基于因素法的黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究

摘 要：為完善黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，綜合考慮黃河流域九?。▍^(qū)）的財政預(yù)算收入、人口等經(jīng)濟(jì)社會狀況和生態(tài)保護(hù)治理工作成效，基于九?。▍^(qū)）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，采用因素法測算了２０２１ 年黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金籌集總額及各?。▍^(qū)）政府財政出資額、分配額。結(jié)果顯示：１）２０２１ 年黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金籌集總額為５６．１８ 億元，其中中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付４６．１８ 億元、各?。▍^(qū)）政府財政出資１０．００ 億元；２）上中游水源涵養(yǎng)和生態(tài)保護(hù)治理區(qū)各省份橫向生態(tài)補(bǔ)償資金分配額相對較高，而中下游水源涵養(yǎng)和生態(tài)保護(hù)受益區(qū)省份分配額相對較低，這有利于鼓勵上游省份進(jìn)一步積極開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理；３）流域中下游經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)通常為生態(tài)保護(hù)的受益地區(qū)，在黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金籌集中有重要支撐作用，因此鼓勵中下游經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)加大對流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦С?；４）因素法在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算中體現(xiàn)出公平性和科學(xué)性，有助于平衡流域生態(tài)保護(hù)治理的生態(tài)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)利益。建議：繼續(xù)加大黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償力度，建立政府主導(dǎo)－社會參與－市場調(diào)節(jié)的多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：橫向生態(tài)補(bǔ)償；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；因素法；黃河流域

中圖分類號：Ｆ０６２．２；Ｘ１７１；ＴＶ８８２．１ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２４．１１．００２

引用格式：田貴良，包云香，胡豪．基于因素法的黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究［Ｊ］．人民黃河，２０２４，４６（１１）：９－１４，２１．

０ 引言

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障與經(jīng)濟(jì)地帶，其生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略［１－２］ 。近年來，黃河流域生態(tài)保護(hù)治理工作取得了顯著成效，但水資源短缺、自然生態(tài)脆弱、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題仍較為突出［３－５］ 。受地理?xiàng)l件、行政區(qū)分割等制約［６］ ，流域各?。▍^(qū)）在生態(tài)治理和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的利益競爭性問題突出而協(xié)同性不足［７］ ，嚴(yán)重制約了黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。流域生態(tài)環(huán)境在本質(zhì)上具有公共物品屬性，生態(tài)治理的外部性難以量化［８］ ，因而在流域生態(tài)保護(hù)和治理中易出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象［７］ 和“搭便車”心理。

生態(tài)補(bǔ)償通過對生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和生態(tài)利益受損方進(jìn)行一定補(bǔ)償，使生態(tài)保護(hù)治理外部性內(nèi)部化［９］ ，可有效提高生態(tài)保護(hù)的“私人”收益，激勵更多主體積極開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)。按照補(bǔ)償主客體的不同，流域生態(tài)補(bǔ)償可分為縱向補(bǔ)償（中央財政向生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)利益受損的行政區(qū)予以補(bǔ)償）與橫向補(bǔ)償（生態(tài)環(huán)境受益行政區(qū)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)利益受損的行政區(qū)予以補(bǔ)償）兩種模式，不同的補(bǔ)償模式將產(chǎn)生不同的生態(tài)治理效果［１０］ 。相較于縱向補(bǔ)償模式，橫向補(bǔ)償模式可有效緩解中央財政壓力，且通過內(nèi)部化流域生態(tài)治理的外部性，推動流域整體生態(tài)治理效率的提高，因此該補(bǔ)償模式成為推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的高效和有力手段［１１］ 。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算（即確定能使流域上下游行政區(qū)達(dá)成協(xié)議，且使流域生態(tài)補(bǔ)償成本最小、生態(tài)環(huán)境改善效果最好、整體帕累托效率最高的生態(tài)補(bǔ)償額度）是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵摹Ｉ鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法有機(jī)會成本法、支付意愿法、水資源價值法、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法、水質(zhì)水量保護(hù)目標(biāo)核算法等［１２－１４］ ，由于這些方法各有優(yōu)缺點(diǎn)和局限性（如：機(jī)會成本法估算流域上游行政區(qū)開展生態(tài)保護(hù)治理工作涉及的直接成本和間接成本，該方法只核算生態(tài)治理、保護(hù)工作付出的成本，生態(tài)建設(shè)者并未受益，對其激勵作用不足；支付意愿法通過構(gòu)建假想市場，調(diào)查人們對生態(tài)環(huán)境改善的支付意愿或接受補(bǔ)償意愿，進(jìn)而提出受償標(biāo)準(zhǔn)的上限，該方法主觀性較強(qiáng)，無法完全體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的功能價值；水資源價值法以水量和水質(zhì)為指標(biāo)，忽略了水生態(tài)的其他價值和流域生態(tài)系統(tǒng)的價值；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值法克服了水資源價值法的局限性，對生態(tài)系統(tǒng)提供的自然資源和生態(tài)服務(wù)進(jìn)行量化，但存在重復(fù)計算、量化標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏高、生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)難以承受，可操作性受到較大影響），因此目前在實(shí)際應(yīng)用中尚無普遍認(rèn)可的統(tǒng)一方法。

