黃河流域文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟運行困境與對策研究

黃河是中華民族的母親河，孕育了源遠(yuǎn)流長的文化和燦爛輝煌的文明。在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記強調(diào)，“要推進(jìn)黃河文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護(hù)，守好老祖宗留給我們的寶貴遺產(chǎn)”。據(jù)了解，2019年10月以來，全國檢察機關(guān)共辦理文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟1.7萬余件，極大程度上保護(hù)了文物和文化遺產(chǎn)。但由于文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟制度尚不完善，流域協(xié)同機制存在缺陷，導(dǎo)致黃河流域文化遺產(chǎn)保護(hù)的司法效力有待提升。因此，有必要進(jìn)一步完善文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟制度，做好中華文明傳承工作。

文化遺產(chǎn)公益訴訟的定位

文化遺產(chǎn)的公益屬性

從詞源上講，文化遺產(chǎn)是指歷史上遺留下來的物質(zhì)財富和精神財富。公共利益在《公益政策詞典》中定義為屬于國家或者社會中多方主體所有的。從權(quán)屬角度上來講，以遺物或者遺跡等為表現(xiàn)方式的物質(zhì)財富和借助某種載體表現(xiàn)的精神財富并非單獨為個人所有，其作為人類文明的重要載體，屬于社會公眾所享有，具有天然的公益屬性。為進(jìn)一步闡釋文化遺產(chǎn)的公益屬性，在結(jié)合公共利益特征基礎(chǔ)上，概括出文化遺產(chǎn)具有公共利益特點：一是廣泛性。通常我們認(rèn)為一個國家或者民族的文化遺產(chǎn)不僅屬于這個國家和民族，更屬于全世界，文化遺產(chǎn)作為國家或者地區(qū)的特性資源，具有一定的公權(quán)屬性。二是全民共享性。所謂全民共享性是指人人都可享有，不是某人單獨享有。物質(zhì)文化遺產(chǎn)和精神文化遺產(chǎn)通常以一定形式表現(xiàn)出來，如明長城、大運河等，此類文化遺產(chǎn)通常成帶狀分布，具有開放性，與人們的生活、生產(chǎn)相關(guān)，并廣泛滲透到政治、經(jīng)濟、社會等各方面。三是具有優(yōu)先保護(hù)性。即非公共利益與文化遺產(chǎn)發(fā)生糾紛時，應(yīng)該優(yōu)先考慮文化遺產(chǎn)，從而確保國家乃至全球公共利益受到保護(hù)?；谝陨衔幕z產(chǎn)的特征，可以得出文化遺產(chǎn)符合公共利益的屬性。

文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟與其他公益訴訟的區(qū)別

公益訴訟涵蓋的范圍，從最初的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有財產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域延展到英烈保護(hù)、個人信息安全等領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，公民文化權(quán)利意識不斷提升，公益訴訟保護(hù)領(lǐng)域也在逐漸滿足社會和公民生活文化需求，以公益訴訟方式維護(hù)文化遺產(chǎn)的司法手段展現(xiàn)了其自身獨有的價值。與其他公益訴訟相比，文化遺產(chǎn)公益訴訟的特殊之處在于：一是保護(hù)對象的不可再生性。黃河流域文化遺產(chǎn)如古遺址、古村落等一旦遭到損害，其代表的文化完整性則不可修復(fù)。文化遺產(chǎn)與自然資源不同，自然資源或者環(huán)境要素在一定周期內(nèi)可以實現(xiàn)再生，文化遺產(chǎn)則不可再生，故對文化遺產(chǎn)進(jìn)行司法保護(hù)是十分必要的。二是代表國家軟實力。隨著越來越多的中國文化遺產(chǎn)被列入《世界遺產(chǎn)名錄》，在滿足公民精神文化權(quán)利的同時，也極大增強了中華文化自信和中華文明傳播力、影響力。因此，基于文化遺產(chǎn)的獨特性和重要性，以獨立的公益訴訟方式對其進(jìn)行保護(hù)是有必要的。

