提出優(yōu)化土地管理政策的建議?？傮w來看，加強科學規(guī)劃和政策引導，確保土地資源的可持續(xù)利用，有助于促進城市健康發(fā)展，緩解供需矛盾，提升城市土地資源管理效率。

關(guān)鍵詞：城市擴張；土地管理政策；影響分析

中圖分類號：F299.23 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）11-0103-03

Analysis of the Impact of Urban Expansion on Land Management Policies

LUO Yanchun

（Ningxia Boyuan Excellent Land Real Estate Asset Appraisal Planning Surveying and Mapping Co.， Ltd.， Yinchuan 750011， China）

Abstract： During the process of urban expansion， land resource management faces severe challenges. The formulation and implementation of land management policies should be centered on coordinating economic development and sustainable resource utilization， ensuring a balance between urban expansion and land supply and demand. The correlation between urban expansion and land resource management is analyzed， and the suggestions are proposed for optimizing land management policies based on the Land Management Law of the People’s Republic of China and the Measures for Land Reserve Management. Overall， strengthening scientific planning and policy guidance to ensure the sustainable use of land resources can help promote healthy urban development， alleviate supply-demand imbalances， and improve the efficiency of urban land resource management.

Keywords： urban expansion; land management policies; impact analysis

城市化是當今社會發(fā)展的重要趨勢，隨著城市擴張的加速，土地資源的管理與利用面臨前所未有的挑戰(zhàn)。隨著城市人口的持續(xù)增長，土地作為基礎(chǔ)生產(chǎn)要素，其稀缺性愈加凸顯，如何高效配置和管理土地資源成為各級政府亟待解決的問題。2024年7月28日，國務(wù)院發(fā)布《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，強調(diào)要堅持以人為本的發(fā)展理念，推動高質(zhì)量城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這一政策的出臺意在通過科學規(guī)劃和合理布局，優(yōu)化土地資源配置，保障居民的居住需求，同時促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為實現(xiàn)這一目標，要科學調(diào)整土地管理政策，以應(yīng)對城市擴張帶來的新挑戰(zhàn)。

1 城市擴張與土地資源管理的關(guān)聯(lián)性

城市擴張與土地資源管理存在緊密的聯(lián)系，主要體現(xiàn)在城市的空間增長與土地資源有限性的沖突。隨著城市化步伐的加快，城市建設(shè)對土地資源的需求急劇膨脹，特別是工業(yè)、商業(yè)和居住等關(guān)鍵區(qū)域的拓展需求。但是，土地作為一種不可再生的自然資源，其珍貴性愈發(fā)突出，如何科學地規(guī)劃土地、合理地使用土地資源變成各級政府必須面對的關(guān)鍵問題。土地資源管理需要關(guān)注土地的開發(fā)和使用，城市擴張需要考慮環(huán)境保護、生態(tài)恢復以及社會的持久發(fā)展等方面的平衡。在國內(nèi)，很多發(fā)展迅速的城市為了滿足人口增長和經(jīng)濟發(fā)展的需求，常常采取征用農(nóng)田、增加建設(shè)用地的手段來實現(xiàn)規(guī)模的擴大[1]。

2 城市擴張過程中土地管理政策存在的問題

2.1 土地市場監(jiān)管機制不健全

隨著城市化的不斷推進，我國依托《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市規(guī)劃法》等法律條文，力求對土地資源的使用實施嚴格的管理與控制。盡管如此，我國法律體系尚不完善，使得土地管理面臨諸多滯后現(xiàn)象。一方面，由于土地市場缺乏健全的監(jiān)管體系和相關(guān)法規(guī)，監(jiān)管過程出現(xiàn)盲區(qū)或力度不夠的現(xiàn)象；另一方面，由于缺乏強有力的法律監(jiān)管和法規(guī)支撐，土地管理存在隨意性和盲目性。

2.2 土地資源管理體制不合理

一方面，多個部門分掌土地管理權(quán)限，決策效率低，責任歸屬模糊不清。這種分割式管理體系造成土地規(guī)劃與使用缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，極易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)和建設(shè)重疊。另一方面，一些地方政府在城市擴張過程中過分注重眼前經(jīng)濟效益，導致土地管理政策落實不到位，甚至出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象。不合理的土地管理模式既是對珍貴土地資源的揮霍，又侵害民眾利益，阻礙城市可持續(xù)發(fā)展[2]。

