基層社會治理從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡化治理

隨著網(wǎng)格化管理在全國各地的推廣與實踐，網(wǎng)絡化治理作為一種新的治理模式，被許多學者關注?；诋斍吧鐣兏锏男枰?，相較于網(wǎng)格化管理，網(wǎng)絡化治理在很多層面都更具優(yōu)勢。文章從網(wǎng)絡化治理的視域來分析網(wǎng)格化管理模式，縱觀兩者的總體思路和內(nèi)容結(jié)構(gòu)，結(jié)合我國社會實踐成效，發(fā)現(xiàn)從網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)化為網(wǎng)絡化治理的過程中，存在著基層政府轉(zhuǎn)型問題、基層自治實現(xiàn)問題以及多元治理體系的建設問題，并分三個角度對治理的路徑進行剖析，理清了網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡化治理過程中所存在的問題以及可行路徑，以期為我國基層社會治理體系建設助力。

十八屆三中全會強調(diào)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，倡導網(wǎng)格化管理和社會化服務，提升基層綜合服務管理。這標志著基層管理從社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，對基層管理提出了新要求。盡管網(wǎng)格化管理提高了效率，但存在注重管理、忽視公共服務的問題，不適應社區(qū)建設發(fā)展。二十大報告提出完善社會治理體系，健全共建共治共享的治理制度，提升治理效能。基層社會治理的主要任務是滿足人民需求，提供優(yōu)質(zhì)公共服務，需要網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡化治理轉(zhuǎn)變。

概念演變

網(wǎng)格化管理起源于北京市東城區(qū)公安的網(wǎng)格巡邏實踐，通過將街道和社區(qū)細化為網(wǎng)格單元，實現(xiàn)基層社會服務與治理的精細化和集約化，旨在提高基層社會管理效率。在深入研究與實踐的基礎上，學者們提出服務型政府的概念，強調(diào)政府應以公民需求為本位，不斷提升服務水平。竺乾威認為網(wǎng)格化管理是無縫隙政府的突破，提供了精細化、個性化、全方位的公共服務。唐皇鳳指出網(wǎng)格化管理提高了基層社會管理效率和科學化水平，使公共服務更好地滿足人民需求，但過程中會染上行政色彩。這些研究為基層社會管理的實踐提供了理論支撐。

網(wǎng)絡化治理理論產(chǎn)生于20世紀末，最初應用于企業(yè)管理，后引入公共管理領域，成為學者關注的焦點。張康之等人認為網(wǎng)格治理通過建立成員之間的聯(lián)系紐帶，實現(xiàn)穩(wěn)定靈活的治理和共識凝聚。龍獻忠等人指出網(wǎng)絡化治理整合政府、市場和社會組織關系，依賴伙伴信任關系而非層級模式。王紫薇認為網(wǎng)絡化治理應注重公共價值和多元主體，尊重社會供給主體地位，優(yōu)化溝通機制和監(jiān)督管理，實現(xiàn)主體自主調(diào)控。盡管實踐中面臨諸多問題，網(wǎng)絡化治理研究的深化尤為重要。當代社會基層治理實踐面臨諸多新興挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡化治理理論的持續(xù)深化研究和動態(tài)跟進尤為必要。

網(wǎng)格化管理和網(wǎng)絡化治理并不相同，特別是在基層社會管理的實踐中，兩者之間存在顯著的差異。網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡化治理在理念上存在本質(zhì)區(qū)別，前者強調(diào)管理和控制，后者強調(diào)治理和協(xié)作。兩者在實踐中體現(xiàn)出不同的發(fā)展動力、變革方式、權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會信任機制，從而影響了各自的目標和效果。網(wǎng)格化管理適用于維穩(wěn)和行政管控，而網(wǎng)絡化治理則適用于提升管理效率和公共服務質(zhì)量，體現(xiàn)了從管理到治理的轉(zhuǎn)變過程。在我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設過程中，網(wǎng)格化管理和網(wǎng)絡化治理的理念逐漸浮現(xiàn)。這種轉(zhuǎn)變并不僅僅是名詞上的更迭，更反映了治理本質(zhì)與目標價值的深刻變革。

