河南省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀與推進路徑

摘 要：縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推動共同富裕的內(nèi)在要求，是推進鄉(xiāng)村全面振興的重要路徑，是高質(zhì)量推進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手。河南省推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得顯著成效，縣域要素進一步盤活，縣域城鄉(xiāng)公共服務漸趨均衡化，縣域經(jīng)濟不斷發(fā)展，且發(fā)展活力迸發(fā)。但在促進縣域城鄉(xiāng)全要素流動，提供廣覆蓋、高標準的縣域城鄉(xiāng)公共服務，促進縣域經(jīng)濟平衡充分發(fā)展，實現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化方面仍然存在短板。對此，河南省應構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級公共服務體系、促進縣域城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)和就業(yè)體系、提高縣域治理能力、開放鄉(xiāng)村，推動縣域城鄉(xiāng)要素流動。

關(guān)鍵詞：縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展；鄉(xiāng)村振興；縣域城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F299.2；F323 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）7-23-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.07.004

0 引言

黨的二十大報告指出，“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”。2024年中央一號文件提出“促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，明確了統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要著力點。推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對于促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、提高資源配置效率、推進鄉(xiāng)村全面振興、促進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進中國式現(xiàn)代化有重要意義。

當前，學者對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的研究主要集中于以下方面：一是關(guān)于縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵，即指以縣域為空間載體，以要素流通促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。二是關(guān)于縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實證研究。從量化研究看，由于縣域數(shù)據(jù)來源有限，對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平進行測度的研究較少；從經(jīng)驗研究看，學者多關(guān)注國家城鄉(xiāng)融合試驗區(qū)的發(fā)展，以期為構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)融合關(guān)系提供理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。三是關(guān)于縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實現(xiàn)路徑。學者從如何將縣城現(xiàn)代性力量注入、帶動鄉(xiāng)村發(fā)展開展分析，形成了多元化實踐路徑。既有對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的研究已取得豐富成果，這為本文提供了研究思路。但既有研究更偏重于宏觀討論，實證研究也更多的是分析城鄉(xiāng)融合，較少關(guān)注“縣域”?；诖?，研究聚焦河南縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過對河南縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得的成效、存在的不足的分析，明確其推進路徑。

1 縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義

1.1 推進鄉(xiāng)村全面振興

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村全面振興之間存在著立體式、復合性多層邏輯關(guān)系［1］。一是鄉(xiāng)村全面振興是促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)和先決條件?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展包含以要素流動促進的縣域城鄉(xiāng)發(fā)展和以福利改善為重要表征的縣域城鄉(xiāng)融合兩個方面［2］。其中，縣域城鄉(xiāng)發(fā)展是縣域城鄉(xiāng)融合的前提，決定著縣域城鄉(xiāng)融合的深度、廣度。由此可見，促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須先補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板。二是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的現(xiàn)實路徑。推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是將帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的重心放在縣域，通過縣域人才、技術(shù)等優(yōu)質(zhì)要素的下沉，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，促進鄉(xiāng)村發(fā)展。

1.2 高質(zhì)量推進縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

黨的二十大報告指出，“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推動土地城鎮(zhèn)化向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的動力來源［3］，是高質(zhì)量推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手?？h域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)、人口等要素的優(yōu)化組合與互動，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，從而增強縣城吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力，支撐縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)。此外，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展所促進的縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務的均衡化，不僅為鄉(xiāng)村尚未實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的留守人口構(gòu)建了較好的生活和發(fā)展環(huán)境，做好城鄉(xiāng)“兩棲”驅(qū)動的縣域城鎮(zhèn)化保障工作［4］，更為留守人口的漸次城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)，助推農(nóng)民家庭整體城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。

1.3 促進共同富裕

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。共同富裕強調(diào)發(fā)展的均衡性，但當前我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分的問題較為突出?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展可從財富生成維度促進鄉(xiāng)村發(fā)展，進而對共同富裕產(chǎn)生影響［5］?？h域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過對政府制度性效能的依托、縣級政府行政和整合功能的發(fā)揮，實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)間比較優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，從而增強鄉(xiāng)村發(fā)展活力，促進鄉(xiāng)村充分發(fā)展［6］。此外，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中城鄉(xiāng)間要素自由流動、互動不斷增強，既提高了要素配置效率，也促進了縣域城鄉(xiāng)間經(jīng)濟、社會等層面的融合發(fā)展，推動并實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)地域發(fā)展與縣域城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟增長紅利的均衡性，最終助力共同富裕的實現(xiàn)［7］。