2.3 土地資源管理區(qū)域存在兩極化

在城市化進程中，部分地區(qū)擴大了城市建設(shè)，結(jié)果造成土地資源的過度開發(fā)。與此同時，另一些區(qū)域規(guī)劃失當和管理不善，土地使用效率低，資源浪費現(xiàn)象嚴重，使土地資源緊張的問題愈發(fā)突出。盡管國家制定土地管理的法律法規(guī)，但實際操作受到復雜因素的干擾，政策往往難以得到切實執(zhí)行，土地違規(guī)現(xiàn)象層出不窮，如非法占用耕地、未獲批準擅自建設(shè)等行為屢禁不止，嚴重干擾土地資源的合理分配和規(guī)劃。

3 城市擴張過程中土地管理政策的優(yōu)化建議

3.1 推行土地利用政策與法規(guī)

《中華人民共和國土地管理法》明確指出，要對土地使用性質(zhì)實施嚴格的管控，為城市地區(qū)的土地資源管理提供堅實的法律基礎(chǔ)[3]。一方面，加強土地用途管制，任何土地的開發(fā)利用都應(yīng)遵循國家的土地利用總體布局和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。在日常執(zhí)行中，各級政府在進行都市擴張規(guī)劃時必須毫不動搖地執(zhí)行土地用途管制政策，防止農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)保護區(qū)域過度轉(zhuǎn)為建設(shè)用途。例如，在擴張過程中，為了促進投資和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，有些城市忽略土地使用的規(guī)劃，導致城市周邊的農(nóng)業(yè)用地被無計劃地征用，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。因此，地方政府在推動都市擴張的過程中必須嚴格審查土地使用申請，保證每宗土地的利用都嚴格遵循規(guī)劃要求，并且土地性質(zhì)變更要有充分的理由和法律支撐。另一方面，加強對土地使用權(quán)的監(jiān)督與管理。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，土地使用權(quán)的出讓與轉(zhuǎn)讓必須嚴格依法進行，嚴禁任何組織或個人非法侵占土地資源。在現(xiàn)實中，隨著城市化的快速推進，土地交易頻繁，非法占用和土地資源利用效率低下的問題時有發(fā)生。針對這種情況，各地政府應(yīng)當強化土地使用權(quán)登記和審核，保障土地資源交易公開透明，避免投機性炒地行為。

3.2 構(gòu)建以交通設(shè)施為核心的土地利用規(guī)劃

在城市不斷擴張的過程中，城市化速度不斷加快，人口數(shù)量急劇增多，公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用需求也不斷增長。面對這一情況，政府部門必須嚴格監(jiān)管，為市民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。若要依照這一思路推進城市的擴張計劃，就需要梳理城市發(fā)展的具體需求，進而提供針對性的服務(wù)。在未能通過開發(fā)商蓋建筑或通過沿線土地經(jīng)營來吸引投資的情況下，政府投資通常呈現(xiàn)一次性或間歇性。因此，可以轉(zhuǎn)換思路，從政府規(guī)劃中的壟斷問題著手分析，以防止信息不對稱[4]。在具體的城市規(guī)劃實施階段，必須針對城市土地使用的根本問題，采取基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的手段，確保交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實施得以具體化。在政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的活動中，必須將籌集的資金悉數(shù)投入基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化與建設(shè)任務(wù)上，通過生地與熟地的價格差異，實現(xiàn)建筑資金的均衡調(diào)配。近年來，面對這一挑戰(zhàn)，我國制定一套符合國情的實施策略，并依賴行政壟斷的力量，推動行政或其他城市職能的轉(zhuǎn)移，逐步使開發(fā)區(qū)域的城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施達到統(tǒng)一標準，不斷提升生熟地價的資本使用效率，推動空間規(guī)劃向創(chuàng)新性和合理性方向發(fā)展。

3.3 合理控制城市土地供應(yīng)總量

根據(jù)房地產(chǎn)企業(yè)新增土地儲備數(shù)據(jù)，2024年1—9月，全國土地供應(yīng)總量為3 758宗，供應(yīng)土地規(guī)劃建筑面積達17 451.23萬m2，其中，住宅用地供應(yīng)尤為引人關(guān)注，供應(yīng)量為810宗，供應(yīng)土地規(guī)劃建筑面積為4 220.52萬m2。數(shù)據(jù)顯示，土地供應(yīng)總量當前有所控制，特別是住宅用地供應(yīng)，政府采取更加精準的政策調(diào)控。

