砂石資源對EOD項(xiàng)目貸款融資的影響

摘要：EOD模式一般會將生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營等項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一謀劃，通常投資額較大，對項(xiàng)目實(shí)施主體的資金籌措能力提出了很高的要求。以CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目為研究對象，從經(jīng)營權(quán)等方面分析了砂石資源對EOD項(xiàng)目貸款融資的影響，列舉了過程中可能遇到的問題并給出解決建議，以期能對同類項(xiàng)目的融資操作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：EOD項(xiàng)目；貸款融資；砂石資源

中圖分類號：D9

作者簡介：郭忠英，中鐵十五局集團(tuán)有限公司，會計師。研究方向：產(chǎn)權(quán)管理與投融資。

2020年，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號），提出推動生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)工作；2022年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財〔2022〕6 號），提出建設(shè)生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫；2023年12月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、國家發(fā)展改革辦公廳、中國人民銀行辦公廳、金融監(jiān)管總局辦公廳四部門聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）》（環(huán)辦科財〔2023〕22號，以下簡稱《實(shí)施導(dǎo)則》），明確EOD項(xiàng)目實(shí)施流程、實(shí)施要點(diǎn)以及職責(zé)分工。生態(tài)壞境部一直在探索EOD模式創(chuàng)新，并取得了積極的進(jìn)展，為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了新方向。

一、EOD模式的內(nèi)涵及EOD項(xiàng)目貸款融資概況

根據(jù)《實(shí)施導(dǎo)則》，EOD 模式是指“以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營等方式，推動公益性較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境治理與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、增值反哺、統(tǒng)籌推進(jìn)、市場化運(yùn)作、一體化實(shí)施、可持續(xù)運(yùn)營，以生態(tài)環(huán)境治理提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益，以產(chǎn)業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的創(chuàng)新性項(xiàng)目組織實(shí)施方式”。

EOD模式通過關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增值收益、平衡生態(tài)環(huán)境治理投入，在項(xiàng)目層面實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值反哺生態(tài)環(huán)境治理，不依靠政府資金投入即可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金自平衡，即利用產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目未來經(jīng)營收益平衡前期的投資。在降低了政府環(huán)境治理財政支出與債務(wù)壓力的同時，也對EOD項(xiàng)目的融資和運(yùn)營提出了較高的要求。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，截至2023年9月底，已指導(dǎo)205個EOD項(xiàng)目入庫并向金融機(jī)構(gòu)推送，總投資9213億元，融資需求6439億元。目前已有77個項(xiàng)目獲得金融機(jī)構(gòu)支持，授信1890億元，發(fā)放貸款532億元。由上述數(shù)據(jù)可以看出，除了項(xiàng)目實(shí)施方根據(jù)項(xiàng)目總投資按照一定比例投入項(xiàng)目資本金外，金融機(jī)構(gòu)提供的開發(fā)性金融貸款是EOD項(xiàng)目資金的主要來源。包括政策性銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)對EOD項(xiàng)目的貸款進(jìn)行審批時，主要從資金能否真正實(shí)現(xiàn)平衡、項(xiàng)目經(jīng)營性收入及現(xiàn)金流的穩(wěn)定性、貸款期限和利率等方面考慮，而不是只要項(xiàng)目入庫就能獲得貸款支持。

二、CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目概況

（一）項(xiàng)目背景

CH流域（LP段）生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目（以下簡稱“CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目”）被列為全國第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)項(xiàng)目，其首要目標(biāo)是解決CH流域生態(tài)環(huán)境問題，保護(hù)“兩區(qū)”生態(tài)環(huán)境，保障密云水庫用水安全。為更好地推進(jìn)LP縣全域生態(tài)環(huán)境整治，結(jié)合縣域內(nèi)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的現(xiàn)狀，在CH流域（LP段）EOD批復(fù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，政府授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施主體策劃與生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的工業(yè)固廢綜合利用項(xiàng)目（以下簡稱“工業(yè)固廢項(xiàng)目”），兩個項(xiàng)目以“CH流域（LP段）生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展（EOD）及工業(yè)固廢綜合利用項(xiàng)目”（以下簡稱“本項(xiàng)目”）進(jìn)行招標(biāo)，合作期25a，首期項(xiàng)目合作期20a。