實踐變革

我國在社會治理領域?qū)W(wǎng)格化管理進行了深入的探索和實踐。早在2005年，建設部便選定了包括上海、深圳、武漢在內(nèi)的10個城市，作為網(wǎng)格化管理的先行示范區(qū)。以浙江省舟山市為例，當?shù)貙?3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道科學劃分為2464個基礎網(wǎng)格，每個網(wǎng)格作為一個管理單元，精細劃分職能并組建專業(yè)服務團隊。這些團隊成員經(jīng)過精心選拔和配置，分別負責不同網(wǎng)格的具體工作，實現(xiàn)了“一格多元、一員多能、一崗多責”的高效管理模式。通過這種方式，不僅優(yōu)化了人力資源的配置，還提升了社會治理的效率和水平，真正實現(xiàn)了“人到格中去，事在網(wǎng)中辦”的目標。經(jīng)過實踐檢驗，網(wǎng)格化管理雖未形成統(tǒng)一標準，卻展現(xiàn)出地區(qū)特色，對各地區(qū)而言均為管理挑戰(zhàn)，類似于“摸著石頭過河”，因此其發(fā)展速度相對較慢。然而，在提高管理效率方面，網(wǎng)格化管理已取得顯著成效，但仍存在一些待解決的問題。

我國網(wǎng)絡化治理尚處于發(fā)展階段，理論層面尚待完善，目前僅建立了基本框架。但在實踐中，已涌現(xiàn)出眾多自組織的網(wǎng)絡治理模式，以及更多社會主體參與基層社會管理的趨勢。在此過程中，各類社會自治組織嶄露頭角，并在基層管理中發(fā)揮著不可替代的作用。目前，我國已形成了從中央到地方、從政府到社會的復雜治理網(wǎng)絡，這構(gòu)成了網(wǎng)絡治理模式的核心基礎。

存在問題分析

基層政府轉(zhuǎn)型

隨著社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展，政府的轉(zhuǎn)型也逐漸成為關注的重點。在網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡化治理的過程中，政府的轉(zhuǎn)型同樣也是重中之重。受傳統(tǒng)管理模式的影響，政府層面在應對網(wǎng)格化的過程中存在著一些問題。一是政府在網(wǎng)格化管理過程中的功能怎么轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡化治理中的功能，也就是如何將管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼@是政府轉(zhuǎn)型是否成功的一個主要判斷因素。二是傳統(tǒng)的部門管理模式在網(wǎng)絡化治理的過程中，會帶來很多限制，需要被打破。傳統(tǒng)的部門利益格局，不利于資源的有效配置和公眾利益訴求的充分表達。在政府轉(zhuǎn)型過程中，如何突破部門利益的限制，將公眾的利益放在首位，充分滿足公眾的需求，這是需要關注的一個問題。三是在網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡化治理轉(zhuǎn)變的過程中，政府原有的功能與管理體制如何轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應網(wǎng)絡化治理需要的管理體系。例如，在網(wǎng)格化管理的階段已經(jīng)劃分出有效的網(wǎng)格，在網(wǎng)絡化治理的階段可以繼續(xù)保留，但是對于信息收集系統(tǒng)，要進行進一步的技術(shù)變革，確保能夠充分地收集公眾訴求，提供令公眾滿意的服務。

基層自治實現(xiàn)

