鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃存在的問題及解決思路探析

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要一環(huán)，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)等起到至關(guān)重要的作用。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃存在一些不足，如規(guī)劃理念滯后、規(guī)劃不完善、規(guī)劃編制主體單一、規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制不健全等，需要采取創(chuàng)新規(guī)劃理念、合理編制規(guī)劃、多元化規(guī)劃編制主體及完善實(shí)施保障機(jī)制等措施予以改善。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間總體規(guī)劃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；規(guī)劃理念；編制主體；實(shí)施保障機(jī)制

中圖分類號(hào)：TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-9500（2024）11-0070-03

Analysis of Problems and Solutions in the Overall Planning of Township Level Land Space

JIANG Bo， XU Rongjun

（106th Geological Brigade， Guizhou Geological and Mineral Exploration and Development Bureau， Zunyi 563000， China）

Abstract： As an important part of the national land spatial planning system， the overall planning of township and town land space plays a vital role in promoting the integrated development of urban and rural areas， implementing the strategy of rural revitalization， and leading the actions of rural construction. However， there are some deficiencies in the current overall national space planning at township level， such as lagging planning concept， imperfect planning， single planning subject， and imperfect planning implementation guarantee mechanism， etc. It is necessary to adopt innovative planning concept， reasonable planning， diversified planning subject and perfect implementation guarantee mechanism to improve it.

Keywords： overall planning of land space; towns and villages; planning concept; main body of preparation; implementation guarantee mechanism

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，國(guó)土空間規(guī)劃的重要性日益凸顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃是“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要一環(huán)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的具體落實(shí)起到至關(guān)重要作用，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)等起到至關(guān)重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的總綱，涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及歷史文化保護(hù)等方面，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障[1]。然而，當(dāng)前部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃面臨著諸多挑戰(zhàn)，影響了規(guī)劃的有效實(shí)施和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，深入剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃存在的問題，并提出相應(yīng)的解決思路，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興和縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化奠定重要基礎(chǔ)。

1 我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃內(nèi)容豐富且全面，不僅涵蓋土地利用規(guī)劃這一核心內(nèi)容，還包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個(gè)方面。這種多方面的規(guī)劃思路旨在實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，即將原本分散的各類規(guī)劃（土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等）整合為一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃體系，以避免規(guī)劃之間存在沖突和重復(fù)，提高規(guī)劃的實(shí)施效率。目前，我國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。具體來看，超過80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃已經(jīng)獲得上級(jí)部門的批復(fù)，并正式開始實(shí)施。例如，四川省緊扣“按實(shí)際劃分片區(qū)，按片區(qū)編制規(guī)劃，按規(guī)劃優(yōu)化布局、配置資源”的方向路徑，科學(xué)編制鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興和縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2024年上半年，四川省共編制完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)片區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃323個(gè)，超額完成第一批次1/3的既定任務(wù)。隨著市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和9個(gè)縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃全部獲批，山東省臨沂市在2024年全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，加快構(gòu)建完善國(guó)土空間規(guī)劃體系。前期，各縣（區(qū)）結(jié)合實(shí)際情況，明確了本縣（區(qū)）需要編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名單，臨沂市合計(jì)共有141個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。截至2024年5月底，臨沂市已有120個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃成果，各縣（區(qū)）正在加快履行重點(diǎn)鎮(zhèn)、試點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃報(bào)批程序。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃存在的問題

2.1 規(guī)劃理念滯后

規(guī)劃理念的滯后性問題在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中表現(xiàn)得尤為突出。一是過于注重當(dāng)前利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需求。例如，在土地利用方面，過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)，忽視了工業(yè)用地和商業(yè)用地的合理布局，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限。二是缺乏創(chuàng)新思維，未能充分利用新技術(shù)、新方法，導(dǎo)致規(guī)劃成果缺乏科學(xué)性和可操作性。例如，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，未能充分利用遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和保護(hù)效果不佳。

2.2 規(guī)劃不完善

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃往往只關(guān)注某一方面的需求，如土地資源的利用或基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而忽視其他重要的規(guī)劃內(nèi)容，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化傳承、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展過程中缺乏協(xié)調(diào)性和整體性。二是不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有不同的地理、經(jīng)濟(jì)、文化等特征，但在進(jìn)行國(guó)土空間總體規(guī)劃時(shí)，往往采用相同的規(guī)劃模式或內(nèi)容，缺乏針對(duì)具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)的個(gè)性化規(guī)劃，從而導(dǎo)致規(guī)劃缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性和前瞻性。三是在現(xiàn)有規(guī)劃中鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源未能得到充分挖掘和保護(hù)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色喪失和歷史文化傳承中斷。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以人民為中心，關(guān)注民生保障問題，但是現(xiàn)有規(guī)劃不能充分滿足居民的基本需求（居住、教育、醫(yī)療等），導(dǎo)致民生問題得不到有效解決[2]。

2.3 規(guī)劃編制主體單一

在現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃體系中，規(guī)劃編制主體單一問題比較突出。大多數(shù)情況下，規(guī)劃的編制工作主要由政府部門單獨(dú)承擔(dān)，社會(huì)力量的參與程度較低。這種局面可能會(huì)帶來一系列的問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃過程脫離實(shí)際需求。政府部門在編制規(guī)劃時(shí)，更多地基于行政級(jí)別的要求和自身管理的需要，未能充分結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的實(shí)際需求和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的具體情況，從而導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)際需求之間存在偏差，影響規(guī)劃的實(shí)用性和有效性。二是社會(huì)力量缺失會(huì)削弱規(guī)劃的公眾參與度和透明度。在規(guī)劃編制過程中，如果沒有社會(huì)組織的參與和公眾的廣泛參與，規(guī)劃就會(huì)缺乏足夠的民主監(jiān)督和社會(huì)支持。這不僅會(huì)影響規(guī)劃的社會(huì)認(rèn)可度，還會(huì)增加規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)成本和阻力。