（二）項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及運(yùn)作方式

1.項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容

本項(xiàng)目總投資約為 185億元，建設(shè)內(nèi)容包括CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目和工業(yè)固廢項(xiàng)目兩部分。其中CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目主要包括CH流域（LP段）生態(tài)治理項(xiàng)目、長城國家文化公園項(xiàng)目、長城康養(yǎng)文旅產(chǎn)業(yè)示范區(qū)項(xiàng)目以及鄉(xiāng)村振興示范區(qū)項(xiàng)目等，總投資約113億；工業(yè)固廢項(xiàng)目主要包括尾礦砂石綜合利用項(xiàng)目、生態(tài)治理類項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目以及其他項(xiàng)目等，總投資約72億。

2.項(xiàng)目運(yùn)作方式

本項(xiàng)目政府授權(quán)的實(shí)施主體為項(xiàng)目所在地的文旅集團(tuán)（以下簡稱“文旅集團(tuán)”），出資人為LP縣財政局。文旅集團(tuán)依照市場化原則引入社會資本方共同出資組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司作為主體參與項(xiàng)目的投資、設(shè)計、建設(shè)和管護(hù)等全過程，并開展生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的投資和運(yùn)營活動，在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)收益對生態(tài)環(huán)境治理的反哺。本項(xiàng)目充分利用工業(yè)固廢項(xiàng)目中尾礦砂石治理子項(xiàng)目現(xiàn)金流較好的優(yōu)勢，形成有效的補(bǔ)充機(jī)制，彌補(bǔ)生態(tài)類、基礎(chǔ)設(shè)施類前期建設(shè)投入多、收益差的問題，保障項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性。

項(xiàng)目公司按照“分序?qū)嵤?、滾動開發(fā)”的原則，遵循城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、協(xié)定的征收計劃、土地供應(yīng)計劃、投資建設(shè)計劃，開展籌措征地、拆遷、安置補(bǔ)償工作，所需資本金（占項(xiàng)目總投資的20%）獲批后貸款資金發(fā)放至項(xiàng)目公司指定的專用賬戶，確保資金使用合法合規(guī)。

項(xiàng)目公司社會資本方占股96%，文旅集團(tuán)占股4%，各股東根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施要求按期足額繳付出資額。項(xiàng)目公司收入主要為經(jīng)營性項(xiàng)目收入，包括但不限于工業(yè)固廢綜合利用銷售收入、文旅康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入。股東根據(jù)各自的股權(quán)比例，通過項(xiàng)目公司的利潤分紅獲得回報，在未達(dá)到社會資本方合理收益率前，文旅集團(tuán)不參與項(xiàng)目公司分紅。項(xiàng)目公司同時設(shè)置超額利潤分配機(jī)制，在達(dá)到社會資本方合理收益率后，根據(jù)項(xiàng)目公司每年審計結(jié)果，文旅集團(tuán)和社會資本方對超額利潤按照約定比例進(jìn)行分配。

三、砂石資源合作方式對項(xiàng)目融資的影響

CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目作為第二批EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目，積極創(chuàng)新EOD模式，引入工業(yè)固廢項(xiàng)目，通過尾礦、砂石現(xiàn)金流優(yōu)勢，解決了項(xiàng)目前期投入大的實(shí)際問題，加大了產(chǎn)業(yè)收益對生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，也為項(xiàng)目信貸融資提供了保障，極大地促進(jìn)了項(xiàng)目落地實(shí)施。

