鄉(xiāng)村環(huán)境治理:制度、技術(shù)與效能

摘" 要：基于新公共治理理論的“制度-技術(shù)-效能”框架，運(yùn)用詞頻和詞頻聚類分析法，對(duì)1978—2022年中國(guó)中央政府機(jī)構(gòu)關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文件進(jìn)行文本分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的階段性演變逐步聚焦到治理效能，政策的制度設(shè)計(jì)走向系統(tǒng)化和協(xié)調(diào)性，技術(shù)工具轉(zhuǎn)向開發(fā)和運(yùn)用適用技術(shù)進(jìn)行精細(xì)化治理，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展和全面振興的效能目標(biāo)。為此，鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐應(yīng)立足于治理區(qū)域的實(shí)際情況，強(qiáng)化治理機(jī)制的協(xié)同效能、提升數(shù)字化治理效能、增強(qiáng)適應(yīng)性治理效能。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村環(huán)境治理；“制度-技術(shù)-效能”分析框架；政策文本；治理效能；詞頻聚類分析法

中圖分類號(hào)：F323.22" " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號(hào)：2096-9902（2024）13-0082-05

Abstract： Based on the \"institution-technology-efficiency\" framework of the new public governance theory， using word frequency and word frequency cluster analysis， based on the text analysis of the policy documents of China's central government on rural environmental governance from 1978 to 2022， it is found that the phased evolution of rural environmental governance policy is gradually focused on governance efficiency， and the system design of policy tends to be systematic and coordinated. Technical tools turn to the development and application of applicable technology for fine governance， in order to achieve the efficiency goal of green development and comprehensive revitalization of rural areas. For this reason， the practice of rural environmental governance should be based on the actual situation of the governance area， strengthen the collaborative effectiveness of governance mechanism， enhance the efficiency of digital governance， and enhance the effectiveness of adaptive governance.

Keywords： rural environmental governance; \"institution-technology-efficiency\" analysis framework; policy text; governance effectiveness; word frequency cluster analysis

鄉(xiāng)村環(huán)境治理是有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的內(nèi)在要求，也是健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系不可或缺的部分。新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展在取得重大成就的同時(shí)也付出了環(huán)境污染、生態(tài)退化的代價(jià)。黨和政府一直積極探索鄉(xiāng)村環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相得益彰的“良方”，并相繼出臺(tái)了一系列鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策，如1979年頒布了第一部環(huán)境保護(hù)法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》。但受“二元”發(fā)展結(jié)構(gòu)的影響，鄉(xiāng)村環(huán)境問題沒有得到根本緩解。2006年以來，中央一號(hào)文件連續(xù)提出鄉(xiāng)村環(huán)境治理的政策措施；黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，黨的十九大提出美麗鄉(xiāng)村并將“生態(tài)宜居”納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體系，黨的二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村?！边@一系列政策體系變遷是為了逐步提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理效能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展。

鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策體系變遷也引起了相關(guān)研究的關(guān)注。金書秦等[1]分析了1973—2013年我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)40年的政策脈絡(luò)和發(fā)展階段。陳秋紅等[2]從政府角度分析了1972—2016年農(nóng)村環(huán)境治理44年的政府職能。杜焱強(qiáng)[3]梳理了新中國(guó)成立70年來農(nóng)村環(huán)境治理變遷的五個(gè)階段和轉(zhuǎn)換邏輯。高新宇等[4]發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理政策變遷呈現(xiàn)出非線性、偶然性突變和不確定性較高的特征。張會(huì)吉等[5]則分析了農(nóng)村人居環(huán)境治理政策各個(gè)階段的特征，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶參與力量的弱化。