2 河南省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀分析

2.1 要素融合方面

河南省以土地、資金、人才三要素為重點，推動各類資源向鄉(xiāng)村集聚，促進縣域城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置。在促進縣域土地要素融合方面，河南省圍繞“建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度”“宅基地改革”等展開試點工作。截至2021年，許昌全市交易農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地14宗37.9 hm2，成交額達3.58億元。孟津區(qū)作為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點縣（區(qū)），截至2023年6月，騰退閑置宅基地及農(nóng)房877宗、面積15.8 hm2，盤活閑置宅基地和農(nóng)房1 617宗、面積40.5 hm2。在促進縣域資金、人才要素融合方面，河南省積極動員金融、社會等領(lǐng)域投入資金推動鄉(xiāng)村發(fā)展，引導教育、科技等各行業(yè)、各領(lǐng)域人才到鄉(xiāng)村服務。2022年，河南全省有3 900多家社會組織助力鄉(xiāng)村發(fā)展，投入資金3.34億元。

盡管政策為推動要素逆向流動而不斷發(fā)力，但仍存在要素流動類型不均衡的問題，突出體現(xiàn)為縣域人力資源短缺。近10年來，河南省總?cè)丝谙陆盗? 060萬人，處于人口凈流出狀態(tài)的縣占比為97%，其中人口流出率超過20%縣為50個，人口流出率超過30%縣為16個［8］。與此同時，縣域人力資源短缺還體現(xiàn)在農(nóng)村人口老齡化和人才素質(zhì)較低上。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，河南省鄉(xiāng)村65歲以上人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诒葹?7.37%，高于河南省整體水平（13.49%），農(nóng)村人口老齡化形勢較為嚴峻；河南省農(nóng)村16～59歲就業(yè)人口，初中及以下文化程度占比80%，大學及以上文化程度占比6.6%，鄉(xiāng)村勞動力素質(zhì)普遍較低。

2.2 服務融合方面

河南省以實現(xiàn)縣域人民舒適生活為目標，推動縣域城鄉(xiāng)公共服務均衡化供給。一方面，逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村生活舒適度。行政村實現(xiàn)硬化路“村村通”、客運線和農(nóng)村生活垃圾收運處置體系全覆蓋。2022年，河南省89.6%村莊常住用戶使用自來水，80.3%的村莊有電子商務配送站點，比2021年提高10.5個百分點。另一方面，以“普惠共享”為建設(shè)目標，推動縣域城鄉(xiāng)公共服務均等化。2022年6月底，河南省縣域醫(yī)共體建設(shè)實現(xiàn)全覆蓋且全部進行實質(zhì)性運行。河南省農(nóng)村養(yǎng)老服務也在逐漸完善。2022年，河南省農(nóng)村養(yǎng)老服務機構(gòu)和設(shè)施達1.61萬個，比2021年增長6.8個百分點。

雖然河南省著力推進縣域公共服務向鄉(xiāng)村延伸，但縣域城鄉(xiāng)公共服務建設(shè)仍存在覆蓋面窄、標準低的問題。例如，2022年城鄉(xiāng)公交或公交化運營線路只能覆蓋75.8%的行政村，公共服務“最后一公里”瓶頸突出存在。此外，縣域城鄉(xiāng)公共服務差距依然顯著。以2022年為例，河南省每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)農(nóng)村比城市少3.94張，遠高于全國差值（1.41）；河南縣域城鄉(xiāng)自來水普及率、污水處理率差值分別為6.68%、61.87%。

2.3 經(jīng)濟融合方面

在縣域經(jīng)濟整體發(fā)展方面，2023年河南縣域經(jīng)濟發(fā)展走上新臺階。鞏義市GDP突破千億，河南省實現(xiàn)千億縣零的突破。河南省持續(xù)穩(wěn)住縣域經(jīng)濟發(fā)展大盤。據(jù)賽迪顧問發(fā)布的《2023年中部縣域經(jīng)濟百強研究》可知，河南有28地入榜中部百強縣，連續(xù)6年在數(shù)量上穩(wěn)居第一。此外，河南省在促進縣域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方面也取得極大成效。2022年河南省縣（市）建設(shè)省級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園達112個，同比增長21.7%；在村莊內(nèi)開展農(nóng)產(chǎn)品加工的企業(yè)達到1.02萬個，同比增長3.0%；開展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的戶數(shù)達到2.04萬戶，同比增長7.9%。

