黑龍江省“十四五”生態(tài)環(huán)境政策趨勢(shì)研究

關(guān)鍵詞：十四五；生態(tài)環(huán)境政策；趨勢(shì)

前言

生態(tài)環(huán)境政策是一個(gè)國(guó)家保護(hù)生態(tài)環(huán)境的大政方針，直接關(guān)系到這個(gè)國(guó)家的環(huán)境態(tài)度、環(huán)境管理及環(huán)境整體狀況。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從領(lǐng)導(dǎo)層到執(zhí)行層在思想認(rèn)識(shí)、政策思路、制度設(shè)計(jì)等方面都不斷變化，因此，生態(tài)環(huán)境政策具有一定的實(shí)效性。為了保護(hù)環(huán)境，改善環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，國(guó)家不斷制定和修訂相關(guān)政策，力圖化解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持生態(tài)平衡之間的沖突。

“十四五”時(shí)期是把中國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新征程和實(shí)施新“兩步走”戰(zhàn)略的第一個(gè)五年規(guī)劃期。目前，“十四五”已過(guò)半，國(guó)家在此期間公開(kāi)發(fā)布的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策170余項(xiàng)，涉及水、氣、土壤、氣候、新污染物等多個(gè)方面，環(huán)境政策覆蓋的深度和廣度不斷延展，力度持續(xù)加大。對(duì)中國(guó)“十四五”生態(tài)環(huán)境政策進(jìn)行分析，并開(kāi)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究，有助于推進(jìn)國(guó)家政策在黑龍江省的深入貫徹實(shí)施，保障黑龍江省“十四五”后期生態(tài)環(huán)境工作的順利開(kāi)展，完成黑龍江省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的既定目標(biāo)。

1“十四五”前期生態(tài)環(huán)境政策分析

1.1從污染防治的各個(gè)環(huán)節(jié)看

研究將污染防治分為四個(gè)環(huán)節(jié)，分別為源頭控制、過(guò)程管理、末端治理和全過(guò)程管控。源頭控制類(lèi)政策以行政政策和規(guī)劃政策為主，政策文本的指導(dǎo)思想具有價(jià)值引領(lǐng)的作用，通過(guò)指導(dǎo)思想對(duì)中國(guó)生態(tài)環(huán)境發(fā)展方向進(jìn)行總體把握。過(guò)程管理類(lèi)政策以行動(dòng)方案為主，將工作目標(biāo)的內(nèi)容細(xì)化到具體的環(huán)境領(lǐng)域，是中國(guó)追求整體生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，期望在“山、水、土、氣、源”這5個(gè)主要方面有新突破的量化要求。末端治理類(lèi)政策主要是為改善特定環(huán)境要素質(zhì)量而出臺(tái)的專(zhuān)門(mén)要求，能夠有效的改善環(huán)境質(zhì)量。全過(guò)程管控類(lèi)政策指出污染防治的目標(biāo)和措施，是對(duì)工作全面的部署與組織，能夠?yàn)楦玫耐瓿晌廴痉乐螌?zhuān)項(xiàng)行動(dòng)提供了有力的政策支撐。

研究收集整理了2021年-2023年頒布的政策文件179項(xiàng)，其中源頭控制類(lèi)文件60項(xiàng)，過(guò)程管理類(lèi)45項(xiàng)，末端治理類(lèi)37項(xiàng)，全過(guò)程管控類(lèi)37項(xiàng)，分別占總數(shù)的33.5%、25.1%、20.7%和20.7%。見(jiàn)圖1。

2021年-2023年間生態(tài)環(huán)境政策源頭控制和過(guò)程管理所占比重較大，兩者文件數(shù)之和為105項(xiàng)，占總頒布政策數(shù)的58.6%；2021年末端治理類(lèi)文件頒布較多，占當(dāng)年政策總數(shù)的28.9%，2022年和2023年末端治理類(lèi)政策頒布數(shù)呈下降趨勢(shì)，全過(guò)程管控政策數(shù)量成逐年下降趨勢(shì)。

1.2從污染防控要素看

研究按防控要素將政策分為大氣環(huán)境污染防治、水環(huán)境污染防治、土壤污染防治、固體廢物污染防治、減污降碳、核與輻射以及環(huán)境管理等7類(lèi)。