鄉(xiāng)村環(huán)境治理的政策文本是鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐過程的縮影，又對(duì)治理實(shí)踐發(fā)揮指導(dǎo)作用。新公共治理理論強(qiáng)調(diào)治理效能需要制度為治理主體決策提供框架，并通過恰當(dāng)?shù)墓ぞ呤怪卫砘顒?dòng)具有可操作性[6]?；诖?，本文從中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的文本視角，沿著“制度-技術(shù)-效能”的框架，梳理鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本的變遷邏輯，探究不同階段政策文本中“制度-技術(shù)-效能”話語與鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐的互動(dòng)關(guān)系，以便在實(shí)踐中更好地把握鄉(xiāng)村環(huán)境治理效能目標(biāo)，加快鄉(xiāng)村環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐步伐。

1" 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與分析方法

1.1" 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

以1978年以來中央層面制定的鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策為研究對(duì)象，通過中央人民政府網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)以及其他政府官方網(wǎng)站等渠道收集了鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文件；同時(shí)，還通過閱讀該領(lǐng)域研究學(xué)者的重要理論成果，對(duì)獲得的文獻(xiàn)線索進(jìn)行檢索以補(bǔ)充在以上官方網(wǎng)站或數(shù)據(jù)庫(kù)檢索不到的相關(guān)政策文本，匯總建立我國(guó)中央政府層面鄉(xiāng)村環(huán)境治理文本語料庫(kù)。為了保證文本選擇的權(quán)威性和代表性，依據(jù)以下原則進(jìn)行篩選：一是發(fā)文單位為中央部委及相關(guān)單位；二是為確保所選文本為法律、規(guī)章、通知和指導(dǎo)意見等體現(xiàn)政府政策的文本，其他行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等文件沒有計(jì)入文本范圍。最終遴選出1978—2022年中國(guó)中央政府機(jī)構(gòu)關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的文件50份。

1.2" 分析方法

本文采用詞頻分析法進(jìn)行量化分析。詞頻分析法可以對(duì)揭示文獻(xiàn)核心內(nèi)容的關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，當(dāng)某個(gè)關(guān)鍵詞在該領(lǐng)域反復(fù)出現(xiàn)時(shí)，該詞就能反映這一領(lǐng)域的研究重點(diǎn)及熱點(diǎn)。本文運(yùn)用詞頻分析軟件ROST CM6對(duì)收集和整理的政策文本內(nèi)容進(jìn)行關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)，并根據(jù)詞頻的高低來分析政策文本的核心內(nèi)容和重點(diǎn)，進(jìn)而確定鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本的高頻主題詞。在此基礎(chǔ)上，通過聚類分析方法，進(jìn)一步探究政策聚焦點(diǎn)的時(shí)代演進(jìn)。

2" 鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本的階段性變遷特征

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》標(biāo)志著黨中央對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)提上新日程。1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為環(huán)境保護(hù)劃定了“法律紅線”；1999年國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的若干意見》，這是我國(guó)第一個(gè)直接針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策；2014年，新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》在農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)測(cè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、防治農(nóng)業(yè)面源污染等方面做出了較全面的規(guī)定，對(duì)各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的作用做出界定，同時(shí)財(cái)政預(yù)算中安排農(nóng)村環(huán)保資金等；2022年國(guó)家生態(tài)環(huán)境部等部門制定《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案（2021—2025年）》，進(jìn)一步細(xì)化打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要任務(wù)?；谝陨险呒捌鋺?zhàn)略目標(biāo)的標(biāo)志時(shí)間點(diǎn)，我國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策體系的歷史變遷大致經(jīng)歷了1979—1999年的政策起始階段；2000—2016年的政策加速階段；2017—2022的政策深化階段。近年來鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文件數(shù)量快速增長(zhǎng)，政策覆蓋領(lǐng)域更寬泛、內(nèi)容更加細(xì)致、執(zhí)行策略更加具體明確。