核算黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮各地區(qū)的自然物質(zhì)條件與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)者與受益者的利益關(guān)系，兼具合理公平性和全面高效性，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的雙贏。為此，本文基于２０２１ 年沿黃九省（區(qū)）氣候、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)保護(hù)治理工作成效統(tǒng)計數(shù)據(jù)，采取因素法對黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集及分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討，以期為完善黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和思路。

１ 流域概況和數(shù)據(jù)來源

１．１ 流域概況

黃河是我國第二長河，發(fā)源于青藏高原巴顏喀拉山脈，自西向東流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東九?。▍^(qū)），在山東省境內(nèi)注入渤海，全長５ ４６４ ｋｍ。黃河流域自西向東橫跨青藏高原、內(nèi)蒙古高原、黃土高原、黃淮海平原，流域面積達(dá)７９．５萬ｋｍ２，是我國重要生態(tài)廊道，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的重要區(qū)域［１５］ 。黃河流域涵蓋森林、濕地、草原、荒漠等多種土地類型［１６］ ，擁有礦產(chǎn)、煤炭、天然氣等豐富的自然資源［１７］ ，是我國煤炭、電力生產(chǎn)以及工農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基地，在國家發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中處于舉足輕重的戰(zhàn)略地位。

１．２ 數(shù)據(jù)來源

本文基于社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)開展研究，其來源于國家統(tǒng)計局、沿黃各?。▍^(qū)）２０２１ 年生態(tài)環(huán)境狀況公報，２０２１ 年黃河流域水資源公報、２０２１ 年中國水資源公報，國家鄉(xiāng)村振興局、中華人民共和國民政部和第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)等。由于黃河流域邊界與沿黃九?。▍^(qū)）行政邊界不完全重合，以省級統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算基礎(chǔ)有失科學(xué)性與公平性，因此為提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的嚴(yán)謹(jǐn)度、保障流域內(nèi)各行政單位的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益，依據(jù)各?。▍^(qū)）在黃河流域內(nèi)的面積占各省（區(qū)）總面積的比例對社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行折算。

２ 研究方法

２．１ 因素法

因素法常用于財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配，其綜合考慮相關(guān)因素（變量）［１８］ ，賦予各因素相應(yīng)的權(quán)重，并結(jié)合特殊因素和實(shí)際情況（如財政困難程度、支出成本、績效等）對權(quán)重加以修正［１９］ ，以公式化方法測算財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。

近年來，福建省、江西省、浙江省等多地利用該方法開展了流域生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)新實(shí)踐，取得了較好的補(bǔ)償效果。目前，黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償主要以水質(zhì)、水量為標(biāo)準(zhǔn)，具有高效簡捷的優(yōu)點(diǎn)，但考慮因素較單一，未能充分實(shí)現(xiàn)外部性流域生態(tài)治理的內(nèi)部化，對生態(tài)保護(hù)主體的激勵不足。為此，本研究采用因素法，參考已開展實(shí)踐省份的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)和流域高質(zhì)量發(fā)展的要求等，選取生態(tài)環(huán)境要素和生態(tài)保護(hù)治理工作成效等相關(guān)變量，對黃河流域２０２１ 年橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算。