（一）砂石資源經(jīng)營權(quán)的逐步整合

該項(xiàng)目尾礦、砂石資源大部分為鐵礦等選礦產(chǎn)生的伴生砂石料，通過加強(qiáng)廢石資源化利用，發(fā)展綠色新型建材、砂石骨料等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)具備現(xiàn)實(shí)的可行性。根據(jù)《自然資源部關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號）的規(guī)定，“非砂石類生產(chǎn)礦山在其礦區(qū)范圍內(nèi)按照礦山設(shè)計或開發(fā)利用方案，礦山剝離、井巷開拓、選礦產(chǎn)生的砂石料，應(yīng)優(yōu)先供該礦山井巷填充、修復(fù)治理及工程建設(shè)等綜合利用，利用后仍有剩余的，由所在地的自然資源主管部門報縣級以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺處置。”項(xiàng)目所在地政府頒布的《LP縣礦山固廢綜合利用若干措施》也提出：鼓勵資金雄厚的國企、央企等大型企業(yè)以資源、資本、技術(shù)、品牌、市場等為紐帶，與區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)企業(yè)合作經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推動礦山固廢產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。在項(xiàng)目開展前，社會資本方應(yīng)確定項(xiàng)目公司尾礦、砂石資源的經(jīng)營權(quán)。本項(xiàng)目擬通過公共資源平臺逐步整合并集中尾礦、砂石的經(jīng)營權(quán)，解決項(xiàng)目所在地尾礦、砂石資源由各個礦企自發(fā)經(jīng)營的問題，將資源優(yōu)勢變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，并將尾礦、砂石資源的產(chǎn)業(yè)收益和現(xiàn)金流投入至生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)、運(yùn)營全生命周期的可持續(xù)發(fā)展。

（二）砂石資源合作期的彈性處理

根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，實(shí)施方案中也對砂石資源合作期進(jìn)行了約定：對CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目中產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，逐一分析，以保障經(jīng)營收益。并考慮相應(yīng)減少砂石骨料合作經(jīng)營期限，或減少砂石骨料的開采量，或砂石骨料超額收益歸政府安排，或追加投資項(xiàng)目外政府計劃實(shí)施的生態(tài)類、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，以固廢利用替代砂石資源。該項(xiàng)目充分利用了工業(yè)固廢項(xiàng)目中尾礦、砂石現(xiàn)金流較好的優(yōu)勢，隨著項(xiàng)目公司按照合規(guī)程序逐步獲取尾礦、砂石治理子項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，在本項(xiàng)目建設(shè)期就可實(shí)現(xiàn)尾礦、砂石經(jīng)營收益，有效緩解項(xiàng)目生態(tài)類、基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)前期投入多、收益差的問題，確保項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性。

（三）砂石資源合作范圍的動態(tài)調(diào)整

項(xiàng)目實(shí)施方案中提出，文旅集團(tuán)可根據(jù)需要，與社會資本方協(xié)商，對工業(yè)固廢項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，包括對生態(tài)治理、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的調(diào)整（增加或減少），以及對反哺產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和資源的調(diào)整（收回或增加）。調(diào)整后按照社會資本中標(biāo)條件重新測算，征求社會資本方同意并簽訂補(bǔ)充協(xié)議，以滿足項(xiàng)目總體平衡、動態(tài)平衡的要求?？捎糜诜床傅漠a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和資源包括但不限于政府掌控的已銷號尾礦庫等資源、綠色建材基地項(xiàng)目、“公轉(zhuǎn)鐵”項(xiàng)目、清潔能源運(yùn)輸項(xiàng)目、礦區(qū)資源整合項(xiàng)目、清潔能源開發(fā)項(xiàng)目（包括風(fēng)電、光伏和抽水蓄能電站）等。這一協(xié)議，擴(kuò)大了砂石資源的合作范圍，也擴(kuò)大了資源導(dǎo)入的范圍，為項(xiàng)目的融資和后續(xù)還款提供了保障，對項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營具有重要作用。

四、砂石資源合作風(fēng)險對項(xiàng)目融資的影響及對策

1.政府方面推動經(jīng)營權(quán)整合的力度不夠

EOD項(xiàng)目融資的關(guān)鍵在于項(xiàng)目的自平衡。在市場化環(huán)境中，金融機(jī)構(gòu)的貸款資金一般會優(yōu)先投向有較好經(jīng)營收益的項(xiàng)目。因此，自平衡模式的EOD項(xiàng)目很難在市場化的環(huán)境下獲取低成本信貸資金，必須依靠政府部門的規(guī)劃和調(diào)控，以推動項(xiàng)目落地生根。

