鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村體育公共資源配置發(fā)展困境研究

摘要：本文運用文獻法、訪談法等研究方法，對鄉(xiāng)村振興視域下甘肅省東鄉(xiāng)族自治縣公共體育資源配置進行研究。研究表明：東鄉(xiāng)族自治縣鄉(xiāng)村體育面臨體育資源配置的總量不足、效率低下、比例失衡、基層民主拓展單一、法律法制不健全、缺少服務(wù)保障體系等問題；提出建立多元供給模式、健全自下而上的資源配置模式、加大法制建設(shè)工作力度、加強公共財政保障能力、協(xié)同教育文化資源助力體育等治理模式。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村體育；鄉(xiāng)村振興；東鄉(xiāng)族自治縣

基金項目：甘肅省體育局一般項目，項目編號：202103010。

一、引言

我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口相對較多，根據(jù)中央一號文件指示：鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重大任務(wù)，聚焦“三農(nóng)”，注重民生。在國務(wù)院出臺的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中表示，“完善鄉(xiāng)村體育公共服務(wù)建設(shè)體系，努力推進農(nóng)村體育公共設(shè)施全覆蓋，繼承和發(fā)揚民族、民間傳統(tǒng)體育，推動農(nóng)民群眾體育廣泛開展。”[1]

甘肅是多民族聚集之地，除漢、回族等，還有保安族、裕固族、東鄉(xiāng)族三大特有少數(shù)民族。自遠古遷徙以來，隨著環(huán)境的變化，各民族長期精神與文明的碰撞與交流，促成特有的少數(shù)民族文化的融合與繁榮，而少數(shù)民族體育文化則承載著千百年以來文明的火花，呈現(xiàn)出宗教信仰、社會習俗、民族風貌等動態(tài)符號，也是構(gòu)成甘肅特有文化的多元要素。據(jù)調(diào)查可知，東鄉(xiāng)族自治縣鄉(xiāng)村體育發(fā)展相對滯后、體育場地資源配置不足、健身場所單一且居民參與體育活動也多以成本低、易實現(xiàn)的活動為主。

二、甘肅省東鄉(xiāng)族自治縣公共體育資源配置發(fā)展困境

（一）服務(wù)數(shù)量不夠充足

在重工業(yè)發(fā)展進程中，在這一階段優(yōu)先保障國家工業(yè)化目標，國家進行“重城輕農(nóng)”的公共服務(wù)方式，導致農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)數(shù)量遠低于城市，農(nóng)民享受的體育資源也少于城市居民。自1994年分稅制改革所造成因為財力與事權(quán)配置失衡，農(nóng)村各基層政府可自主支配權(quán)減少，對教育、醫(yī)療、文化、生態(tài)等領(lǐng)域投入較少，體育領(lǐng)域更少。自取消農(nóng)業(yè)稅后，國家和政府“聚焦三農(nóng)”，加強監(jiān)管和監(jiān)督，特別是加大了財政投入，鄉(xiāng)村體育的發(fā)展也得到了一定的有利保障。如，“在‘十二五’期間，大力開展農(nóng)民體育健身工程，投入33.08億體育彩票公益金以保障實施；[2]2016-2017年，國家體育總局投入近10億元人民幣資助建農(nóng)村籃球場、乒乓球臺、室外體育健身路徑等”。雖然在政策和財政上有了重視和投入，但在具體實施進程中，由于各地實際情況不同，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制矛盾尚未完全解決、財權(quán)與事權(quán)不匹配、重競技輕群體等問題，導致鄉(xiāng)村體育公共服務(wù)數(shù)量仍然不足，部分農(nóng)村地區(qū)社會生存條件較對較差，很多基礎(chǔ)生活設(shè)施壞賬沉積，地方政府真正可支配于體育公共服務(wù)的資金相對匱乏。

（二）服務(wù)地區(qū)非均等化

截至目前，由于經(jīng)濟、文化等發(fā)展因素，我國中、東、西部地區(qū)鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)發(fā)展水平在一定程度上呈非均等化狀態(tài)，這與各地經(jīng)濟發(fā)展水平、轉(zhuǎn)移支付制度息息相關(guān)。眾所周知，區(qū)域經(jīng)濟水平發(fā)展越好，所提供的公共服務(wù)水平越高，服務(wù)狀態(tài)越全面，反之。從我國當前各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展概況來說，中、東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，西部地區(qū)相對較低，因經(jīng)濟發(fā)展水平不同，造成了農(nóng)村公共服務(wù)體育呈現(xiàn)出非均等化的狀態(tài)；轉(zhuǎn)移制度是由于稅收返回不合理和一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以及專項轉(zhuǎn)移支付不合理所造成的，分稅制改革后，我國地方政府稅收返回采用的是基數(shù)法，即下級政府獲得的稅收返回數(shù)額主要取決于向上級政府“貢獻”稅收的多少，而不是按照各地區(qū)人口數(shù)量、人均收入水平、地理環(huán)境、財政能力與財政需求來分配。其帶來的直接后果是，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，得到的稅收返回額就越多，其財力也就越充裕，反之財力就越薄弱。