文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟實踐困境

文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟立法中存在的問題

第一，文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟法律依據(jù)供給不足。在實體法層面，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）第二條規(guī)定人文遺跡、自然遺跡等屬于環(huán)境要素范圍內(nèi)；《中華人民共和國文物保護(hù)法》（以下簡稱《文物保護(hù)法》）作為針對文化保護(hù)的專門性法律，就文物保護(hù)、利用等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定。《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》（以下簡稱《英雄烈士保護(hù)法》）、《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）等法律中也涉及文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)內(nèi)容，但是上述實體法并未明確授權(quán)檢察機關(guān)在管理領(lǐng)域開展檢察公益訴訟的資格。在程序法層面，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）、《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）亦未對文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟適用程序進(jìn)行明確規(guī)定。雖然實踐中部分省份陸續(xù)出臺法規(guī)規(guī)章支持檢察機關(guān)探索文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟，但未上升為法律，缺乏明確授權(quán)。

第二，文化遺產(chǎn)保護(hù)的適用依據(jù)存在沖突。《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境領(lǐng)域的綜合性法律，為盡可能地保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，將人文環(huán)境和自然環(huán)境都納入《環(huán)境保護(hù)法》的調(diào)整范圍內(nèi)，為維護(hù)社會公共利益提供法律保障?！段奈锉Ｗo(hù)法》頒布生效后，將不可移動文物通過專章規(guī)定的方式進(jìn)行固定。該法第二條明確將具有藝術(shù)、科研價值的古文化遺址、古墓葬、古建筑等納入文物保護(hù)范圍。兩部實體法就同一對象進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致實踐中檢察機關(guān)、法院在提起和審理文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟時依據(jù)不同，從而產(chǎn)生不同的意見分歧。

文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟司法中存在的問題

第一，檢察機關(guān)保護(hù)范圍相對狹窄。通過對最高人民檢察院發(fā)布的黃河流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟典型案例和文物、文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例分析，發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)針對文物保護(hù)案件對象主要在不可移動文物上，關(guān)于可移動文化遺產(chǎn)的保護(hù)案件相對少。例如，山西省芮城縣檢察院訴陳某某、董某某盜掘古墓葬刑事附帶民事公益訴訟案，濟南市鋼城區(qū)檢察院督促保護(hù)文化遺產(chǎn)行政公益訴訟案等案件。上述案件反映，雖然文化遺產(chǎn)公益訴訟涉及對象廣泛，涵蓋古遺址、傳統(tǒng)建筑、傳統(tǒng)村落等，但多屬不可移動文物范疇。根據(jù)《文物保護(hù)法》規(guī)定，除不可移動文物外，文物還包括歷史上各時代珍貴的藝術(shù)品、工藝美術(shù)品、重要文獻(xiàn)資料等，以及其他反映歷史各時代的社會生產(chǎn)生活內(nèi)容的代表性實物，這些文物作為可移動文物與不可移動文物一樣具有同等保護(hù)價值和需求。當(dāng)前，在文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟類型上，對可移動文物的關(guān)注不夠，不利于實現(xiàn)對文物資源的全方位保護(hù)。

第二，行政機關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不一。文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟的啟動原因在于行政機關(guān)未在規(guī)定時間內(nèi)履行檢察建議的內(nèi)容，從而被檢察機關(guān)認(rèn)定為未完全履行職責(zé)。該流程中核心問題是行政機關(guān)是否依法全面履行職責(zé)。實務(wù)中行政機關(guān)和檢察機關(guān)對于該問題有著不同看法。例如，河南省范縣人民檢察院訴范縣文化廣電旅游體育局（簡稱范縣文廣局）行政公益訴訟案中，范縣檢察院認(rèn)為被告未在檢察建議時間內(nèi)對舊址進(jìn)行修繕保護(hù)，導(dǎo)致晉冀魯豫野戰(zhàn)軍指揮部舊址等紅色文物未得到有效保護(hù)。在庭審中，范縣文廣局稱已經(jīng)盡最大努力改善舊址的環(huán)境，采取了相應(yīng)的補漏措施，之所以未在規(guī)定時間內(nèi)修繕，是因為文化遺址的修葺工作需要資金，且他們已經(jīng)申請了專項資金，由于審批流程導(dǎo)致逾期未履行，不應(yīng)認(rèn)定未履職。實踐中雙方缺乏明確判斷依據(jù)，導(dǎo)致各自判斷標(biāo)準(zhǔn)不一，此問題也通常成為訴訟的爭議焦點之一。