2.1" 1979—1999年的政策起始階段

改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村作為工業(yè)級(jí)城市污染的庇護(hù)所，其呈現(xiàn)出點(diǎn)源污染及面源污染共存、生活污染與生產(chǎn)污染疊加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染和城市污染轉(zhuǎn)移威脅共存的局面。1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》強(qiáng)調(diào)“積極發(fā)展高效、低毒、低殘留農(nóng)藥，推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染”，標(biāo)志著致力于鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的法律和政策體系開始建立。這一階段中央層面共發(fā)布6份法律政策文本，提取高頻關(guān)鍵詞，按頻次排序，見表1。

通過表1的關(guān)鍵詞詞頻分析，可以得出1979—1999年鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

①?gòu)恼w來看，處于起步階段政策體系中對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的整體性、系統(tǒng)性不夠明確，治理內(nèi)容單一且相關(guān)性不高；②政策體系著力點(diǎn)是針對(duì)各類污染問題做出明確的控制、監(jiān)測(cè)；③鄉(xiāng)村環(huán)境治理的主要手段為控制、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)和禁止等，體現(xiàn)出明顯事后控制的特點(diǎn)，這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期過多關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展有密切關(guān)系。

2.2" 2000—2016年的政策加速階段

21世紀(jì)以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)藥化肥的不科學(xué)使用導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染；養(yǎng)殖業(yè)作為第二大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，其不斷規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化推動(dòng)了畜牧業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，同時(shí)也對(duì)環(huán)境也造成了巨大的壓力。隨著公眾環(huán)保需求的提升，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》中明確將控制農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染和改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主要任務(wù)。2008年中央設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以獎(jiǎng)促治”等方式開展農(nóng)村環(huán)境集中整治，提高地方治理農(nóng)村環(huán)境的積極性。2015年中央一號(hào)文件明確以實(shí)施兩個(gè)全國(guó)性規(guī)劃為農(nóng)業(yè)生態(tài)治理的總抓手，強(qiáng)調(diào)自愿的環(huán)境可持續(xù)利用和保護(hù)。同年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》為當(dāng)前和今后加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供明晰路徑，確定產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，對(duì)這一階段政策文本進(jìn)行高頻詞提取和排序見表2。

通過表2的關(guān)鍵詞頻分析，發(fā)現(xiàn)2000—2016年鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

①農(nóng)村環(huán)境整治內(nèi)容由土壤、水等單要素向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多要素的綜合治理轉(zhuǎn)型，形成了協(xié)同治理的理念；②政策體系呈現(xiàn)了多主體參與合作的態(tài)勢(shì)，政策議程窗不斷開放；③開始重視鄉(xiāng)村環(huán)境治理的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，逐步從事后控制轉(zhuǎn)向過程和事前控制，政策的前瞻性更加突出；④治理方向穩(wěn)步走向綜合整治，在傳統(tǒng)的管制、禁止等行政法律以外，治理手段逐步拓展到考核、教育、鼓勵(lì)等更柔性和多元化的方式?？傊?，該階段政策文本話語的重點(diǎn)是鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治。

2.3" 2017—2022年的政策深化階段

隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求日趨強(qiáng)烈，綠色發(fā)展成為環(huán)境治理創(chuàng)新的新指向。2017年《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》將綠色發(fā)展作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)。2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》要求統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和文化等多個(gè)領(lǐng)域綜合治理，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2020年《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。2021年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》要求基本消除較大面積的農(nóng)村黑臭水體。這一階段的政策文本高頻詞排序見表3。

對(duì)表3的關(guān)鍵詞頻分析表明，2017—2022年鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本突出以下幾個(gè)方面。

①鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策體現(xiàn)出技術(shù)手段多樣、治理資源多元化等新時(shí)代環(huán)境治理特征；②“鄉(xiāng)村振興”“綠色”成為熱點(diǎn)關(guān)鍵詞，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興成為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的主旋律；③鄉(xiāng)村環(huán)境污染治理轉(zhuǎn)向環(huán)境防治、綠色發(fā)展的效能取向，該階段最突出的特征是從農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染的單項(xiàng)政策治理、綜合整治轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)農(nóng)村的綠色可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興。