網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡化治理都是基于網(wǎng)格來開展基層社會管理工作，在網(wǎng)格中如何有效地實現(xiàn)基層自治是一個重要問題。大量的行政事務進入網(wǎng)格，極易導致網(wǎng)絡泛化。如果沒有做好人員部署和管理協(xié)調(diào)的跟進工作，很有可能導致行政權(quán)力的濫用，產(chǎn)生與預期目標相反的效果。相對于長久實施的由上到下的管理過程，由下到上的自治在我國基層治理的基礎較為薄弱，所以在考慮網(wǎng)格化管理發(fā)展的過程中必須解決基礎事務準入機制的建設問題。發(fā)展目標是基于網(wǎng)格化更好地協(xié)調(diào)配置資源，滿足公眾的公共服務需求，而不是行政權(quán)力與行政事務的一味下放。如果沒有厘清基層與政府之間事務的界限，很難實現(xiàn)高效率的治理目標。在轉(zhuǎn)變的過程中，如何實現(xiàn)基層自治也是需要關注的問題。雖然基層自治的基礎比較薄弱，但要實現(xiàn)網(wǎng)絡化的目標就必須提高基層自治能力。如何形成多元主體積極參與基層治理的局面，是網(wǎng)絡化治理必須解決的問題。對于網(wǎng)絡化治理而言，資源的配置主要在基層層面。如何構(gòu)建科學的組織管理體系，實現(xiàn)基層資源配置的合理化，依據(jù)原有的資源，充分發(fā)揮基層優(yōu)勢，提升基層自治能力，也是需要解決的問題。

多元治理體系建設

在網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡化治理的過程中，多元主體需要由被動參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁f(xié)同。要解決多元主體參與治理的體系問題，發(fā)揮各個主體的作用，將各個主體的力量統(tǒng)一協(xié)調(diào)于基層社會治理體系之中。在網(wǎng)絡化治理中，要實現(xiàn)多元主體的協(xié)同發(fā)展，前提是解決主體之間的利益問題。多元主體在參與基層社會管理的過程中，不可避免會產(chǎn)生利益沖突與利益博弈，在這個過程中如何形成有效的機制進行約束，平衡多元主體的利益，也是亟待解決的問題。只有將這個主體的利益統(tǒng)一于基層社會治理的過程中，才能夠最大限度地調(diào)動各個主體的積極性，使多元主體積極參與基層社會治理中，并發(fā)揮出其應有的作用。多元主體合作的前提是信任，要建立政府與多元主體之間的伙伴關系，首先需要解決信任問題。只有建立有效的信任機制，才能夠?qū)崿F(xiàn)多元主體的協(xié)同發(fā)展，最大限度地發(fā)揮基層自治的作用，形成基層自治的合力，使基層治理達到“1＋1＞2”的效果。

路徑優(yōu)化

立足基礎，轉(zhuǎn)變職能

基于網(wǎng)格化管理的基礎建設工作發(fā)展網(wǎng)絡化治理，主要從兩個方面著力：一方面，要利用好已有的建設成果，根據(jù)已有的建設成果來采取相應的手段，更高效地推進網(wǎng)絡化治理。例如，對于網(wǎng)格化管理過程中已經(jīng)建立的，在此基礎上進行統(tǒng)籌管理。在原有的網(wǎng)格基礎上，根據(jù)基層社會管理的需要，選擇保留或者修改網(wǎng)格的范圍。采取這種方式來開展網(wǎng)絡化治理，能減少大部分單元格劃分的工作量。另一方面，網(wǎng)格化管理所存在的問題，也會反作用于網(wǎng)絡化治理。例如，網(wǎng)格化管理過程中依賴傳統(tǒng)方法，難以全面考慮公共利益，阻礙了網(wǎng)絡化治理的發(fā)展。對于網(wǎng)格化管理所帶來的限制，要及時地進行變革，突破傳統(tǒng)管理體制的限制，為網(wǎng)絡化治理營造良好的發(fā)展條件。

要實現(xiàn)網(wǎng)絡化治理，必須使政府由管理型導向轉(zhuǎn)變?yōu)榉招蛯?，將政府的部分?quán)力下放于基層管理，構(gòu)建服務型政府。同時，要劃分政府與基層治理的其他主體之間的權(quán)責關系，適當?shù)睾喺艡?quán)，給其他的主體更多的參與空間，充分發(fā)揮多元主體在治理過程中的作用。將政府對基層社會的管理由政府管制轉(zhuǎn)化為多元共治，激發(fā)社會主體活力，由被動發(fā)現(xiàn)問題到主動發(fā)掘問題，把握發(fā)展的機遇，由事后處理到事前防范，實現(xiàn)動態(tài)治理。