第三，審判機關(guān)判決內(nèi)容缺乏履行標(biāo)準(zhǔn)。通過對2024年6月最高人民檢察院發(fā)布的文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)檢察公益訴訟典型案例分析，可以得知該類公益訴訟中，法院的判決內(nèi)容過于原則性，缺乏具體履行內(nèi)容，不利于后期判決執(zhí)行落實。例如，新疆吉木薩爾縣人民檢察院訴吉木薩爾縣文化體育廣播電視和旅游局不履行文物保護(hù)行政管理職責(zé)行政公益訴訟案中，法院判決吉木薩爾縣文旅局在6個月內(nèi)開展對千佛洞遺址內(nèi)受損壁畫的修繕保護(hù)工作。雖說判決內(nèi)容上明確了履行時間，但是缺乏具體履行的標(biāo)準(zhǔn)，這不利于后期檢察機關(guān)監(jiān)督其履行判決效果。因此，有必要在明確履行時間的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確履行的標(biāo)準(zhǔn)。

文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟的完善路徑

為進(jìn)一步貫徹落實黨的二十大有關(guān)“加大文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)力度”的部署要求，要通過司法途徑為文化遺產(chǎn)保護(hù)提供全方位的法治保障，實現(xiàn)國家文化發(fā)展戰(zhàn)略。

立法中明確文化遺產(chǎn)保護(hù)的可訴性

明確文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)的可訴性，賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利是推進(jìn)文物和文化保護(hù)公益訴訟的前提條件。隨著公益訴訟制度的不斷完善，檢察機關(guān)履職范圍已從生態(tài)環(huán)境和自然資源擴展到了未成年保護(hù)、英烈權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域，形成了“4+6”的新格局。隨著國家對文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的重視，有必要通過立法賦予文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟獨立的地位至關(guān)重要。進(jìn)一步完善檢察公益訴訟立法制度，通過專門立法方式賦予檢察機關(guān)提起文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟的資格。同時，需完善《文物保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律中關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)不相適應(yīng)的地方，盡可能為文化遺產(chǎn)保護(hù)提供最大的法律保障。

建立文化遺產(chǎn)保護(hù)的線索收集激勵機制

實務(wù)中，檢察機關(guān)提起文化遺產(chǎn)公益訴訟的線索多來源履職過程中發(fā)現(xiàn)，該線索來源無法保護(hù)分散在全國的文化遺產(chǎn)。因此，一方面，應(yīng)鼓勵公眾參與其中。多數(shù)文物古跡通常坐落于城郊或是比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，這些文物受到侵害的情況，可能只有當(dāng)?shù)鼐用袂宄?，所以有必要鼓勵社會組織、專家學(xué)者多到所在轄區(qū)的各地文物古跡進(jìn)行調(diào)研考察，及時向文物行政管理部門和檢察機關(guān)反饋當(dāng)?shù)匚奈锕袍E的保護(hù)情況，從而為文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟提供更多案件線索，擴大文化遺產(chǎn)保護(hù)范圍。另一方面，與行政機關(guān)建立線索移交機制。相較于檢察機關(guān)，文物局以維護(hù)文物和文化遺產(chǎn)為本職工作，故其對管轄內(nèi)的文物和文化遺產(chǎn)是否受損、受損時間、受損程度、受損原因等具體情況更加了解，可以為后期文物和文化遺產(chǎn)修復(fù)提供更加專業(yè)的建議，以便于受損文物及時得到修繕和恢復(fù)，及時對受損的國家利益或者社會公共利益進(jìn)行救濟。