3" 鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本的分析維度

鄉(xiāng)村環(huán)境治理是鄉(xiāng)村發(fā)展的一項(xiàng)公共事務(wù)。根據(jù)新公共治理理論，公共事務(wù)治理的制度選擇及其實(shí)施是在不確定性和復(fù)雜環(huán)境下盡可能挖掘效率收益。在新公共治理范式下通過政策文本高頻詞歸并，聚類出鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本的制度、技術(shù)、效能3個(gè)分析維度，如圖1所示。本文從制度、技術(shù)、效能3個(gè)維度闡釋鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的變遷邏輯。

3.1" 制度設(shè)計(jì)維度

鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的制度設(shè)計(jì)要素主要包括治理的價(jià)值取向、治理主體、治理內(nèi)容和治理模式。

價(jià)值取向：從污染控制梯級(jí)轉(zhuǎn)向建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。作為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的核心支撐，價(jià)值取向在鄉(xiāng)村環(huán)境治理制度設(shè)計(jì)中發(fā)揮核心作用，決定著能否取得既定制度成效以及能否進(jìn)行適應(yīng)性創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。黨的十一屆三中全會(huì)以來，廣大農(nóng)村的生產(chǎn)責(zé)任制成效并沒有遏制生態(tài)環(huán)境的逐步惡化。1985年《關(guān)于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村自然環(huán)境、生態(tài)平衡遭到破壞亟待解決，這種“污染控制”價(jià)值取向持續(xù)了較長(zhǎng)一段時(shí)間。黨的十八大后，2013年全國(guó)自然生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作要點(diǎn)要求建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。黨的十八屆五中全將“綠色發(fā)展”列為五大發(fā)展理念之一，此后的治理政策快速推進(jìn)到鄉(xiāng)村綠色發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，黨的二十大進(jìn)一步轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織的全面振興及建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

治理主體：從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向激勵(lì)多主體合作共治。改革開放至20世紀(jì)末，鄉(xiāng)村環(huán)境治理為單一的政府主導(dǎo)。但鄉(xiāng)村環(huán)境問題的復(fù)雜性、不可逆性、隱藏性等特點(diǎn)決定了實(shí)踐中的多主體參與。2009年實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”政策激勵(lì)地方及社會(huì)主體參與。2014年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》中堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》中進(jìn)一步堅(jiān)持問需于民，突出農(nóng)民主體的原則。鄉(xiāng)村環(huán)境治理主體轉(zhuǎn)向突出農(nóng)民的主體地位、構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體協(xié)同的制度安排。

治理內(nèi)容：從碎片化轉(zhuǎn)向注重整體性的系統(tǒng)工程。農(nóng)村環(huán)境治理是涉及生產(chǎn)方式、生活方式、管理方式等各方面的整體性系統(tǒng)工程。2000年以前，治理內(nèi)容屬于碎片化的分割式治理，環(huán)保工作分散于畜禽污染防治、面源污染控制等單個(gè)問題的突破；2001—2013年治理內(nèi)容由水、土壤等單要素等向鄉(xiāng)村環(huán)境領(lǐng)域綜合整治轉(zhuǎn)型；2013年之后，環(huán)境污染防治逐步與農(nóng)業(yè)農(nóng)村聯(lián)動(dòng)、生產(chǎn)生活生態(tài)融合，并向源頭減量、資源利用、減污降碳和生態(tài)修復(fù)等全領(lǐng)域延伸。

治理模式：從單一的政府規(guī)制模式轉(zhuǎn)向融入市場(chǎng)機(jī)制的多方共治模式。改革開放初期，我國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境治理模式為政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制實(shí)施，并逐步過渡到引入社會(huì)資本機(jī)制，彌補(bǔ)政府單項(xiàng)治理的不足。但由于鄉(xiāng)村環(huán)境問題的復(fù)雜性，單純依靠政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制抑或是社會(huì)機(jī)制去解決環(huán)境問題較難實(shí)現(xiàn)供需平衡。黨的十九大以后，提出政府主導(dǎo)的公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，以期最大程度發(fā)揮政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的協(xié)同效應(yīng)。

