多元主體參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的實施路徑研究

摘" 要：“十四五”以來，我國農(nóng)村人居環(huán)境整治不斷取得新突破，但是著眼局部依然存在底子薄、問題多、參與主體單一和治理碎片化等問題。該文以多元主體參與農(nóng)村環(huán)境治理為視角，對我國農(nóng)村人居環(huán)境整治目前存在的問題和原因進行分析，并以構(gòu)建利益共融機制為核心，以激發(fā)多元主體的內(nèi)生動力為目的，針對所存在的問題提出職能部門協(xié)同合力、統(tǒng)籌村莊規(guī)劃，擴大融資渠道、創(chuàng)新建管模式，村村聯(lián)合、破解碎片化難題，加大宣傳教育和喚醒村民主人翁意識，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律、文化助推鄉(xiāng)村振興的具體實施路徑。

關(guān)鍵詞：多元參與；利益共融；村莊規(guī)劃；和美鄉(xiāng)村；人居環(huán)境

中圖分類號：F323" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）24-0087-04

Abstract： Since the 14th Five Year Plan， new breakthroughs have been made in the improvement of rural living environment in China， but there are still problems such as weak foundation， multiple problems， single participating entities， and fragmented governance in some areas. This article analyzes the current problems and reasons for the improvement of rural living environment in China from the perspective of the participation of multiple entities in rural environmental governance. With the core of building a mechanism for sharing interests and the purpose of stimulating the endogenous motivation of multiple entities， it proposes a specific implementation path for functional departments to collaborate， coordinate village planning， expand financing channels， innovate construction and management models， unite villages， solve fragmented problems， increase publicity and education， awaken villagers' sense of ownership， follow the laws of rural development， and promote rural revitalization through culture.

Keywords： diverse participation; interest integration; village planning; harmonious countryside; living environment

一直以來黨和國家聚焦切實保障和改善民生，以實際行動推進鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展，多措并舉持續(xù)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提升農(nóng)村人居環(huán)境整治，并在深入實施“十四五”規(guī)劃、全面貫徹黨的二十大精神和有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵之年不斷取得新成效[1]。農(nóng)村人居環(huán)境整治是建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的先決條件，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)，是一項關(guān)乎廣大人民群眾切身利益的系統(tǒng)工程，涉及面廣、源頭復(fù)雜、任務(wù)繁重，這就要求亟需摒棄傳統(tǒng)“全能型”政府大包大攬的治理模式，積極探索治理主體多元化、治理能力現(xiàn)代化、治理模式更加科學(xué)化的實施路徑。

1" 農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的問題及原因

截至2024年7月29日，“十四五”規(guī)劃以來我國新增完成6.7萬個行政村環(huán)境整治。其中，生活垃圾收運處置由2023年超過90%的行政村覆蓋率變?yōu)槟壳俺^90%的自然村覆蓋率，衛(wèi)生廁所治理從2023年73%的普及率增長到目前75%左右，農(nóng)村黑臭水體治理完成了“十四五”規(guī)劃任務(wù)的80%以上，農(nóng)村生活污水治理（管控）率從2023年的40%以上增長到目前超過45%[2]。就全國整體現(xiàn)狀而言，我國農(nóng)村人居環(huán)境得到明顯改善，農(nóng)村生活垃圾治理成效顯著。但受到自然環(huán)境、資金、技術(shù)、人才、治理方案、政策執(zhí)行力度和村民意識等因素的限制，作為農(nóng)村人居環(huán)境整治“重頭戲”的“廁所革命”目前處于瓶頸期，持續(xù)推進難度大、進度緩慢，問題多、底子弱和基礎(chǔ)差的農(nóng)村生活污水治理短板難以攻克，村容村貌有待進一步改善，人民群眾生活的急難愁盼仍然面臨挑戰(zhàn)。要想探究農(nóng)村人居環(huán)境整治可持續(xù)推進的實施路徑，首先，必須剖析目前各治理項目中存在的主要癥狀和頑疾。為此，本文以多元主體參與理論為視角，對產(chǎn)生的各類問題及原因作如下分析。

