推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法探討

近年來(lái)，國(guó)家高度重視職業(yè)教育產(chǎn)教雙方的深度融合，出臺(tái)了一系列政策文件指導(dǎo)和推動(dòng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合的創(chuàng)新發(fā)展。產(chǎn)教融合是職業(yè)教育未來(lái)的發(fā)展方向，也是培養(yǎng)技能型人才、培育技能型社會(huì)的重要手段。然而，職業(yè)教育產(chǎn)教融合面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題，比如：政府、企業(yè)、學(xué)校等各方責(zé)任不夠明確，產(chǎn)教融合的實(shí)施缺乏具體的法律保障，協(xié)同人才培養(yǎng)形式化、簡(jiǎn)單化等。因此，產(chǎn)教融合立法具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

職業(yè)教育產(chǎn)教融合法治建設(shè)比較

目前，國(guó)內(nèi)還沒有專門針對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法的地方性法規(guī)，包括重慶市在內(nèi)的絕大多數(shù)省份都還處在探索階段，但有濟(jì)南、徐州等地已經(jīng)將職業(yè)教育產(chǎn)教融合促進(jìn)條例納入立法規(guī)劃，進(jìn)入了立法調(diào)研的階段。而國(guó)外的德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)已經(jīng)通過(guò)立法搭建起較為完備的職業(yè)教育產(chǎn)教融合制度體系，形成了“雙元制”模式、“合作教育”模式、“產(chǎn)學(xué)官”模式等，對(duì)促進(jìn)產(chǎn)教雙方的供需對(duì)接起到了重要作用。

重慶市在職業(yè)教育產(chǎn)教融合方面的法治實(shí)踐。通過(guò)因地制宜出臺(tái)政策的方式，基本搭建起了重慶市職業(yè)教育產(chǎn)教融合事業(yè)發(fā)展的“四梁八柱”，但大多以政府規(guī)章的形式出現(xiàn)，在內(nèi)容上有明顯的原則性和概括性特征，既缺乏中觀層面的實(shí)施細(xì)則，對(duì)產(chǎn)教融合利益相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也缺乏硬性約束。政府規(guī)章具有很強(qiáng)的針對(duì)性和靈活性，但規(guī)章不能代替法規(guī)。特別是職業(yè)教育產(chǎn)教融合這類涉及地方政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)等多類主體的活動(dòng)，規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)該盡可能的具體和明確，不僅要明確執(zhí)行主體的權(quán)利，還應(yīng)該明確其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

重慶市在職業(yè)教育法治建設(shè)方面出臺(tái)了一部地方性法規(guī)，即《重慶市職業(yè)教育條例》，該條例于2007年7月27日經(jīng)重慶市第二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò)，于2007年9月1日起開始施行，基本未涉及“職業(yè)教育產(chǎn)教融合”相關(guān)內(nèi)容，不能適應(yīng)當(dāng)前重慶市職業(yè)教育產(chǎn)教融合事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，應(yīng)該及時(shí)對(duì)《重慶市職業(yè)教育條例》進(jìn)行修改，或者直接探索出臺(tái)《重慶市職業(yè)教育產(chǎn)教融合促進(jìn)條例》。

其他省份在職業(yè)教育產(chǎn)教融合方面的立法實(shí)踐。在中國(guó)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中，與職業(yè)教育相關(guān)的地方性法規(guī)有45部（除重慶市外）。其中，廣東省、上海市、天津市等20個(gè)省市出臺(tái)了職業(yè)教育促進(jìn)條例，多數(shù)省市由于制定條例的時(shí)間較早，未涉及職業(yè)教育產(chǎn)教融合的內(nèi)容；江蘇省、吉林省、邯鄲市等5個(gè)省市出臺(tái)了職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例，出臺(tái)的時(shí)間多在2019—2023年之間，雖然對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)教融合有所涉及，但多為原則性和倡導(dǎo)性的表述。比如：《寧波市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》第二十二條第一款規(guī)定“市和區(qū)縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全產(chǎn)教融合激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)財(cái)政資金投入、政府產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)等方式，支持企業(yè)參與產(chǎn)教融合、校企合作，發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)技能人才培養(yǎng)和人力資源開發(fā)中的主體作用，促進(jìn)教育和產(chǎn)業(yè)體系的資源融合”，內(nèi)容多為愿景性的，并未涉及職業(yè)教育產(chǎn)教融合利益相關(guān)方法律關(guān)系的調(diào)整；山西省、海南省等14個(gè)省份出臺(tái)《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》的實(shí)施辦法，還有部分省市以決定、規(guī)定等形式落實(shí)《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》的要求。