3.2" 技術(shù)工具維度

鄉(xiāng)村環(huán)境治理的技術(shù)工具是實(shí)現(xiàn)治理制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)條件，并使治理制度設(shè)計(jì)具有可操作性，從而達(dá)到既定的政策目標(biāo)。技術(shù)工具的選擇將決定鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策能否與治理實(shí)踐匹配并推進(jìn)治理實(shí)踐發(fā)展。根據(jù)政策文本高頻詞歸并，鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的技術(shù)工具主要聚類為技術(shù)指導(dǎo)、管理和政策規(guī)范、組織方式，如圖2所示。

技術(shù)指導(dǎo)：從工程主義轉(zhuǎn)向適用技術(shù)。一直以來，鄉(xiāng)村環(huán)境治理倡導(dǎo)“技術(shù)至上”的工程主義推進(jìn)路徑，治理效能比較平淡。近年來強(qiáng)調(diào)因地制宜選擇技術(shù)，如2013年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《農(nóng)村環(huán)境連片整治技術(shù)指南》等五項(xiàng)指導(dǎo)性技術(shù)文件指出，綜合考慮區(qū)域氣候、地形地貌、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口規(guī)模等因素，因地制宜地選取適用技術(shù)模式；2019年《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深入學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的報(bào)告》中，強(qiáng)調(diào)從實(shí)際出發(fā)、實(shí)用性與藝術(shù)性相統(tǒng)一，推廣一批符合農(nóng)村實(shí)際、簡(jiǎn)單實(shí)用的農(nóng)村人居環(huán)境整治技術(shù)、工藝和產(chǎn)品。

管理和政策規(guī)范：從禁令轉(zhuǎn)向積極倡導(dǎo)。中央層面的鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的規(guī)范方式主要分為正面倡導(dǎo)性和負(fù)面禁止性兩類。隨著治理政策的不斷完善，“鼓勵(lì)”“提倡”“獎(jiǎng)勵(lì)”“支持”等倡導(dǎo)性規(guī)范逐步取代“禁止”“不得”“嚴(yán)禁”等禁止性規(guī)范，演進(jìn)方向呈現(xiàn)出由被動(dòng)禁令到積極倡導(dǎo)的新趨勢(shì)。

組織方式：從粗放式管理轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化和精細(xì)化。農(nóng)村環(huán)境治理在一段時(shí)期內(nèi)主要是對(duì)畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面實(shí)行“一刀切”的強(qiáng)制禁養(yǎng)和禁種等措施。面對(duì)農(nóng)村發(fā)展的迫切需求，治理的組織方式轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化、注重細(xì)節(jié)、重視過程、追求卓越的新型方式。將綠色發(fā)展理念引領(lǐng)到農(nóng)村人居環(huán)境綜合治理，依據(jù)不同約束條件及制度環(huán)境實(shí)施差異化的治理方案。如2018年出臺(tái)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》明確要求分類指導(dǎo)和不搞一刀切，多次提出“農(nóng)村環(huán)境整治無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)都要搞，但要注意標(biāo)準(zhǔn)高低”。2019年，在學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)的報(bào)告中，提出要“把握好整治力度、建設(shè)程度、推進(jìn)速度與財(cái)力承受度、農(nóng)民接受度的關(guān)系”。