2021年-2023年收集整理179項(xiàng)政策文件中，大氣環(huán)境污染防治13項(xiàng)，占總數(shù)7.3%；水環(huán)境污染防治14項(xiàng)，占總數(shù)7.8%；土壤污染防治11項(xiàng)，占總數(shù)6.1%；固體廢物污染防治30項(xiàng)，占總數(shù)16.8%；減污降碳41項(xiàng)，占總數(shù)22.9%；生態(tài)12項(xiàng)，占總數(shù)6.7%；核與輻射安全管理5項(xiàng)，占總數(shù)2.8%；環(huán)境管理49項(xiàng)，占總數(shù)29.6%。見(jiàn)圖2。

2021年-2023年間，環(huán)境管理、減污降碳和固體廢物污染防治這三類(lèi)政策占比最大，三者之和達(dá)到總政策數(shù)的69.3%；其次是大氣環(huán)境污染防治、水環(huán)境污染防治、土壤污染防治和自然生態(tài)保護(hù)四個(gè)方向的數(shù)量基本持平，分別占政策總數(shù)的6.1%～7.8%，核與輻射安全管理政策相對(duì)較少，僅占總數(shù)的2.8%。

1.3從實(shí)施區(qū)域空間看

研究從政策實(shí)施的區(qū)域空間分為全域、城鎮(zhèn)和農(nóng)村，2021年-2023年間收集整理179項(xiàng)政策文件中，全域環(huán)境治理方面相關(guān)政策共160項(xiàng)，占比89.4%，城鎮(zhèn)環(huán)境治理方面相關(guān)政策共8項(xiàng)，占比4.5%，農(nóng)村環(huán)境治理方面政策共11項(xiàng)，占比6.1%。見(jiàn)圖3。

2021年-2023年間，生態(tài)環(huán)境政策按區(qū)域分類(lèi)中針對(duì)城鎮(zhèn)區(qū)域政策相比關(guān)于農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的政策占比相對(duì)較低，除2021年城鎮(zhèn)和農(nóng)村相關(guān)政策持平外，2022年和2023年農(nóng)村區(qū)域政策均占比較高。農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染的防治是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵，“十四五”中前期生態(tài)環(huán)境政策中對(duì)農(nóng)村區(qū)域出臺(tái)的政策比重相對(duì)更大。

1.4污染防治技術(shù)的主要方向分析

項(xiàng)目查閱了《中國(guó)環(huán)境科學(xué)》《生態(tài)學(xué)報(bào)》《環(huán)境科學(xué)》《環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào)》《環(huán)境科學(xué)研究》《中國(guó)人口資源與環(huán)境》《農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào)》等環(huán)境保護(hù)類(lèi)期刊，共收集整理了污染防治新技術(shù)和研發(fā)方向論文92篇，其中水環(huán)境治理類(lèi)22篇，大氣環(huán)境治理類(lèi)20篇，土壤環(huán)境治理類(lèi)16篇，減污降碳類(lèi)16篇，固體廢物污染防治類(lèi)9篇，自然生態(tài)保護(hù)類(lèi)4篇，新污染物治理類(lèi)5篇。通過(guò)線性分析結(jié)果可知，“十四五”中前期生態(tài)環(huán)境政策和污染防治技術(shù)方向基本具有正相關(guān)性，見(jiàn)圖4。

環(huán)境治理技術(shù)的主要方向側(cè)面印證了此項(xiàng)目分析的“十四五”生態(tài)環(huán)境政策的主要方向是新污染物治理、碳達(dá)峰碳中和、資源集約節(jié)約化利用以及水、氣、土等領(lǐng)域的深度治理。

1.5“十四五”前期環(huán)境政策分析

從“十三五”時(shí)期開(kāi)始，中國(guó)生態(tài)環(huán)境政策在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，從多方面對(duì)加快改善生態(tài)環(huán)境作出全面部署?！笆奈濉鄙鷳B(tài)環(huán)境政策是對(duì)“十三五”政策的完善補(bǔ)充和延展。2021年一2023年間，中國(guó)從多視角多維度對(duì)加快改善生態(tài)環(huán)境作出了全面部署，著力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國(guó)。生態(tài)環(huán)境政策在環(huán)境治理、節(jié)能減排、生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)、綠色發(fā)展、環(huán)境監(jiān)管等方面均作出了更加細(xì)致和深遠(yuǎn)的謀劃。