面對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的新要求，山東省濟(jì)南市、江蘇省徐州市等省市正在探索出臺(tái)產(chǎn)教融合促進(jìn)條例，目前，已經(jīng)將職業(yè)教育產(chǎn)教融合促進(jìn)條例納入立法規(guī)劃，正在進(jìn)行職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法。在具體的實(shí)踐方面，深圳市擬出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)職業(yè)教育條例》，目前在征求社會(huì)意見，該條例指向產(chǎn)教融合“校熱企冷”的現(xiàn)實(shí)難題，拿出了解決問題的可行辦法，比如：該條例的第四十七條規(guī)定，面向產(chǎn)教融合型企業(yè)，實(shí)行“金融+財(cái)政+土地+信用”組合式激勵(lì)政策，建立產(chǎn)教融合型企業(yè)上市“綠色通道”，落實(shí)教育費(fèi)附加、地方教育附加減免及其他稅費(fèi)優(yōu)惠。相關(guān)部門可通過(guò)“招拍掛”、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目遴選為產(chǎn)教融合型企業(yè)或者相關(guān)運(yùn)營(yíng)實(shí)體提供用地支持，將對(duì)深圳市職業(yè)教育產(chǎn)教融合的推進(jìn)起到保駕護(hù)航的作用，具有重要的借鑒意義。

職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法重點(diǎn)分析

明確政府部門統(tǒng)籌推進(jìn)、政策支撐職能。從國(guó)內(nèi)外產(chǎn)教融合立法實(shí)踐中可以看出，政府強(qiáng)力推動(dòng)是產(chǎn)教融合法律制度體系得以建立、完善的基本經(jīng)驗(yàn)。政府是公共利益的分配者，在推進(jìn)產(chǎn)教融合戰(zhàn)略中負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃引領(lǐng)、支持推動(dòng)、評(píng)估監(jiān)督等職能職責(zé)，這是產(chǎn)教融合立法首先要明確的事項(xiàng)。尤其要細(xì)化政府在統(tǒng)籌推進(jìn)、政策支持方面的職能。

一是產(chǎn)教融合立法涉及多方面利益關(guān)系的調(diào)整，只有政府加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好重慶市職業(yè)教育工作部聯(lián)席會(huì)議制度作用，才能協(xié)調(diào)好發(fā)改、教育、財(cái)政、人社、稅務(wù)等職能部門之間的意見分歧，一體推進(jìn)產(chǎn)教融合的項(xiàng)目規(guī)劃、資源配置、經(jīng)費(fèi)保障、風(fēng)險(xiǎn)防控、督導(dǎo)評(píng)估等工作。

二是產(chǎn)教融合的推進(jìn)需要有吸引力的激勵(lì)政策。修訂的《職業(yè)教育法》在內(nèi)的一系列制度、政策等對(duì)此都有明確的要求，并且提出了要實(shí)施“金融+財(cái)政+土地+信用”的組合式激勵(lì)。重慶市政府也出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施意見，但就其內(nèi)容而言，普遍存在著具體操作的政策偏少、實(shí)際可操作性不強(qiáng)的問題，不少企業(yè)反映產(chǎn)教融合組合式激勵(lì)政策還比較籠統(tǒng)，缺少可操作細(xì)則，不利于企業(yè)更加積極主動(dòng)地參與職業(yè)教育?；诖耍?xì)化激勵(lì)政策是產(chǎn)教融合立法的重中之重。

明確職業(yè)院校專業(yè)調(diào)整、成果轉(zhuǎn)化職能。產(chǎn)教雙向?qū)永щy是推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)難題。這其中有對(duì)接渠道不暢的緣故，更有高職院校專業(yè)建設(shè)滯后、教師對(duì)接產(chǎn)業(yè)能力不足等現(xiàn)實(shí)原因。因此，在明確政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能后，應(yīng)從立法的角度明確職業(yè)院校在調(diào)整專業(yè)布局、提升科研成果轉(zhuǎn)化能力等方面的職能職責(zé)，只有提升職業(yè)院校對(duì)企業(yè)的吸引力，才能推動(dòng)產(chǎn)教融合事業(yè)發(fā)展。高職院校應(yīng)合理借鑒德國(guó)“雙元制”的教育理念，加強(qiáng)產(chǎn)教融合內(nèi)涵建設(shè)，保障企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)主體的身份和地位，促進(jìn)企業(yè)參與到職業(yè)教育和人才培養(yǎng)的過(guò)程中，主動(dòng)加強(qiáng)與企業(yè)的溝通，根據(jù)行業(yè)發(fā)展需求和企業(yè)人才結(jié)構(gòu)狀況共同致力于專業(yè)課程和教學(xué)內(nèi)容的重構(gòu)與調(diào)整。