1.1" 村莊規(guī)劃編制雷同，缺乏科學(xué)性

近年來，我國持續(xù)推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化并在許多方面取得一定成效，但長期以來城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃“重城輕鎮(zhèn)、重鎮(zhèn)輕村”的現(xiàn)象普遍存在，相關(guān)部門對村莊規(guī)劃的重視程度遠遠不夠，城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展不平衡。其次，農(nóng)村污水治理、生活垃圾治理、村容村貌、農(nóng)村“廁所革命”、鄉(xiāng)村道路系統(tǒng)和村莊規(guī)劃分別由不同的部門負責(zé)，而不同職能部門之間各自為政，難以溝通和協(xié)調(diào)，使得村莊規(guī)劃編制缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)籌規(guī)劃不足。此外，許多村莊規(guī)劃編制人員的素質(zhì)參差不齊、缺乏專業(yè)人員的科學(xué)設(shè)計，村兩委對鄉(xiāng)村規(guī)劃定位不清晰、脫離了鄉(xiāng)村發(fā)展的實際，村民主體意識淡薄、在鄉(xiāng)村規(guī)劃中嚴重缺位等因素影響了鄉(xiāng)村規(guī)劃與布局的科學(xué)性，導(dǎo)致“千村一面”的“批量生產(chǎn)”[3]現(xiàn)象嚴重，不僅造成各種資源的浪費，更為鄉(xiāng)村建設(shè)的長遠發(fā)展埋藏了隱患。

1.2" 過分依靠財政，資金渠道單一

近年來，鄉(xiāng)村常住人口主要以老年人為主，大量中青年勞動力長久外流，這類“空巢村”環(huán)境治理政策的實施難度大，資金投入不足問題突出。農(nóng)村人居環(huán)境整治中公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護、設(shè)備購買、技術(shù)更新與引進、專項人才培養(yǎng)和勞務(wù)費支付等環(huán)節(jié)需要大量的資金支持，許多鄉(xiāng)村只能依靠財政投資作為主要甚至是唯一的資金渠道，企業(yè)、社會團體、村民個人參與度不高，鄉(xiāng)村環(huán)境治理面臨著巨大的資金缺口[4]，導(dǎo)致生活污水治理、無害化衛(wèi)生廁所建設(shè)等關(guān)鍵項目難以啟動或者持續(xù)推進，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作無法全面、系統(tǒng)地展開。以農(nóng)村“廁所革命”為例，從廁所改造模式方案的選擇、器材的購置、施工到設(shè)備后期的管護和維修，許多鄉(xiāng)村完全依靠財政資金作為保障才能完成廁所改造工程，村民對自家戶廁改造的資金投入意愿很低，因此，完全倚靠政府資金完成廁所改造工程的難度持續(xù)加大。

1.3" 重建輕管問題突出，持續(xù)性不足

農(nóng)村道路修建、衛(wèi)生廁所改造、農(nóng)田水利渠道和農(nóng)村飲水安全等基礎(chǔ)項目得益于脫貧攻堅或鄉(xiāng)村振興等一次性投資的惠民政策[5]，重建輕管問題突出，這些治理項目缺乏專項資金以及專業(yè)人員完成后期的管護和維修工作。以農(nóng)村“廁所革命”為例，“建新未拆舊”“建而不用”等現(xiàn)象屢見不鮮，究其原因：改建后的廁所不好用、不能用，損壞后的廁具無人維修，糞污處理難度大等問題導(dǎo)致許多廁所成為農(nóng)戶的“擺設(shè)”，不僅浪費了大量的人力和財力資源，還進一步加劇了農(nóng)村人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境污染，同時降低了政府的公信力，打擊了村民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的積極性，這讓一項原本利國利民的工程變成一場費力不討好的難題。再比如，在農(nóng)村生活垃圾治理項目中，垃圾中轉(zhuǎn)站存在重建輕管、運轉(zhuǎn)維護不力等問題，公共垃圾箱區(qū)域由于缺乏有效的管理，垃圾箱外面積滿了污垢和垃圾，或者在垃圾箱外面隨意焚燒，使得整個農(nóng)村生活垃圾治理工程的效果大打折扣。

1.4" 村民主體意識淡薄，參與缺位

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，我國鄉(xiāng)村常住人口為47 700萬人，占全國總?cè)丝诘?3.84%，較上年減少了1 404萬人[6]，鄉(xiāng)村人口持續(xù)、長時間外流導(dǎo)致村民對家鄉(xiāng)的歸屬感、認同逐漸降低，村民的主體意識越發(fā)淡薄，這部分村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的積極性和主動性也隨之降低。而大部分常住村民年齡偏大、勞動力減弱甚至喪失、經(jīng)濟收入水平較低，在現(xiàn)代化進程中其思想認識和價值觀念雖然有了一定轉(zhuǎn)變，但由于受教育程度不高和思維模式固化，他們看問題時更容易短視化，尤其涉及到公共利益時，“等、靠、要”和“搭便車”的依賴思想依然顯著，在關(guān)系到自身利益的環(huán)境治理中總是充當“旁觀者”角色，主體意識淡薄。以農(nóng)村污水治理為例，農(nóng)村污水治理工程建設(shè)資本密集程度高、資本回報周期長，在村集體經(jīng)濟薄弱的鄉(xiāng)村，許多村民參與農(nóng)村污水處理項目的積極性和支持率很低，污水一體化處理設(shè)施建設(shè)難以開展。此外，部分村民對于農(nóng)村環(huán)境治理缺乏主人翁意識，環(huán)保意識淡薄，污水直排、亂排現(xiàn)象十分普遍。