適用行政機關(guān)履職不作為的雙重履行標(biāo)準(zhǔn)

文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟以維護(hù)公共利益為首位，其作為一種雙贏的特殊訴訟類型，應(yīng)對行政機關(guān)履行采用“行為+結(jié)果”雙重認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一是行為標(biāo)準(zhǔn)。注重考察行政機關(guān)在收到檢察建議之后是否采取措施對受損文物和文化遺產(chǎn)進(jìn)行修復(fù)。如果行政機關(guān)不作為或者怠履行等原因未采取保護(hù)文物和文化遺產(chǎn)的舉措，即可認(rèn)定其未履行職責(zé)，繼而對其提起行政公益訴訟；如果行政機關(guān)窮盡所有行政管理手段，此時不宜認(rèn)定行政機關(guān)未履行職責(zé)，將行政機關(guān)盡到勤勉執(zhí)法義務(wù)作為否認(rèn)公益利益受損狀態(tài)持續(xù)存在的一個免責(zé)事由。二是公益恢復(fù)的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)可以從破壞文化遺產(chǎn)的行為是否已經(jīng)停止進(jìn)行判斷。在破壞文物的刑事附帶民事公益訴訟案件中，如果行政機關(guān)已在第一時間阻止了破壞文物的行為，或者已督促行為人積極進(jìn)行文物和文化遺產(chǎn)的修復(fù)義務(wù)，或者通過代履行消除危險或者排除障礙，因客觀原因暫時無法完全履職，法院可將其認(rèn)定為不完全履行不違法。

適當(dāng)明確判決內(nèi)容

履行判決不僅是判斷行政機關(guān)是否盡職履職的依據(jù)，同時也是后期檢察機關(guān)落實監(jiān)督職責(zé)的依據(jù)，故有必要細(xì)化判決的內(nèi)容。文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟有別于其他公益訴訟，原因在于文物和文化遺產(chǎn)的修復(fù)上通常需要專業(yè)人員來完成。為了提升文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟判決的科學(xué)性和可行性，法院可以邀請專業(yè)技術(shù)人員作為專家輔助人參與庭審活動或者與其一同到文化遺產(chǎn)地進(jìn)行實地調(diào)研，制定出更加科學(xué)化的判決內(nèi)容。例如，新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院阿克蘇分院訴某公司破壞文物民事公益訴訟案，濟南市章丘區(qū)人民檢察院訴劉某、林某、鄭某刑事附帶民事公益訴訟案等案件中，法院在充分論證文物專家提供的修復(fù)意見和方案的合理性、科學(xué)性之后，判定行政機關(guān)按照該方案履行行政管理職責(zé)。此舉既可以為檢察機關(guān)后期監(jiān)督提供依據(jù)，也不會導(dǎo)致法院的司法權(quán)僭越行政權(quán)的風(fēng)險存在，能夠充分發(fā)揮公益訴訟保護(hù)文物和文化遺產(chǎn)的功能。

文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神。文物作為不可再生資源，需要為其保護(hù)提供充足的法治保障。對于文化遺產(chǎn)公益訴訟特別是行政公益訴訟案件，應(yīng)繼續(xù)以檢察機關(guān)為主，既要聯(lián)合各方共同破解文物保護(hù)難題，也要以引導(dǎo)者身份鼓勵、促進(jìn)社會組織等主體的成長發(fā)展，有效推動文物保護(hù)公益訴訟制度建設(shè)。

本文選自：“環(huán)境檢察公益訴訟跨區(qū)域運行機制創(chuàng)新研究”（編號：24E114）河南省社會科學(xué)院一般項目課題。

（作者單位 河南省社會科學(xué)院）