２．２ 生態(tài)補(bǔ)償資金籌集

２．２．１ 中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付資金

為推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)國家生態(tài)安全、激勵地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與民生改善，我國從２０１１ 年起正式施行《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（簡稱《辦法》），通過中央財政在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中設(shè)立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（包括青海三江源、南水北調(diào)中線水源地等保護(hù)區(qū)，限制或禁止開發(fā)區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)較好的省份）予以補(bǔ)償。

黃河流域覆蓋三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)等多個國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，在我國生態(tài)安全方面具有十分重要的地位［２０］ 。為提高縱向轉(zhuǎn)移支付資金利用效率、推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，本文采取整合中央財政對黃河流域九省（區(qū)）重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的辦法，根據(jù)各?。▍^(qū)）生態(tài)修復(fù)、保護(hù)治理成效等因素進(jìn)行再分配，以充分調(diào)動上游地區(qū)開展生態(tài)保護(hù)、治理、修復(fù)工作的積極性。

２．２．２ 各?。▍^(qū)）政府財政出資

２０２０ 年，財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林草局聯(lián)合制定了《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》（簡稱《方案》），強(qiáng)調(diào)“保護(hù)責(zé)任共擔(dān)、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”的原則，鼓勵沿黃九省（ 區(qū)） 開展橫向生態(tài)補(bǔ)償模式的實(shí)踐探索［２１］ 。參考黃河流域已有的部分橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐（見表１），以１０ 億元為補(bǔ)償資金籌集總額，考慮沿黃各?。▍^(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口等狀況，選取財政一般預(yù)算收入和人口兩大因素核算各?。▍^(qū)）出資金額，核算公式為

式中：Ｓｉ 為?。▍^(qū)）ｉ 的出資金額，ａ１、ａ２ 分別為財政一般預(yù)算收入、人口兩大因素的權(quán)重（采用熵權(quán)法確定財政一般預(yù)算收入和人口兩大因素的權(quán)重分別為０．５２２ ４ 和０．４７７ ６），ｆｉ 為省（區(qū)）ｉ 財政一般預(yù)算收入，ｐｉ 為?。▍^(qū)）ｉ 人口，ｂｉ 為?。▍^(qū)）ｉ 在黃河流域內(nèi)的面積占比。

２．３ 生態(tài)補(bǔ)償資金分配

根據(jù)黃河流域生態(tài)保護(hù)特征和《方案》中的“結(jié)果導(dǎo)向、講求實(shí)效”基本原則，采用因素法結(jié)合各省（區(qū)）補(bǔ)償系數(shù)對籌集的補(bǔ)償資金進(jìn)行分配，以全面客觀反映各?。▍^(qū)）生態(tài)保護(hù)、治理、修復(fù)等工作成效，充分凸顯對提供優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品的利益補(bǔ)償。

２．３．１ 生態(tài)補(bǔ)償資金分配因素指標(biāo)及權(quán)重設(shè)定

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于２０２１ 年印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》要求：聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素、完善分類補(bǔ)償制度，健全以生態(tài)環(huán)境要素為實(shí)施對象的分類補(bǔ)償制度，綜合考慮生態(tài)保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)保護(hù)成效等因素確定補(bǔ)償水平，對不同要素的生態(tài)保護(hù)成本予以適度補(bǔ)償［２２］ 。為此，本研究選取水源涵養(yǎng)、水資源貢獻(xiàn)、水質(zhì)改善、用水效率４ 個因素和水源涵養(yǎng)面積、水土流失面積、環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)比例等８ 個指標(biāo)（見表２），其中水源涵養(yǎng)面積指各?。▍^(qū)） 森林、草地和濕地面積之和，水資源貢獻(xiàn)量為各省（區(qū)）水資源總量與實(shí)際用水量之差。

指標(biāo)權(quán)重的確定方法有專家調(diào)查法、層次分析法、主成分分析法、熵權(quán)法等。相較于其他方法，熵權(quán)法基于指標(biāo)固有的信息對其效用價值進(jìn)行賦權(quán)，克服了人為主觀因素賦權(quán)導(dǎo)致的偏差，計算簡便且客觀性較強(qiáng)，因此本研究采用熵權(quán)法對指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)［２３－２６］ 。