1.5" 鄉(xiāng)村文化建設(shè)滯后，軟實力欠缺

鄉(xiāng)村文化涵蓋了美麗的自然風(fēng)光、歷史悠久的建筑、種類繁多但獨具特色的美食、服飾和傳統(tǒng)民間工藝品以及古老的傳說、感人的民間故事、名人傳記和約定俗成的民族風(fēng)俗等多種元素，在時代變遷的歷史洪流中，它們記錄并展示了一個村莊的村容村貌和精神內(nèi)核。而在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中，千篇一律的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展更容易導(dǎo)致縣域內(nèi)部競爭，村民為了追求經(jīng)濟利益只愿意種植經(jīng)濟作物而導(dǎo)致部分山地、坡地?zé)o人耕種變成荒地，加劇了對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。一些原本有著深厚歷史文化底蘊的村莊，不積極挖掘自身鄉(xiāng)土文化、開辟特色文化產(chǎn)業(yè)，而是熱衷于復(fù)制粘貼示范村的村容村貌、抄襲典型村的治理路徑，結(jié)果不僅無法得到政府的肯定，也難以吸引各類企業(yè)的投資，更別說爭取社會力量的支持。其次，文化設(shè)施落后、缺乏固定的文化活動場所、文化建設(shè)資金匱乏、村民參與鄉(xiāng)村文化建設(shè)的內(nèi)生動力不足和官方文化宣傳工作不到位等綜合因素導(dǎo)致許多鄉(xiāng)村文化建設(shè)處于滯后的狀態(tài)。

2" 多元主體參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的實施路徑

從已有相關(guān)文獻研究表明，構(gòu)建政府主導(dǎo)、村民自治、企業(yè)和社會大眾參與的農(nóng)村人居環(huán)境協(xié)同治理模式已經(jīng)成為學(xué)術(shù)主流認識。但是，如何具體應(yīng)用這種治理模式，如何在不同治理項目中匯聚多元主體的力量，讓利益共融機制貫穿農(nóng)村人居環(huán)境整治始終，推進我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境“長治久安”和“長治久美”仍在持續(xù)探究中。本文以多元主體參與為視角，以構(gòu)建利益共融機制為核心，以激發(fā)多元主體的內(nèi)生動力為目的，對具體實施路徑作出如下探討。

2.1" 職能部門協(xié)同合力，統(tǒng)籌村莊規(guī)劃

村莊規(guī)劃不是某一個職能部門的獨角戲，必須建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，自然資源主管部門牽頭，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、水利、發(fā)展和改革、文化廣電和旅游，以及交通運輸?shù)榷嗖块T協(xié)同合力、村民積極參與、專業(yè)力量支撐的“多規(guī)合一”的工作機制。政府部門應(yīng)該意識到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一推進的總體布局與結(jié)合地方實際、因地制宜、彰顯村莊特色并不沖突，關(guān)鍵在于如何科學(xué)地處理好二者之間的關(guān)系。規(guī)劃主導(dǎo)部門應(yīng)當在對各村充分調(diào)研、考察的基礎(chǔ)上進行統(tǒng)籌規(guī)劃和整體設(shè)計，精準把握鄉(xiāng)村發(fā)展的差異性，將各村的自身特色與優(yōu)勢發(fā)揮到最大化。而且，如果村莊規(guī)劃調(diào)研、考察、專業(yè)咨詢和意見征求等前期準備工作不到位、不充分，沒有綜合考慮各部門提出的意見，那么后期政策執(zhí)行階段需要其他部門協(xié)力合作的難度就會加大。因此，村莊規(guī)劃必須綜合各相關(guān)職能部門的意見與建議，以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，理清村莊發(fā)展思路，明確鄉(xiāng)村建設(shè)各項任務(wù)的優(yōu)先順序，統(tǒng)籌安排各類資源，持之以恒推動各項政策落實落地。