項(xiàng)目實(shí)施過程中，如何在合法合規(guī)的前提下盡快將砂石資源經(jīng)營權(quán)集中到項(xiàng)目公司，也是項(xiàng)目所在地政府需要考慮的問題。建議項(xiàng)目所在地政府通過實(shí)地考察和調(diào)研，掌握現(xiàn)有尾礦、砂石資源儲量、品質(zhì)、分布情況、現(xiàn)行經(jīng)營銷售模式、收回經(jīng)營權(quán)主要障礙等基礎(chǔ)信息，并責(zé)成相關(guān)部門制定尾礦、砂石資源綜合利用規(guī)劃，要求項(xiàng)目實(shí)施主體和項(xiàng)目公司對尾礦、砂石資源的經(jīng)營計劃制定具體可實(shí)施方案，在政策允許范圍內(nèi)通過招標(biāo)等形式逐步將經(jīng)營權(quán)集中至項(xiàng)目公司，并加強(qiáng)礦業(yè)相關(guān)資源綜合利用，推動礦業(yè)綠色低碳發(fā)展，為項(xiàng)目的貸款融資“保駕護(hù)航”。

2.金融機(jī)構(gòu)不認(rèn)可項(xiàng)目合作模式

EOD項(xiàng)目順利實(shí)施的前提是項(xiàng)目資金充裕，而金融機(jī)構(gòu)的貸款資金又是項(xiàng)目資金的主要來源。金融機(jī)構(gòu)在提供貸款資金前，往往會對EOD項(xiàng)目做詳盡調(diào)查，包括各個子項(xiàng)目的經(jīng)營性現(xiàn)金流、融資主體的信用等級、收益來源等。因此，項(xiàng)目中砂石資源合作模式以及砂石資源與其他項(xiàng)目間的緊密關(guān)系，成為貸款項(xiàng)目分析的重要內(nèi)容。建議社會資本方在中標(biāo)后與金融機(jī)構(gòu)簽署相關(guān)保密協(xié)議，就一些項(xiàng)目計劃與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入溝通，讓金融機(jī)構(gòu)充分了解砂石資源合作方式，以及產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的具體實(shí)施計劃，以確保項(xiàng)目信貸資金的落地。

3.砂石資源的銷售風(fēng)險

LP縣砂石主要銷往北京東部的密云、懷柔、順義、平谷、朝陽、昌平等區(qū)域，年銷售約5200萬t，占銷售總量的81%；本地年銷售1200萬t，占19%。北京區(qū)域運(yùn)輸方式主要采用汽車運(yùn)輸。根據(jù)以上數(shù)據(jù)，北京市場是本項(xiàng)目砂石資源銷售的主要市場，當(dāng)北京市場存在波動時，如何規(guī)避砂石資源銷售風(fēng)險，保證項(xiàng)目資金流充裕，是社會資本方實(shí)施該項(xiàng)目時要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

建議項(xiàng)目公司按照市場化原則與礦山企業(yè)簽訂砂石骨料收購協(xié)議，從源頭控制砂石骨料資源，爭取更多的話語權(quán)和議價權(quán)。同時轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，與北京區(qū)域有實(shí)力和資源優(yōu)勢的大企業(yè)合作，采取服務(wù)外包或合資入股等方式，鎖定終端市場，打通運(yùn)輸通道，控制資源與市場，實(shí)現(xiàn)砂石銷售的“去中間化”。

EOD項(xiàng)目的可融資性是項(xiàng)目順利落地實(shí)施的基礎(chǔ)和保障，建議項(xiàng)目實(shí)施主體統(tǒng)籌做好資源類項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目的開發(fā)規(guī)劃，配合金融機(jī)構(gòu)做好項(xiàng)目的可融資性測試，確保項(xiàng)目融資到位，充分利用好EOD項(xiàng)目融合、一體化和反哺的優(yōu)勢，進(jìn)一步推進(jìn)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

參考文獻(xiàn)：

生態(tài)環(huán)境部，國家發(fā)展改革委，中國人民銀行，金融監(jiān)管總局. 生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）. 北京，2023.

溫博. 以支持EOD項(xiàng)目服務(wù)鄉(xiāng)村振興的思考.河北金融，2023（3）：45-50．

林楠. 關(guān)于生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD）實(shí)施的探討.知識經(jīng)濟(jì)，2023（15）：70-72．

翁祥健，楊汕，郭偉. 社會資本參與生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向（EOD）項(xiàng)目面臨的困境及對策研究.建筑經(jīng)濟(jì)，2022（8）：22-28．

王盈盈，王守清. 生態(tài)導(dǎo)向的政府和社會資本合作（PPP+EOD）模式之探討. 環(huán)境保護(hù)，2022（14）：42-46．