3.3" 效能目標(biāo)維度

效能目標(biāo)作為環(huán)境治理政策體系的最終落腳點(diǎn)，是通過綜合運(yùn)用各種科學(xué)管理的制度、工具手段和載體，將各項(xiàng)資源有機(jī)融合在一起，最終所要達(dá)成的標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的效能目標(biāo)先后經(jīng)歷了應(yīng)急治理、強(qiáng)化治理、多維治理和綜合治理，走向綠色發(fā)展的全局化。具體來說，從“門診式”的應(yīng)急治理到20世紀(jì)70年代末80年代初，鄉(xiāng)村環(huán)境治理的政策初步建構(gòu)；之后，重點(diǎn)對(duì)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的濫用進(jìn)行強(qiáng)化治理；隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村環(huán)境治理的精準(zhǔn)性凸顯，治理政策集中對(duì)農(nóng)村土地、水體污染、工業(yè)廢棄污染等領(lǐng)域開展多維治理；黨的十八大以來從宏觀戰(zhàn)略的高度對(duì)農(nóng)村環(huán)境問題進(jìn)行全方位、寬領(lǐng)域、多層級(jí)的綜合治理，由農(nóng)業(yè)面源污染向農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、村容村貌等重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)，生態(tài)文明和綠色發(fā)展成為引領(lǐng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的主旋律，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和生態(tài)興農(nóng)成為鄉(xiāng)村全面振興的效能目標(biāo)。

4" 結(jié)論與實(shí)踐啟示

鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策演變是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的重要內(nèi)容。通過檢索、篩選構(gòu)建中央政府層面的鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文本語料庫(kù)，基于新公共治理理論的“制度-技術(shù)-效能”框架，運(yùn)用詞頻和詞頻聚類分析法，對(duì)1978—2022年中國(guó)中央政府機(jī)構(gòu)關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策文件進(jìn)行文本分析，得出以下結(jié)論。

①鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策在制度設(shè)計(jì)、技術(shù)工具和效能目標(biāo)三者之間的不同內(nèi)涵及其變化，形成了政策演變的起始階段、加速階段和深化階段，而政策階段性轉(zhuǎn)換的核心是提升治理效能。②鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的制度設(shè)計(jì)逐步走向系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，在建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的價(jià)值取向下，注重治理工程的系統(tǒng)性，構(gòu)建激勵(lì)多主體合作參與的多方共治模式。③鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的技術(shù)指導(dǎo)從禁令轉(zhuǎn)向積極倡導(dǎo)實(shí)用性規(guī)范、開發(fā)和運(yùn)用適用技術(shù)，推進(jìn)系統(tǒng)化和精細(xì)化治理。④治理效能從應(yīng)急治理、強(qiáng)化治理、多維治理、綜合治理，逐步走向鄉(xiāng)村綠色發(fā)展和全面振興。

鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策變遷的“制度-技術(shù)-效能”分析，為鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐提供了新的啟示。

第一，強(qiáng)化鄉(xiāng)村環(huán)境治理機(jī)制的協(xié)同效能。當(dāng)前，鄉(xiāng)村環(huán)境治理政策的制度設(shè)計(jì)日臻完善，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)需要行政機(jī)制、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制和道德文化機(jī)制的協(xié)同，通過機(jī)制協(xié)同，推進(jìn)農(nóng)村有機(jī)廢棄物的資源化和循環(huán)利用，獲得整體協(xié)同效能[7]。第二，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理的數(shù)字化治理效能，逐步改變鄉(xiāng)村環(huán)境治理生態(tài)，包括大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合和農(nóng)產(chǎn)品碳足跡追溯體系，無人機(jī)、高清視頻等技術(shù)運(yùn)用的農(nóng)村人居環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，以及農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管。第三，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性治理效能。鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐是多樣化的，其適應(yīng)性效能體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)價(jià)值及其與生態(tài)、人文、休閑旅游等融合的附加價(jià)值、共生增值，不斷適應(yīng)農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的變化及反饋過程，使之自然達(dá)到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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基金項(xiàng)目：湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)資助項(xiàng)目（XSP19YBZ015）

第一作者簡(jiǎn)介：鄧學(xué)衷（1966-），男，管理學(xué)博士，教授。研究方向?yàn)楣矩?cái)務(wù)和環(huán)境會(huì)計(jì)。