２．３．２ 各?。▍^(qū)）補(bǔ)償系數(shù)設(shè)定

為鼓勵黃河上游省份更好地開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，為當(dāng)?shù)睾拖掠蔚貐^(qū)提供優(yōu)質(zhì)水資源和生態(tài)產(chǎn)品，其補(bǔ)償系數(shù)應(yīng)比下游省份的大。參考《福建省重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法（２０１７ 年修訂）》《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》等，初步設(shè)定黃河上游地區(qū)青海、四川、甘肅、寧夏四省（區(qū)）的補(bǔ)償系數(shù)為２．０００，中游地區(qū)陜西、山西兩省的補(bǔ)償系數(shù)為１．４００，下游地區(qū)山東省的補(bǔ)償系數(shù)為０．７５０，同屬上中游的內(nèi)蒙古補(bǔ)償系數(shù)取上中游的均值１．７００，同屬中下游的河南省取中下游的平均值１．０７５。

在初設(shè)補(bǔ)償系數(shù)的基礎(chǔ)上，對有鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣的省份予以適當(dāng)傾斜（補(bǔ)償系數(shù)提高２０％），以促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償帶動鄉(xiāng)村振興取得顯著成效，著力改善人民群眾生活。根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興局提供的數(shù)據(jù)，２０２１年除山西、河南和山東三省外，其他沿黃六?。▍^(qū)）均有數(shù)量不等（５～２５ 個）的國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，據(jù)此對這六?。▍^(qū)）的初設(shè)補(bǔ)償系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，最終得到九?。▍^(qū)）補(bǔ)償系數(shù)：青海、四川、甘肅、寧夏為２．４００，內(nèi)蒙古為２．０４０，陜西為１．６８０，山西為１．４００，河南為１．０７５，山東為０．７５０。

２．３．３ 補(bǔ)償資金分配

在設(shè)定分配因素指標(biāo)及其權(quán)重和各?。▍^(qū)）補(bǔ)償系數(shù)的基礎(chǔ)上，以公式化方式測算沿黃九?。▍^(qū)）橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（橫向生態(tài)補(bǔ)償資金分配額），公式為

Ｄｉ ＝ Ｓ［０．２６１ ６ｃｉ ｂｉ ｗｉ ／ Σ（ｃｉ ｂｉ ｗｉ ） ＋ ０．０７８ ７ｃｉ ｂｉ ｅｉ ／Σ（ｃｉ ｂｉ ｅｉ ） ＋ ０．１２９ ７ｃｉ ｂｉ ｑｉ ／ Σ（ｃｉ ｂｉ ｑｉ ） ＋０．１６８ ５ｃｉ ｂｉ ｍｉ ／ Σ（ｃｉ ｂｉ ｍｉ ） ＋ ０．１０６ ６ｃｉ ｂｉ ｊｉ ／Σ（ｃｉ ｂｉ ｊｉ ） ＋ ０．０６２ ７ｃｉ ｂｉ ｇｉ ／ Σ（ｃｉ ｂｉ ｇｉ ） ＋０．１０３ ４ｃｉ ｂｉ ｌｉ ／ Σ（ｃｉ ｂｉ ｌｉ ） ＋ ０．０８８ ８ｃｉ ｂｉ ｋｉ ／Σ（ｃｉ ｂｉ ｋｉ ）］（２）

式中：Ｄｉ為?。▍^(qū)）ｉ 橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，Ｓ 為黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償金總額（即專項(xiàng)資金整合與各省份籌集資金之和），ｃｉ為?。▍^(qū)）ｉ 的地區(qū)補(bǔ)償系數(shù)，ｂｉ為省（區(qū)）ｉ 在黃河流域內(nèi)面積占比，ｗｉ 為?。▍^(qū)） ｉ 水源涵養(yǎng)面積，ｅｉ為?。▍^(qū)）ｉ 水土流失面積，ｑｉ為省（區(qū)）ｉ 環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)比例，ｍｉ 為?。▍^(qū)） ｉ 水資源貢獻(xiàn)量，ｊｉ 為?。▍^(qū)）ｉ 地表水Ⅰ～ Ⅲ類斷面比例，ｇｉ 、ｌｉ 分別為省（區(qū)）ｉ萬元ＧＤＰ 用水量、萬元工業(yè)增加值用水量，ｋｉ 為省（區(qū)）ｉ 農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)。