雖然河南省縣域經(jīng)濟不斷發(fā)展，但縣域經(jīng)濟總體發(fā)展水平仍然不高且不平衡。河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展“頭雁”數(shù)量較少，說明河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展水平亟須提高，需要加快推動縣域經(jīng)濟“成高原”。對賽迪顧問發(fā)布的中部縣域經(jīng)濟百強榜單細化分析發(fā)現(xiàn)，一方面，河南省盡管保持著入榜數(shù)量的優(yōu)勢，但入選數(shù)量從2020年的37地連續(xù)降至2023年的28地，說明河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨追兵將近的發(fā)展困境，縣域經(jīng)濟發(fā)展的大盤需要持續(xù)穩(wěn)固；另一方面，2023年河南省入選中部經(jīng)濟百強縣榜單的縣（市）占縣域總數(shù)的25%，表明河南省縣域經(jīng)濟整體發(fā)展不平衡，仍有四分之三的縣域經(jīng)濟處于發(fā)展不充分狀態(tài)。

2.4 治理融合方面

河南省深入貫徹落實縣域治理“三起來”，推動落實縣域放權(quán)賦能、省直管縣財政、開發(fā)區(qū)管理體制“三項改革”。以新安縣為例，作為第一批踐行縣域治理“三起來”示范縣，獲得156項省轄市級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，極大激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展活力。2020年新安縣城鄉(xiāng)居民收入分別達到38 312元、18 596元，同比分別增長2%和6%。此外，河南省也在加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化，通過不斷健全就業(yè)服務體系，建立“互聯(lián)網(wǎng)+就業(yè)創(chuàng)業(yè)”信息系統(tǒng)等，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安業(yè)樂居，從而擴大縣域內(nèi)需，促進縣域發(fā)展。2022年河南省縣域城鎮(zhèn)化率為47.6%，比2021年（46.9%）增加0.7個百分點，但低于全省城鎮(zhèn)化率水平（57.1%）。

盡管改革極大激活縣域發(fā)展活力，但在縣域治理現(xiàn)代化方面仍面臨多種挑戰(zhàn)，如縣域社會流動的穩(wěn)定性與人際聯(lián)系的穩(wěn)固性，容易存在人情大于法治的現(xiàn)象，不利于政策的制定與執(zhí)行。另外，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿、成本等方面還存在一些問題，未來要切實提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，真正實現(xiàn)農(nóng)民的“進城”“留城”“融城”。

3 河南省縣域城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的推進路徑

3.1 構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級公共服務體系

推動公共服務向鄉(xiāng)村延伸，實現(xiàn)公共服務均衡化供給，既是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效支撐，也是確?！稗r(nóng)民在縣域舒適生活”的關(guān)鍵所在。因此，要根據(jù)縣鄉(xiāng)村的人口聚集狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況等，合理布局縣域公共服務，形成縣鄉(xiāng)村功能銜接互補的公共服務體系。首先，縣城作為縣域公共服務的中心，一方面要增加對教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的公共服務投入，確?；緦崿F(xiàn)縣城公共服務的按需供給；另一方面要做好縣城公共服務可獲得性工作，促進縣城公共服務享有從戶籍人口向常住人口轉(zhuǎn)變。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣城與鄉(xiāng)村的中間節(jié)點，要發(fā)揮好在教育、醫(yī)療等重要公共服務方面的分流作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成一定的公共服務聚集，為村民提供便利且優(yōu)質(zhì)的公共服務。最后，就鄉(xiāng)村而言，既要破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“最后一公里”難題，推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級，也要結(jié)合鄉(xiāng)村人口特點，做好留守老人、兒童的服務工作，以服務內(nèi)容的精準供給提升農(nóng)民對公共服務的獲得感。

3.2 立足縣域資源稟賦和優(yōu)勢，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)和就業(yè)體系