二是，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小。研究發(fā)現(xiàn)，“在新時代，與中西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)實際需要相比較，當前政府部門真正用于公共服務(wù)方面的縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付絕對規(guī)模依然偏小”[3]，對促進鄉(xiāng)村地區(qū)公共體育服務(wù)均等化的效果還極為有限。

三是，專項轉(zhuǎn)移支付不合理。在實際運行中，“地方政府在申請涉農(nóng)體育專項轉(zhuǎn)移支付資金時，除提交相關(guān)材料外，還需要提供必要的勞動力與充足的配套資金”[4]，這就使得那些財政困境、無法提供財政配套資金的農(nóng)村地區(qū)無法得到項目，進一步加劇了鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)地區(qū)發(fā)展不平衡狀況。

（三）基層民主拓展單一（自治）

自西部大開發(fā)以來，我國西部地區(qū)農(nóng)村建設(shè)也得到迅速的發(fā)展，農(nóng)民在追求物質(zhì)生活的同時對民主、法制、平等，等美好的精神文化也日益需求。在此進程中，政府也加強農(nóng)村地區(qū)的交通、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生、教育等不同類型的公共服務(wù)，部分鄉(xiāng)村地區(qū)公共體育服務(wù)的決策機制也出現(xiàn)了“自下而上逐步強化、自上而下逐步弱化”的趨勢。但因受傳統(tǒng)思想的影響，體育信息化程度較低、體育決策、體育參與的權(quán)利與意識淡薄，加之東鄉(xiāng)族自治縣多是留守老人和婦女兒童，所接受的教育程度普遍不高、人均可支配收入較低、閑暇時較少，缺少主動參與體育活動的意識，對健康的意識相對薄弱，這就使得不少鄉(xiāng)村地區(qū)自上而下的公共體育服務(wù)決策機制仍然普遍存在。不過，這種決策機制也存在一定的弊端，即政府在發(fā)展鄉(xiāng)村公共體育事業(yè)時，往往傾向于采取主觀化、“同質(zhì)化”、“一刀切”的供給思維方式，不能充分體現(xiàn)與全面反映出不同農(nóng)民群體的多層次、多目標體育需求。極易造成鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)供需錯位、供給低效等問題。

（四）法律法規(guī)不健全（法制）

迄今為止，“我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)在頂層設(shè)計、立法、執(zhí)行、普法等法治工作層面，都取得了長足發(fā)展”[5]。值得一提的是相對于國家依法治體的需要與廣大農(nóng)民的體育健身活動的實際需求，我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)法治建設(shè)還比較滯后。主要原因是：

一是立法層次較低。據(jù)有關(guān)資料顯示，現(xiàn)階段我國總共出臺涉及鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)法律法規(guī)的文件83部，其中，由全國人大頒布的法律有2部（占總數(shù)的2.4%），中共中央與國務(wù)院下發(fā)的中央文件、行政法規(guī)有8部（占總數(shù)的9.6%）.國務(wù)院組成部門及直屬機構(gòu)頒布的部門規(guī)章、規(guī)范性文件有73部（占總數(shù)的88%），說明我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)總體立法層次不高。

二是：法規(guī)剛性約束力不強。以《體育法》為例，在1995年頒布后其中對于場地要求的規(guī)劃和設(shè)計就對農(nóng)民開展鄉(xiāng)村體育活動提供保障提出相關(guān)要求和規(guī)定，但是法律條款中對政府與體育行政部門違規(guī)提出原則性懲戒、概括性的說明與建議，罰則明晰性不足，缺乏必要的強制性與約束力。

三是，法規(guī)執(zhí)行力度不夠。目前在農(nóng)村地區(qū)，由于受教育水平和經(jīng)濟發(fā)展水平較低，農(nóng)村對體育的法律意識淡薄，農(nóng)村體育隊伍的整體法律素養(yǎng)還不高，特別是管理層面與執(zhí)行力的缺少，導致不少鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)領(lǐng)域違法現(xiàn)象不能得到有效的執(zhí)行懲處。

（五）服務(wù)保障不完善（善政）

無論是在東部地區(qū)，還是中西部的東鄉(xiāng)地區(qū)，農(nóng)村的公共體育服務(wù)主要供給停留在政府主導的層面，社會組織的力量未能有效發(fā)揮，說明我國鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)的服務(wù)方式相對單一，服務(wù)保障不健全，缺少完整的鄉(xiāng)村體育公共服務(wù)保障體系。原因在于：