此外，村莊規(guī)劃要始終堅持農(nóng)民主體地位，尊重村民意愿，反映村民訴求[7]的工作原則，村兩委要努力動員村民積極主動參與問卷調(diào)查、調(diào)研訪談、方案評選和評估反饋等村莊規(guī)劃的相關(guān)工作。比如，農(nóng)村“廁所革命”中的戶廁改建，村民對廁所改建方案、使用滿意度、糞污處理等問題有著最真實的體驗和最準確的評價，他們的意見和建議甚至直接影響農(nóng)村“廁所革命”的成功，而這項“小廁所，大民生”工程對于促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。

2.2" 擴大融資渠道，創(chuàng)新建管模式

農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項打基礎(chǔ)、利長遠、常態(tài)化的長效治理工程，如果僅靠政府的單一力量會給國家造成嚴重的財政負擔(dān)，不利于環(huán)境治理項目長期持續(xù)地進行，因此，除政府主導(dǎo)外，必須吸納更多的投資主體。首先，農(nóng)村人居環(huán)境治理要聚焦重點領(lǐng)域，可以嘗試開發(fā)人居環(huán)境貸款產(chǎn)品，將符合條件的農(nóng)村廁所糞污和生活污水垃圾治理等重點治理項目打捆打包交由第三方合格主體實施，向銀行等金融機構(gòu)尋求綜合融資支持。通過創(chuàng)新政銀企村民合作方式，重點完成農(nóng)村供水工程體系、燃氣下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村道路等項目。其次，可以通過發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，提高村集體經(jīng)濟水平，以分紅、吸納就業(yè)等方式增加村民收入，只有收入增加，村民才有可能真正參與到各項治理項目當中。

創(chuàng)新建管模式，準確把握企業(yè)的盈利屬性，通過利益刺激來吸引各類大型企業(yè)投資，如涉及生產(chǎn)廁具、衛(wèi)生產(chǎn)品的各類生物科技有限公司，涉及生活垃圾處理的環(huán)?？萍计髽I(yè)，涉及鄉(xiāng)村污水處理的水處理設(shè)備制造行業(yè)企業(yè)等。農(nóng)村污水治理一直是農(nóng)村人居環(huán)境治理的難題，可以依托企業(yè)專業(yè)技術(shù)探索“村企共建”的治理模式；北方干旱地區(qū)由于冬季氣候寒冷、全年少水等原因，廁所使用和后續(xù)管護工作一直難以解決，可以試行“村建企管”的治理模式，購買企業(yè)廁具的同時要求其承擔(dān)后期管護和維修工作；相較于其他項目，鄉(xiāng)村生活垃圾處理工程技術(shù)難度相對較低，村民個人一般涉及到生活垃圾分類、衛(wèi)生清理，這部分環(huán)節(jié)可以采用“自建自管”的治理模式，既可以提高參與人員的經(jīng)濟收入，解決本村部分人員就地就業(yè)的問題，還可以通過農(nóng)村這個“熟人社會”起到模范帶頭和實地監(jiān)督作用。

2.3" 村村聯(lián)合，破解碎片化難題

由于水資源、地形等自然條件的限制，我國部分地區(qū)呈現(xiàn)鄉(xiāng)村人口眾多、分布分散、地理位置偏遠等特點，這給開展鄉(xiāng)村水電路氣信以及人居環(huán)境整治等公共管理與服務(wù)項目帶來更多挑戰(zhàn)。在此情境下，農(nóng)村人居環(huán)境整治要突破村民“各掃門前雪”的碎片化治理模式，積極探索村村聯(lián)合整治的新路徑。在這種村村聯(lián)合模式中，可以成立村聯(lián)合黨委，每月在村聯(lián)合黨委陣地召開例會，可以商議各項治理事項，也可以協(xié)調(diào)解決治理過程中存在的矛盾和糾紛，最終共謀村村發(fā)展。比如，以地理位置為劃分依據(jù)，聯(lián)合周邊4至6個村莊，地處中心位置的村莊承擔(dān)生活垃圾統(tǒng)一收集和運轉(zhuǎn)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作，形成“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”[8]多元主體參與農(nóng)村生活垃圾治理的閉環(huán)管理體系。同樣，北方地區(qū)實施“雙甕漏斗式”廁所改造，通過村村聯(lián)合模式可以解決糞污統(tǒng)一處理問題，當村民不再有后顧之憂時，他們會自發(fā)地參與到農(nóng)村“廁所革命”的事業(yè)當中。村村聯(lián)合模式的本質(zhì)是資源整合、發(fā)展互促和利益共融，因此，各村要打破各自為營、分散發(fā)展的固化思維，積極展開聯(lián)合，共謀發(fā)展。