2黑龍江省“十四五”規(guī)劃中期評(píng)估情況分析

為了保護(hù)環(huán)境，改善環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，國(guó)家不斷制定和修訂相關(guān)政策，其中五年規(guī)劃是中國(guó)每一階段生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的綱領(lǐng)性。對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況開(kāi)展評(píng)估和考核，就是對(duì)該階段內(nèi)區(qū)域總體生態(tài)環(huán)境政策實(shí)施情況和有效性的評(píng)估和考核。

《黑龍江省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）既是《國(guó)家“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》在黑龍江省的具體落實(shí)，也是考慮了黑龍江省的實(shí)際情況制定的?！兑?guī)劃》中期評(píng)估結(jié)果真實(shí)反映了《國(guó)家“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和生態(tài)環(huán)境政策在黑龍江省的具體實(shí)施情況?！兑?guī)劃》主要目標(biāo)指標(biāo)見(jiàn)表1。

根據(jù)《規(guī)劃》中期評(píng)估的情況，黑龍江省“十四五”時(shí)期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)展順利，大部分工作都按進(jìn)度推進(jìn)，部分任務(wù)和指標(biāo)已經(jīng)完成了《規(guī)劃》確定的目標(biāo)。但是，還有一些指標(biāo)和任務(wù)完成有一定難度或者能否完成尚不掌握，需要在“十四五”后期出臺(tái)相關(guān)的政策或措施推動(dòng)任務(wù)和指標(biāo)能夠在“十四五”末期完成。主要在幾方面需要著重推動(dòng)。

（1）持續(xù)推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整工作開(kāi)展。加強(qiáng)清潔能源利用，強(qiáng)化減污降碳，推動(dòng)工業(yè)領(lǐng)域二氧化碳控制和甲烷、氧化亞氮排放控制，促使黑龍江省3項(xiàng)應(yīng)對(duì)氣候變化指標(biāo)盡快統(tǒng)計(jì)出結(jié)果，能夠完成《規(guī)劃》的目標(biāo)值。

（2）繼續(xù)推動(dòng)全省綠色高質(zhì)量發(fā)展。強(qiáng)化“三線一單”分區(qū)管控的實(shí)施和應(yīng)用，鼓勵(lì)節(jié)約和資源綜合回收利用，著重加強(qiáng)各行業(yè)節(jié)水、節(jié)能、快遞包裝綠色治理、農(nóng)村污水尾水回收和污水廠再生水利用等工作。

（3）保證環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)穩(wěn)定不反彈。開(kāi)展鋼鐵、焦化行業(yè)超低排改造和揮發(fā)性有機(jī)物VOCs的綜合整治，加大對(duì)重點(diǎn)企業(yè)和園區(qū)的惡臭治理，對(duì)重點(diǎn)污染源實(shí)施排污許可制度。

（4）加大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)防控。加強(qiáng)重點(diǎn)時(shí)段和重點(diǎn)區(qū)域污染集中排放控制，繼續(xù)推進(jìn)春秋季秸稈綜合利用和禁燒，加強(qiáng)豐水期農(nóng)業(yè)和生活面源污染控制，強(qiáng)化灌區(qū)農(nóng)田退水監(jiān)測(cè)和治理。

（5）保障生態(tài)環(huán)境安全。保障河流生態(tài)流量，加強(qiáng)“雙源”點(diǎn)位的地下水監(jiān)測(cè)，推動(dòng)歷史遺留礦山修復(fù)，建設(shè)生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，深入開(kāi)展危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理并進(jìn)一步推動(dòng)新污染治理。

（6）不斷完善現(xiàn)代化環(huán)境治理體系。繼續(xù)強(qiáng)化環(huán)境政策引導(dǎo)，深入推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償、公益訴訟，探索實(shí)施排污許可證后管理、多污染物系統(tǒng)減排，逐步建立生態(tài)環(huán)境與健康的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，將數(shù)字化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作緊密結(jié)合。

3“十四五”后期黑龍江省環(huán)境政策趨勢(shì)

結(jié)合國(guó)家“十四五”中前期出臺(tái)的政策和黑龍江省《規(guī)劃》中期評(píng)估的結(jié)果，黑龍江省“十四五”后期主要的政策方向主要有以下幾點(diǎn)。