2.4 規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制不健全

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)踐過程中，規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制不完善。一方面，缺乏明確的監(jiān)管機(jī)制。在規(guī)劃實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)由具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行情況，確保各項(xiàng)規(guī)劃措施得到有效落實(shí)。然而，當(dāng)前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致其規(guī)劃在執(zhí)行過程中出現(xiàn)監(jiān)管缺位，影響規(guī)劃的實(shí)施效果[3]。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃中缺乏科學(xué)的考核機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃執(zhí)行情況無法得到準(zhǔn)確評(píng)估，進(jìn)而影響規(guī)劃的調(diào)整和優(yōu)化。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的優(yōu)化對(duì)策

3.1 創(chuàng)新規(guī)劃理念

一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制過程中，應(yīng)充分考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求，注重規(guī)劃的可持續(xù)性和前瞻性。例如，在土地利用方面，應(yīng)合理布局工業(yè)用地和商業(yè)用地，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的空間；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，應(yīng)注重生態(tài)系統(tǒng)的整體性和穩(wěn)定性，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。同時(shí)，在規(guī)劃編制過程中，將生態(tài)保護(hù)放在首位，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)，確保規(guī)劃方案在滿足人類需求的同時(shí)，最大限度地減少對(duì)自然環(huán)境的破壞，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。二是優(yōu)化空間布局。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然地理特征、生態(tài)環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，合理安排居住、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等空間，優(yōu)化功能分區(qū)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的合理性和可持續(xù)性。三是強(qiáng)化公共設(shè)施建設(shè)，注重民生保障。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通、通信、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施水平，為居民創(chuàng)造宜居、宜業(yè)的良好環(huán)境。

3.2 合理編制規(guī)劃

一是在規(guī)劃編制過程中應(yīng)充分考慮各種因素，提高規(guī)劃的有效性和可實(shí)施性。例如，在土地利用方面，應(yīng)合理預(yù)測(cè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的變化趨勢(shì)，確保土地利用規(guī)劃的連續(xù)性和穩(wěn)定性；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決生態(tài)環(huán)境問題；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)加強(qiáng)交通、水利、電力等部門之間的規(guī)劃銜接，確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)性和整體性。二是充分考慮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理、經(jīng)濟(jì)、文化等特征，采用相對(duì)彈性的“主導(dǎo)功能分區(qū)+要素控制”的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃方法，進(jìn)行針對(duì)性規(guī)劃。同時(shí)，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展具有較大不確定性，應(yīng)在規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)域之外劃定一定比例的彈性保留空間。三是分析居民的需求和期望，確保規(guī)劃能夠滿足教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等基本民生需求。同時(shí)，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如學(xué)校、醫(yī)院、文化設(shè)施與體育設(shè)施等，提高居民的生活質(zhì)量。四是在規(guī)劃中融入地方特色和文化元素，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化吸引力和認(rèn)同感[4]。

3.3 多元化規(guī)劃編制主體

政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制，并提供必要的資金支持、技術(shù)指導(dǎo)和政策保障，為社會(huì)力量參與規(guī)劃編制創(chuàng)造良好的環(huán)境。例如，邀請(qǐng)具有豐富經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、高校和研究機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃編制，為規(guī)劃提供科學(xué)、專業(yè)的指導(dǎo)；建立專家咨詢制度，充分發(fā)揮專家在規(guī)劃編制過程中的智囊作用，提高規(guī)劃的針對(duì)性和實(shí)用性。另外，在規(guī)劃編制過程中，通過問卷調(diào)查、實(shí)地考察等多種形式，廣泛征求居民、企業(yè)、社團(tuán)等的意見和建議，努力實(shí)現(xiàn)多元利益的平衡與協(xié)調(diào)。

3.4 完善實(shí)施保障機(jī)制

首先，成立專門的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)規(guī)劃的實(shí)施工作。該機(jī)構(gòu)應(yīng)具備一定的權(quán)力和資源，能夠有效監(jiān)督和管理相關(guān)部門。其次，根據(jù)總體規(guī)劃的要求和目標(biāo)，制定詳細(xì)的規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃，明確各個(gè)階段的工作任務(wù)和責(zé)任主體。規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃應(yīng)包括時(shí)間表、預(yù)算、資源配置及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等內(nèi)容，以確保規(guī)劃順利實(shí)施。再次，建立規(guī)劃實(shí)施的考核機(jī)制，制定規(guī)劃實(shí)施的考核指標(biāo)和方法，定期評(píng)估和考核相關(guān)部門和單位的規(guī)劃實(shí)施情況，考核結(jié)果作為對(duì)相關(guān)部門和單位績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)[5]。最后，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況加強(qiáng)監(jiān)督和檢查，及時(shí)識(shí)別和處理規(guī)劃實(shí)施中存在的問題和面臨的風(fēng)險(xiǎn)，以確保各項(xiàng)工作順利進(jìn)行。

4 結(jié)論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃對(duì)于優(yōu)化空間布局、保障發(fā)展質(zhì)量具有重要意義。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃仍存在較多問題，如規(guī)劃理念滯后、規(guī)劃不完善、規(guī)劃編制主體單一、規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制不健全等，需要采取創(chuàng)新規(guī)劃理念、合理編制規(guī)劃、多元化規(guī)劃編制主體及完善實(shí)施保障機(jī)制等措施，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃成效，為鄉(xiāng)村全面振興和縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)。

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