更為重要的是，職業(yè)院校及其教師要秉承為企業(yè)提供服務(wù)的意識(shí)和理念，不斷提高科研成果的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化率，并積極參與到企業(yè)的項(xiàng)目研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化、成果共享之中，始終堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)，從而贏得企業(yè)的支持，拓寬和深化產(chǎn)教融合、校企合作的內(nèi)容和層次，提升產(chǎn)教融合的質(zhì)量。

明確相關(guān)企業(yè)協(xié)同育人、方向引導(dǎo)職能。企業(yè)作為產(chǎn)教融合的需求方，其參與產(chǎn)教融合的程度，在很大程度上影響著產(chǎn)教融合的實(shí)際成效。為此，應(yīng)當(dāng)以立法的形式充分肯定和保障企業(yè)在產(chǎn)教融合中的主體作用，并明確其應(yīng)當(dāng)履行的協(xié)同育人、方向引導(dǎo)等義務(wù)。

按照《職業(yè)教育法》的相關(guān)規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行參與職業(yè)院校的辦學(xué)、決策等義務(wù)。教育部等6部門聯(lián)合印發(fā)了《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》，明確了企業(yè)參與職業(yè)教育的7種形式，為企業(yè)參與產(chǎn)教融合提供了可行路徑和參照依據(jù)。但從政策執(zhí)行的角度來(lái)看，多為倡導(dǎo)性的條款，有必要以立法的形式對(duì)企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)進(jìn)行明確。在給予參與產(chǎn)教融合的企業(yè)明確物質(zhì)激勵(lì)的前提下，應(yīng)明確企業(yè)在師資隊(duì)伍、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)場(chǎng)所、專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)等方面與高職院校進(jìn)行全過(guò)程協(xié)作。此外，企業(yè)還應(yīng)該及時(shí)為高職院校提供人才和技術(shù)市場(chǎng)需求信息及標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)高職院校人才培養(yǎng)方向，促進(jìn)產(chǎn)教雙方的雙向?qū)印?/p>

明確行業(yè)協(xié)會(huì)雙向?qū)印⒅笇?dǎo)服務(wù)職能。德國(guó)、日本等職業(yè)教育發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)教融合實(shí)踐表明，行業(yè)組織與職業(yè)教育關(guān)系十分緊密，發(fā)揮的作用十分突出。而我國(guó)的行業(yè)組織發(fā)展相對(duì)落后，其社會(huì)影響也十分有限，行業(yè)組織指導(dǎo)、服務(wù)、管理、監(jiān)督職能的發(fā)揮不充分。為此，應(yīng)當(dāng)從立法層面進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。雖然《國(guó)家職業(yè)教育改革方案》中明確指出：“要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)組織在職業(yè)教育改革中的作用，行業(yè)組織應(yīng)該代表行業(yè)企業(yè)成員的利益訴求，為企業(yè)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)策略、法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)管理以及技術(shù)研發(fā)等提供服務(wù)，同時(shí)依法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，協(xié)調(diào)企業(yè)與政府之間的關(guān)系，發(fā)揮企業(yè)與政府、行業(yè)內(nèi)外成員及職業(yè)院校等之間合作、交流、溝通的橋梁作用”。

但受限于我國(guó)行業(yè)組織的發(fā)育遲緩，其價(jià)值、地位和作用體現(xiàn)得還不充分，職能長(zhǎng)期失位和缺席?；诖?，專門針對(duì)產(chǎn)教融合的立法需進(jìn)一步細(xì)化明確行業(yè)協(xié)會(huì)在產(chǎn)教融合中的職能職責(zé)，充分發(fā)揮其在促進(jìn)高職教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求緊密對(duì)接、助力提升辦學(xué)活力、推動(dòng)高職教育教學(xué)改革和特色辦學(xué)中的重要作用，并明確相應(yīng)的責(zé)任條款，以督促行業(yè)協(xié)會(huì)作用的充分發(fā)揮。