2.4" 加大宣傳教育，喚醒村民主人翁意識

農(nóng)村人居環(huán)境整治一直強調(diào)要堅持村民的主體地位，但在實際落實過程中村民的主體作用遠沒有顯現(xiàn)出來，根源是村民作為最直接的受益主體欠缺應(yīng)有的主人翁意識。因此，通過宣傳教育讓村民全程參與環(huán)境治理決策、施工、評價和監(jiān)督，保障他們對環(huán)境治理的知情權(quán)是建立多元參與模式、建成長效機制的關(guān)鍵之舉。村干部要積極轉(zhuǎn)發(fā)官方網(wǎng)站相關(guān)資訊、以通俗易懂的方式為村民進行政策解讀，讓利民惠農(nóng)政策深入民心；通過村支書、德高望重的老前輩和優(yōu)秀黨員干部等入戶講解、村廣播播報、發(fā)放宣傳手冊、張貼宣傳標語、微信群轉(zhuǎn)發(fā)宣傳小視頻等方式，提升村民環(huán)保意識、號召村民積極參與農(nóng)村人居環(huán)境治理；通過舉辦入村專題講座，為村民答疑解惑的同時認真傾聽、收集村民對環(huán)境治理工程的看法和意見，暢通上下溝通渠道；涉及到需要村民出資的治理項目要在村公示欄、村微信群進行相關(guān)資金的明細公示，保障資金使用公開透明，提高村民對村干部、政府的信任度和對政策、實施方案的認同感，讓村民自發(fā)地從“旁觀者”向“主人翁”轉(zhuǎn)變。

2.5" 遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，文化助推鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在統(tǒng)籌編制本行政區(qū)域農(nóng)村人居環(huán)境整治規(guī)劃時，首先，應(yīng)當遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律、立足實際、因地制宜、規(guī)劃先行和分類推進的工作原則。其次，目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全破解，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題仍然比較突出，因此，村莊規(guī)劃編制要與當?shù)剜l(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，切忌對標城區(qū)環(huán)境治理模式。此外，村莊規(guī)劃編制必須遵循鄉(xiāng)村生態(tài)發(fā)展規(guī)律，在現(xiàn)代化進程中良好的生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富，要深刻理解保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的科學(xué)內(nèi)涵。

同時，農(nóng)村環(huán)境整治規(guī)劃應(yīng)當保留具有地域、民族和鄉(xiāng)土特色的鄉(xiāng)村景觀，系緊鄉(xiāng)村和村民之間的情感紐帶，大力發(fā)展鄉(xiāng)村文化，通過鄉(xiāng)村文化軟實力助推鄉(xiāng)村振興。在信息時代，號召本地大學(xué)生、青年工作人員通過視頻軟件、創(chuàng)建公眾號等各類傳媒手段，積極宣傳家鄉(xiāng)建筑文化、民間藝術(shù)文化、鄉(xiāng)村節(jié)慶文化等；通過發(fā)展電商經(jīng)濟，借助當?shù)貍鹘y(tǒng)手工藝者的力量，增加村民收入的同時傳播鄉(xiāng)村手工藝文化；充分利用當?shù)貓D書館、博物館、文化館和美術(shù)館等公共文化機構(gòu)，展示各村各地極具特色的文化產(chǎn)品，結(jié)合鄉(xiāng)村特色開發(fā)文化紀念品；聚焦當?shù)靥厣l(fā)展現(xiàn)代休閑旅游農(nóng)業(yè)，讓游客在游覽美景的同時，切實體驗當?shù)剜l(xiāng)村飲食文化、歷史文化和建筑文化，帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的全面振興。

3" 結(jié)束語

農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項涉及全國人民切身利益的系統(tǒng)工程，每一位公民都是環(huán)境治理效果的受益人。因此，本文通過探討鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、吸引多渠道資金投入、加強鄉(xiāng)村文化建設(shè)等問題，試圖喚醒村民的主人翁意識，號召社會力量積極參與，構(gòu)建一個“政府主導(dǎo)、村民主體、村村聯(lián)合、企業(yè)和社會大眾積極參與”的農(nóng)村人居環(huán)境整治長效機制。

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作者簡介：翟玉茹（1995-），女，碩士，助教。研究方向為遠程教育與農(nóng)村發(fā)展（農(nóng)村環(huán)境治理）。