３ 結(jié)果與討論

３．１ 生態(tài)補(bǔ)償資金籌集計算結(jié)果

１）中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付資金。根據(jù)財政部《關(guān)于２０２１ 年中央對地方第二批重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的通知》，２０２１ 年中央縱向轉(zhuǎn)移支付總額為８８１．８９５ 億元，其中沿黃九?。▍^(qū)）獲得轉(zhuǎn)移支付分配額度為３１７．４９ 億元，根據(jù)各?。▍^(qū)）在黃河流域內(nèi)的面積占比折算的黃河流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縱向轉(zhuǎn)移支付額度為４６．１８ 億元，見表３。從黃河流域整體來看，縱向轉(zhuǎn)移支付資金大致呈現(xiàn)從上游向下游遞減的趨勢。四川和山東兩省由于在黃河流域內(nèi)面積較小，因此分配額度也較小，僅分別為０．９９ 億元和０．７９ 億元。

２）各省（區(qū)）政府財政出資。按照１０．００ 億元的籌資總額，根據(jù)式（１）測算的黃河流域各?。▍^(qū)）政府財政出資額見表３，其中：陜西、內(nèi)蒙古、山西等省份出資相對較多，原因是財政收入較高、人口密集且在黃河流域內(nèi)面積占比較大；寧夏和青海出資相對較少。

綜上，２０２１ 年度黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金籌集總額為５６．１８ 億元。

３．２ 生態(tài)補(bǔ)償資金分配

基于因素法和２０２１ 年黃河流域九?。▍^(qū)）在水源涵養(yǎng)、水資源貢獻(xiàn)、水質(zhì)改善和用水效率四方面的工作成效，按照式（２）測算各省（區(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償資金分配額，結(jié)果見表４。

由表４ 所列測算結(jié)果可知，２０２１ 年黃河流域各?。▍^(qū)）橫向生態(tài)補(bǔ)償資金分配額大致呈現(xiàn)從上游向下游遞減趨勢，上中游水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)保護(hù)治理區(qū)各省（區(qū)）的分配額相對較高，而水源涵養(yǎng)和生態(tài)保護(hù)受益區(qū)的下游省份的分配額相對較低。其中：分配給上游內(nèi)蒙古、青海和甘肅三?。▍^(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償資金為４１．６２ 億元，占比合計達(dá)７４．０９％；分配給下游山東、河南兩省的橫向生態(tài)補(bǔ)償資金為０．９９ 億元，占比合計為１．７６％。

各?。▍^(qū)）橫向生態(tài)補(bǔ)償資金分配額與籌集總額對比（把二者之差稱為橫向生態(tài)補(bǔ)償凈值） 可知：山東、河南、陜西、山西、寧夏五?。▍^(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償凈值為負(fù)值，其中有４ 個省屬中下游地區(qū)；位于上中游的青海、四川、甘肅、內(nèi)蒙古四省（區(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償凈值為正值。

３．３ 討論

綜合考慮黃河流域各省（區(qū)）的財政一般預(yù)算收入、人口兩大因素和生態(tài)保護(hù)治理工作成效，運(yùn)用因素法測算２０２１ 年黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金籌集總額為５６．１８ 億元，其中４６．１８ 億元來自中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付、１０．００ 億元來自各?。▍^(qū)）政府財政出資。

在黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，沿黃軍民和黃河建設(shè)者開展了大規(guī)模的黃河保護(hù)治理工作，取得了舉世矚目的成就［２］ 。然而，黃河流域生態(tài)系統(tǒng)仍較為脆弱，尤其是上游地區(qū)北部［２７］ 。Ｚｈｏｕ 等［２８］ 研究表明，黃河流域上、中、下游地區(qū)生態(tài)服務(wù)價值存在顯著的地理空間差異，具體表現(xiàn)為上游＞中游＞下游。這一研究結(jié)論與上述黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金分配額測算結(jié)果（上游占比大、下游占比?。┫辔呛希磻?yīng)主要對黃河上游地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償。