職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法推進(jìn)思路

加強(qiáng)組織保障，做到高效立法。德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合的成功經(jīng)驗(yàn)表明，成立專門的職業(yè)教育管理部門是推進(jìn)產(chǎn)教融合的組織基礎(chǔ)?；诖?，應(yīng)當(dāng)成立專門的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策制定領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)政策制定的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開會(huì)議，研究和解決產(chǎn)教融合政策和法規(guī)制定中的重大問題，推動(dòng)立法工作的順利進(jìn)行。

在具體的起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，對(duì)政策和法規(guī)制定的進(jìn)度和效度進(jìn)行把控。到了政策和法規(guī)的實(shí)施階段，要進(jìn)行定期評(píng)估和調(diào)整，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行改進(jìn)和完善，確保政策和法規(guī)制定的針對(duì)性和有效性。在整個(gè)過(guò)程中，政府各職能部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、形成合力，確保產(chǎn)教融合立法工作的順利開展。

完善立法機(jī)制，做到科學(xué)立法。完善立法機(jī)制是確保法規(guī)制定科學(xué)、公正、合理的重要保障。第一，加強(qiáng)立法前的評(píng)估。在草擬法規(guī)之前，應(yīng)該進(jìn)行立法前評(píng)估，進(jìn)行充分的立法前調(diào)研，對(duì)立法項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行充分論證，確保制定的法規(guī)能夠得到有效實(shí)施。第二，建立公開透明的立法程序。立法程序要公開透明，可以通過(guò)公開征集立法項(xiàng)目、征求立法意見、舉行聽證會(huì)等方式，讓公眾能夠更好參與立法過(guò)程。第三，建立多元的立法起草機(jī)制，可以引入相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者參與起草，提高法規(guī)的專業(yè)性和可操作性。第四，加強(qiáng)立法審查和修改。建立定期審查和修改的機(jī)制，對(duì)《重慶市職業(yè)教育條例》等法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)修改，確保其適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。

突出地方特色，做到精細(xì)立法。在出臺(tái)產(chǎn)教融合促進(jìn)條例之前，應(yīng)對(duì)重慶市的產(chǎn)業(yè)特色和需求進(jìn)行深入了解和分析。只有在了解本地的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、人才需求、企業(yè)發(fā)展方向等信息的基礎(chǔ)上，才能制定出臺(tái)符合重慶市職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的地方性法規(guī)，才能使法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容更加明確具體，具備可執(zhí)行性和強(qiáng)操作性。

同時(shí)，還應(yīng)結(jié)合重慶市的本土教育資源，結(jié)合重慶市地方產(chǎn)業(yè)特色和發(fā)展規(guī)劃，制定適合的產(chǎn)教融合實(shí)施方案，明確各方職責(zé)和權(quán)利，保障學(xué)生和企業(yè)的權(quán)益。應(yīng)當(dāng)建立由政府、企業(yè)、學(xué)校等各方參與的重慶市職業(yè)教育產(chǎn)教融合協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理產(chǎn)教融合工作，促進(jìn)各方合作和資源整合，做到突出地方特色、精細(xì)立法，依托重慶本地自身優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的進(jìn)程。

注重廣開言路，做到為民立法。在制定重慶市職業(yè)教育產(chǎn)教融合地方性法規(guī)過(guò)程中，應(yīng)該公開征集公眾意見，讓廣大市民和相關(guān)利益方提出自己的意見和建議。一是可以通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)、問卷調(diào)查等方式，廣泛征求公眾的意見和建議，了解民意和需求，為制定法規(guī)提供參考。二是可以舉行聽證會(huì)和座談會(huì)，邀請(qǐng)專家學(xué)者和相關(guān)利益方代表參加，就法規(guī)草案進(jìn)行公開討論和辯論，這可以廣泛聽取各方面的意見和建議，不斷完善法規(guī)草案，確保法規(guī)的公正性和合理性。三是加強(qiáng)與社會(huì)各界的溝通，與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、工會(huì)等各方建立密切聯(lián)系，通過(guò)座談會(huì)、調(diào)研、問卷調(diào)查等方式，了解他們的需求和建議，吸收他們的意見和建議，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性和針對(duì)性。

（作者單位：重慶工商職業(yè)學(xué)院）