一線城市、二線城市和三線城市的供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和容積率限制有所放寬，為低密度住宅和別墅類產(chǎn)品的開發(fā)提供更多可能性，不僅滿足部分高端市場的需求，也反映政策在提升土地利用率和滿足改善型住房需求方面的考慮。對于一線城市而言，住宅用地稀缺且需求旺盛，因此控制供應(yīng)總量、優(yōu)化土地用途顯得尤為重要。例如，上海市和北京市等城市在供應(yīng)結(jié)構(gòu)中更傾向于發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施和配套用地，減少低效的工業(yè)用地供應(yīng)，以緩解資源緊張局面。而在二線城市和三線城市，由于土地資源相對充足，政府更注重通過優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)和調(diào)整容積率，促進低密度住宅的開發(fā)，同時吸引更多的中高收入人群定居，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，2024年1—9月，一線城市、二線城市和三線城市的住宅用地供應(yīng)同比下降22.17%，這體現(xiàn)政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度加大，避免供過于求造成市場泡沫。政策的導向逐步從快速城市化的土地開發(fā)轉(zhuǎn)向更注重土地的集約利用和長遠發(fā)展。例如，放寬容積率限制并鼓勵低密度開發(fā)，有助于提升居民生活品質(zhì)，同時優(yōu)化城市布局。

3.4 持續(xù)完善土地儲備制度

《土地儲備管理辦法》明確指出，土地儲備制度的主要職能在于通過政府提前收儲、整理和供應(yīng)土地資源，確保土地供需平衡，推動城市規(guī)劃的有效實施。然而，隨著城市化進程的加快，現(xiàn)有土地儲備制度在執(zhí)行中面臨諸多挑戰(zhàn)，包括部分地區(qū)土地儲備滯后、儲備土地未能及時釋放以及資金管理不規(guī)范等問題。為了優(yōu)化這一制度，各級政府應(yīng)建立健全土地儲備與城市規(guī)劃的聯(lián)動機制，確保儲備土地規(guī)模和結(jié)構(gòu)與城市擴展目標相匹配，避免儲備不足或過度儲備[5]。同時，應(yīng)加強儲備土地的分類管理，根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平、土地利用需求等因素，制定差異化的儲備策略，提升土地資源利用效率。例如，一線城市可以優(yōu)先儲備商業(yè)和公共設(shè)施用地，而二線城市和三線城市則可根據(jù)實際需求側(cè)重于工業(yè)和住宅用地。此外，完善土地儲備資金的管理與監(jiān)督是優(yōu)化土地儲備制度的關(guān)鍵?！锻恋貎涔芾磙k法》要求各地確保資金來源合法合規(guī)，?？顚Ｓ茫⑼ㄟ^動態(tài)監(jiān)控和定期審計，確保資金高效使用，從而增強土地儲備的靈活性與可持續(xù)性，助力城市擴張和高質(zhì)量發(fā)展。

3.5 加大對土地資源的調(diào)控力度

在城市化進程中，土地資源的有限性與快速增加的用地需求之間的矛盾日益突出，部分城市面臨土地供需失衡、土地利用效率低下等問題。為了緩解這一矛盾，政府部門必須從宏觀調(diào)控入手，強化土地供應(yīng)總量、用途和節(jié)奏的管控，確保土地資源的合理配置。具體而言，各地政府應(yīng)嚴格落實土地利用總體規(guī)劃和用途管制制度，防止土地無序開發(fā)和盲目擴張。通過有效的調(diào)控，保障農(nóng)用地、生態(tài)保護區(qū)等特殊功能區(qū)的用地紅線不被突破，從而維護生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性。此外，政府可以利用市場化手段加大土地調(diào)控力度，調(diào)整供需關(guān)系。例如，通過土地供應(yīng)計劃的靈活調(diào)控，根據(jù)市場需求適時調(diào)整土地供應(yīng)總量，避免供需失衡。以一線城市為例，土地資源緊張導致房價上漲，政府可以通過限地價、競自持等政策措施，控制房地產(chǎn)市場過熱局面。二線城市和三線城市則可以通過增加土地供應(yīng)，吸引投資，促進城市發(fā)展。

4 結(jié)論

土地作為有限資源，其合理配置與高效利用是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。城市擴張過程中，必須重新審視土地管理政策，以應(yīng)對人口增長和經(jīng)濟發(fā)展的需求?？茖W的土地管理政策應(yīng)建立在生態(tài)保護與社會公平的原則之上，促進城市與自然和諧共生，靈活的政策調(diào)整機制是應(yīng)對城市擴張帶來的不確定性的重要保障，通過動態(tài)管理，及時反映市場變化，確保土地資源的可持續(xù)利用。

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