推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要立足縣域資源稟賦和優(yōu)勢，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)和就業(yè)體系，促進縣域人民居業(yè)一體化。第一，促進縣域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。各縣域要結(jié)合發(fā)展優(yōu)勢及資源特點，因地制宜促進三產(chǎn)融合發(fā)展。例如，旅游資源豐富的縣域，要積極探索美麗生態(tài)向美麗經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，促進旅游業(yè)和農(nóng)業(yè)融合發(fā)展。第二，堅持科技興農(nóng)。河南作為農(nóng)業(yè)大省，始終堅持藏糧于技、科技強農(nóng)，在農(nóng)業(yè)科技發(fā)展方面具有一定的優(yōu)勢積累。未來，要繼續(xù)加強對農(nóng)業(yè)科技的投入，增加對農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)力度，同時也要做好農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣工作，強化科技成果的入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化。第三，積極引進和培育發(fā)展勞動力密集型產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。引進紡織、玩具等就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，促進縣域人民本地就業(yè)。鼓勵發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進縣域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智慧化發(fā)展，以數(shù)字經(jīng)濟賦能縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第四，加強縣域勞動力就業(yè)培訓與服務。對農(nóng)民開展電商、直播等技能培訓，同時做好新型職業(yè)農(nóng)民培育工作。構(gòu)建縣域就業(yè)服務體系，降低縣域人民就業(yè)搜尋成本，促進縣域人民就業(yè)與兼業(yè)。

3.3 提高縣域治理能力，促進縣域治理現(xiàn)代化

提高縣域治理能力，促進縣域治理現(xiàn)代化，旨在通過縣城治理能力的提升，向下兼容帶動提升鄉(xiāng)村治理能力。提高縣城治理能力，要壯大治理隊伍，構(gòu)建多元主體“大聯(lián)動”的治理格局，共建共享縣城美好生活。具體而言，一是以黨建為切入點，增強機關(guān)黨建、社區(qū)黨建對企業(yè)、兩新組織黨建工作的引領(lǐng)帶動作用，以黨建聯(lián)建壯大基層黨組織力量。二是社區(qū)居委會要積極動員商戶、居民、社會組織等共同參與社區(qū)治理，共建社區(qū)溫馨大家庭，夯實縣城治理之基。三是以“網(wǎng)格化+智慧治理”，助力建設(shè)平安、和諧縣城。

鄉(xiāng)村治理能力水平的提升，關(guān)鍵要提高村組織效能，使其能夠在資源下鄉(xiāng)背景下更好地承接下移的資源、管理、服務。一方面圍繞村干部能力建設(shè)，建立縣鄉(xiāng)村培訓學習機制，增強村干部管理和服務效能。同時，也要強化鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)，真正建設(shè)一支熟悉村情、具有群眾工作經(jīng)驗、能夠帶領(lǐng)群眾致富的鄉(xiāng)村隊伍。另一方面要激發(fā)村民自治活力，既要通過村級組織動員村民，也要創(chuàng)新體制機制，以“文明家庭”等示范引領(lǐng)，極大提升村民主動性、創(chuàng)造性，讓村民真正成為鄉(xiāng)村全面振興的積極參與者。

3.4 開放鄉(xiāng)村，促進縣域城鄉(xiāng)要素流動

推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要盤活鄉(xiāng)村，打開鄉(xiāng)村要素流動之門，優(yōu)化縣域城鄉(xiāng)要素配置。一是推進農(nóng)村土地要素改革。結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢，在保障農(nóng)民享有宅基地、耕地等權(quán)益的基礎(chǔ)上，盤活鄉(xiāng)村土地要素。持續(xù)深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點和農(nóng)村宅基地制度改革試點工作，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、宅基地退出或流轉(zhuǎn)等工作，增加農(nóng)民要素收入。二是積極推動人才向鄉(xiāng)村流動。以完善的基礎(chǔ)設(shè)施、便捷的公共服務、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境等，吸引農(nóng)民工、大學生等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。同時，做好創(chuàng)業(yè)指導服務，營造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍，增添鄉(xiāng)村發(fā)展活力。三是做好農(nóng)村金融保障服務。設(shè)置創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)專項發(fā)展資金，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士提供金融支持。做好金融支農(nóng)工作，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展特點，設(shè)立專項項目用于先進技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展等，扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

4 結(jié)束語

在中國式現(xiàn)代化的新征程上，改變我國面臨的城鄉(xiāng)二元發(fā)展困境，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，成為高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為破解城鄉(xiāng)二元發(fā)展困境的關(guān)鍵舉措。推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有助于推進鄉(xiāng)村全面振興，高質(zhì)量推進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進共同富裕。因此，在推進現(xiàn)代化河南建設(shè)進程中，務必要抓好縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展這個長期工程，立足于階段條件，采用務實路徑推進縣域城鄉(xiāng)服務、治理等融合，促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展穩(wěn)步向前。

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基金項目：河南省哲學社會科學規(guī)劃年度項目（2023CSH031）；河南省社會科學院基本科研費項目（24E139）。

作者簡介：王思琪（1995—），女，碩士，研究實習員，研究方向：城鄉(xiāng)社會治理。