從經(jīng)濟(jì)角度來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償中具有重要的支撐作用。張倩［２９］ 認(rèn)為經(jīng)濟(jì)、環(huán)境偏好等因素顯著影響黃河流域各?。▍^(qū)）參與橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠概c能力。Ｇｕｏ 等［３０］ 對長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償政策的研究表明，經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的下游地區(qū)往往較早施行生態(tài)補(bǔ)償政策，且具有較強(qiáng)烈的生態(tài)保護(hù)意愿。上述測算結(jié)果表明，在生態(tài)補(bǔ)償資金籌集環(huán)節(jié)，黃河中下游經(jīng)濟(jì)相對較發(fā)達(dá)地區(qū)的貢獻(xiàn)大于上游地區(qū)的；在生態(tài)補(bǔ)償資金分配環(huán)節(jié)，中下游經(jīng)濟(jì)相對較發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)生態(tài)服務(wù)價值受益程度對上游經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)予以資金支持，即橫向生態(tài)補(bǔ)償資金分配偏向上中游地區(qū)。因此，鼓勵中下游經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)加大對流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦С帧?/p>

從橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)模與效果來看，因素法較好地體現(xiàn)了橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓叫裕兄趯?shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理外部性的內(nèi)部化?；凇罢l受益、誰補(bǔ)償”的原則，黃河流域中下游地區(qū)應(yīng)對上游地區(qū)給予合理的補(bǔ)償以彌補(bǔ)其生態(tài)治理的成本與經(jīng)濟(jì)損失，激發(fā)其更積極地開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理。因此，上游?。▍^(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償凈值應(yīng)保持合理的正值。測算結(jié)果顯示：除寧夏外，２０２１ 年黃河流域上游其他四省（區(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償凈值均為正值，中下游四省的橫向生態(tài)補(bǔ)償凈值均為負(fù)值，體現(xiàn)出因素法在橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算中的公平性與合理性。

綜上，為提高黃河流域生態(tài)環(huán)境治理及橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)目杉靶?，中央財政和地方政府?yīng)根據(jù)流域生態(tài)保護(hù)與治理工作成效、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，重點(diǎn)提升對上游地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度。

４ 結(jié)論與建議

４．１ 主要結(jié)論

１）采用因素法測算的２０２１ 年黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金籌集總額為５６．１８ 億元，其中中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付４６．１８ 億元、各省（區(qū)）政府財政出資１０．００億元。

２）２０２１ 年黃河上中游水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)保護(hù)治理區(qū)各?。▍^(qū)）橫向生態(tài)補(bǔ)償資金分配額相對較高，而中下游水源涵養(yǎng)和生態(tài)保護(hù)受益區(qū)?。▍^(qū)）分配額相對較低，這有利于鼓勵上游?。▍^(qū)）進(jìn)一步積極開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理。

３）流域中下游經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)通常為流域生態(tài)保護(hù)的受益地區(qū)，在黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金籌集中有重要支撐作用，因此鼓勵中下游經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)加大對流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦С帧?/p>

４）因素法在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算中體現(xiàn)出公平性和科學(xué)性，有助于平衡流域生態(tài)保護(hù)治理的生態(tài)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)利益。

４．２ 政策建議

１）繼續(xù)加大黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償力度。針對黃河上中游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾，繼續(xù)加大中央財政對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（黃河上中游地區(qū)）的轉(zhuǎn)移支付力度和主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)建設(shè)；中下游經(jīng)濟(jì)相對較發(fā)達(dá)的省份，設(shè)立專門的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償基金，提高生態(tài)補(bǔ)償在財政預(yù)算支出中的比例，保障生態(tài)補(bǔ)償資金供給，提高上中游地區(qū)生態(tài)治理的積極性和可持續(xù)性。

２）建立政府主導(dǎo)－社會參與－市場調(diào)節(jié)的多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前，黃河流域生態(tài)補(bǔ)償主要是中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付，各?。▍^(qū)）政府財政籌資規(guī)模較小且參與流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠负万?qū)動力不足。因此，應(yīng)發(fā)揮多主體作用，建立政府主導(dǎo)－市場調(diào)節(jié)－社會參與的多元化（資金、技術(shù)、人才等）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者與受益者良性互動。

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【責(zé)任編輯 張智民】

基金項(xiàng)目：國家重點(diǎn)研發(fā)計劃項(xiàng)目（２０２１ＹＦＣ３２００４００）；國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（４２３７１３１２）