整合資源，發(fā)展網(wǎng)絡

要做好網(wǎng)絡化治理工作，各類資源的運用起決定作用。資源的分配與各類主體的利益息息相關，要在充分協(xié)調(diào)多元主體利益的基礎上，制定科學的規(guī)則秩序，并以法律法規(guī)為約束，合理配置資源，最大程度地滿足多元主體的利益需求。要做好資源的細分與整合工作，在基層治理中，要通過資源的配置，加強各方的協(xié)作，整合各方的力量。

對于網(wǎng)格層面的治理工作，首先要建立起一個專業(yè)化的管理隊伍，充分協(xié)調(diào)各方的人力資源，做好網(wǎng)格員的配置工作。將基層社會管理工作進行細分，實行定崗定責，將基層管理工作精細化，并賦予網(wǎng)格員一定的自由裁量權(quán)，使其能更好地開展網(wǎng)絡范圍內(nèi)的管理工作。通過對網(wǎng)格員的統(tǒng)籌，將不同的網(wǎng)格聯(lián)系起來，實現(xiàn)多網(wǎng)合一，并且要將網(wǎng)格按照一定的邏輯聯(lián)系起來，網(wǎng)格與網(wǎng)格之間要以事定網(wǎng)，最大限度地提高基層社會管理的效能。

創(chuàng)新模式，激發(fā)活力

在網(wǎng)絡化治理的過程中，要克服傳統(tǒng)管理的弊端，創(chuàng)新公共服務供給的模式。將單一的政府提供公共物品的形式轉(zhuǎn)化為政府通過授權(quán)、分權(quán)、契約、項目外包等多種方式，來提供公共物品和公共服務。特別是可以讓市場主體參與進公共物品和公共服務的提供之中，通過市場機制來調(diào)節(jié)公共物品和公共服務的供應，以更加靈活的方式開展基層社會管理工作。同時，也要把握好市場參與的尺度，不能讓過度泛濫的市場規(guī)則，帶來諸如看病難、上學難等問題。總之，要促進政府和其他社會主體在公共物品和公共服務的供給上，建立起長期的互動網(wǎng)絡，并強化政府對這一合作網(wǎng)絡的整合與監(jiān)管，弱化政府的直接供給。

在網(wǎng)格化管理的基礎上，要對信息交流平臺進行創(chuàng)新與升級，將數(shù)字化政府建設與電子政務引入到網(wǎng)絡化治理的過程中，提高基層社會治理的效率。同時，要推動信息技術(shù)的變革，建立起更加方便快捷高效的信息流通平臺，加強網(wǎng)絡化治理各主體之間的交流與溝通，激發(fā)各個主體在網(wǎng)絡化治理過程中的活力，使基層社會治理真正做到民主化，及時高效地滿足基層民眾的公共服務需求。

在我國當前的社會實踐中，網(wǎng)格化管理模式正呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，網(wǎng)絡化治理也逐漸成為我國基層社會治理的重要發(fā)展方向。網(wǎng)絡化治理被視作一條推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的優(yōu)質(zhì)路徑。從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡化治理的轉(zhuǎn)變，不僅標志著治理模式的創(chuàng)新，更體現(xiàn)了治理理念的深刻變化。這一變革要求政府從社會本位轉(zhuǎn)向公民本位，推動政府職能的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建服務型政府。同時，政府與基層之間需建立堅實的信任機制和合作伙伴關系，因為信任是合作之基。只有在信任的基礎上，才能激發(fā)多元主體的積極性，共同參與網(wǎng)絡化治理的建設。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、社會主體的多元參與及網(wǎng)格化管理的持續(xù)發(fā)展，網(wǎng)絡化治理作為基層社會建設的新趨勢，在“無網(wǎng)格，不治理”的背景下，借助現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷進步，基層社會治理將更趨高效和科學。

（作者單位：海南大學）