3.1深化四大結(jié)構(gòu)調(diào)整政策

“十四五”后期，四大結(jié)構(gòu)調(diào)整依然是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重心，政策重點(diǎn)進(jìn)一步從污染治理末端的污染防治向污染治理前端的發(fā)展源頭調(diào)整，結(jié)構(gòu)調(diào)整成為生態(tài)環(huán)境政策體系調(diào)控的主要領(lǐng)域。根據(jù)評(píng)估情況，黑龍江省主要以強(qiáng)化“三線一單”分區(qū)管控的實(shí)施和應(yīng)用，推進(jìn)能源節(jié)約利用和資源綜合回收，加強(qiáng)清潔能源利用、著力推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方向?yàn)橹攸c(diǎn)。

3.2完善環(huán)境質(zhì)量管理政策

環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善是黑龍江省“十四五”時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作的總體要求，完善以考評(píng)為主的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理政策體系，形成正向激勵(lì)的政策鏈條，對(duì)黑龍江省完成“十四五”規(guī)劃目標(biāo)尤為重要。根據(jù)評(píng)估情況，黑龍江省主要是強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理，以健全環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償、控制重點(diǎn)時(shí)段和重點(diǎn)區(qū)域污染集中排放、保障生態(tài)環(huán)境安全、規(guī)范危險(xiǎn)廢物和新污染物管理、整治揮發(fā)性有機(jī)物VOCs等方向?yàn)橹攸c(diǎn)。

3.3優(yōu)化生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在中國(guó)環(huán)境政策體系中的地位總體呈上升發(fā)展趨勢(shì)，調(diào)控手段越來(lái)越多，范圍也不斷擴(kuò)大，通過(guò)環(huán)境經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)化配置生態(tài)環(huán)境資源，打通了“兩山”轉(zhuǎn)化通道。“十四五”后期，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控作用將會(huì)越發(fā)明顯。根據(jù)評(píng)估情況，黑龍江省主要以深入推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償、深化綠色稅費(fèi)價(jià)格政策、健全生態(tài)環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)交易、完善綠色金融體系等方向?yàn)橹攸c(diǎn)。

3.4強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行能力

生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行是“十四五”時(shí)期生態(tài)環(huán)境政策能否取得實(shí)效關(guān)節(jié)之處，需要著力突破。根據(jù)評(píng)估情況，黑龍江省主要以強(qiáng)化政策的統(tǒng)籌實(shí)施和協(xié)同治理、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境政策評(píng)估結(jié)果反饋與重大政策適時(shí)修訂、建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策評(píng)估技術(shù)體系等方向?yàn)橹攸c(diǎn)。

3.5夯實(shí)科技創(chuàng)新支撐與保障

科技創(chuàng)新是完善現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的重要一環(huán)，有利于增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策出臺(tái)的科學(xué)性，提高生態(tài)環(huán)境管理的精細(xì)化，提升生態(tài)環(huán)境政策實(shí)施效能，增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的決斷力。根據(jù)評(píng)估情況，黑龍江省主要以探索實(shí)施排污許可證后管理、多污染物系統(tǒng)減排，推動(dòng)數(shù)字化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作結(jié)合、開(kāi)發(fā)適合北方的秸稈綜合利用和冬季污水處理方法等方向?yàn)橹攸c(diǎn)。

4結(jié)論

“十四五”后期，中國(guó)生態(tài)環(huán)境政策預(yù)計(jì)仍將延續(xù)前期的戰(zhàn)略思路，繼續(xù)強(qiáng)化政策的統(tǒng)籌實(shí)施、綜合調(diào)控、協(xié)同治理機(jī)制，更加突出政策調(diào)控差異化、管理精細(xì)化、決策科學(xué)化，優(yōu)化配置生態(tài)環(huán)境資源，并在“碳達(dá)峰、碳中和”“新污染物治理”等方面的工作更加深入。按照國(guó)家思路，并結(jié)合黑龍江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情況，黑龍江省生態(tài)環(huán)境政策以應(yīng)深化四大結(jié)構(gòu)調(diào)整、完善環(huán)境質(zhì)量管理、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行能力和夯實(shí)科技創(chuàng)新支撐與保障為主，有利于《規(guī)劃》指標(biāo)和任務(wù)的順利完成。