其一，政府權(quán)利過于集中。政府過于主導，導致其他社會力量和個人很難發(fā)揮自己的優(yōu)勢特長。

其二，鄉(xiāng)村體育社會組織發(fā)展緩慢?，F(xiàn)階段主要受經(jīng)濟水平的影響和政府過度干預，我國鄉(xiāng)村體育社會組織還存在“體育社團組織獨立自主性不強、活動經(jīng)費匱乏、治理結(jié)構(gòu)不完善?？傮w數(shù)量偏少與草根體育組織專業(yè)水平不高、合法性不足”等諸多缺陷與問題，難以委以重任。

其三，經(jīng)濟環(huán)境欠佳。就目前的經(jīng)濟狀況而言，我國西部地區(qū)農(nóng)村體育發(fā)展受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，東鄉(xiāng)族地區(qū)的農(nóng)民除日常開支外，很少有用于可投入體育活動的可支配收入，對體育的需求和消費水平不夠理想。政府對社會組織等其他力量也為出臺相應(yīng)激勵政策，與市場經(jīng)濟發(fā)展格格不入，導致大量鄉(xiāng)村體育發(fā)展滯后，部分企業(yè)也拒絕進行投入與生產(chǎn)。

三、鄉(xiāng)村振興視域下甘肅省東鄉(xiāng)族自治縣公共體育資源配置優(yōu)化策略

（一）筑共治：建立多元主體供給模式

多元主體合作指的主體不單單局限于政府組織，還包括社會組織及個人，這一多元角色的設(shè)定表現(xiàn)出政府不再是單一的主體，也是需要多方協(xié)作、配合。在體育公共服務(wù)的發(fā)展中，就造成了發(fā)展滯后、財政來源單一、執(zhí)行力度不夠、落實管理困難等局面，將所有壓力都傾向于官方，由于農(nóng)村體育發(fā)展滯后的現(xiàn)實原因，政府在農(nóng)村體育運行機制中仍扮演著“既掌舵又劃槳’”的角色。加強多元主體，這一言辭微變所折射的是治理主體角色發(fā)生的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，政府不再是治理權(quán)威，其也是被治理過程中的參與對象。同樣，社會與個人不僅是政府指揮棒中的被治理對象，其本身也是治理參與過程的主體。如果要實現(xiàn)農(nóng)村體育治理的善治目標，多元主體合作的共治方式無疑是其先決條件。目前，我國群眾體育的行政架構(gòu)屬于典型的垂直行政架構(gòu)，基層政府在發(fā)展地方體育事業(yè)時，往往集“掌舵”與“劃槳”雙重角色于一身，過多地介入與干預鄉(xiāng)村體育相關(guān)事物，管辦不分、政企不分、政社不分，這在很大程度上抑制與束縛了非政府組織參與鄉(xiāng)村公共體育事業(yè)服務(wù)的主動性與積極性。

東鄉(xiāng)族自治縣可借鑒發(fā)達地區(qū)成功案例，再結(jié)合本土實際情況，實施“政府領(lǐng)導、社會協(xié)同、村民參與”的鄉(xiāng)村體育和諧發(fā)展，多元主體共治局面，形成共同富裕、共同健康、共同塑造的格局。為鄉(xiāng)村體育的開展、民族民間傳統(tǒng)體育的發(fā)展和創(chuàng)新、大型民族賽事創(chuàng)造了重要的條件。多元主體合作強調(diào)的不僅是政府和個人，更要注重納入社會組織的血液，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，協(xié)調(diào)社會組織與個人協(xié)調(diào)共建。為此，對于農(nóng)村體育治理而言，民間體育組織與農(nóng)民體育精英對于農(nóng)村體育公共服務(wù)“自給”和“補給”的造血能力亦不容小覷，若要激活基層治理的組織“細胞”，形成多元主體的協(xié)同共治局面，政府的引領(lǐng)作用責無旁貸。

（二）育自治：優(yōu)化東鄉(xiāng)族地區(qū)公共體育服務(wù)資源配置模式

保障農(nóng)民合理行駛體育決策權(quán)是公共體育服務(wù)全面發(fā)展的重要手段，如何科學、合理、有效的進行決策，需要結(jié)合國家政策和東鄉(xiāng)地區(qū)當?shù)氐膶嶋H情況?，F(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村體育公共服務(wù)決策缺少基層民主決策，缺少廣泛的農(nóng)民群眾基礎(chǔ)，導致農(nóng)民在參與體育活動時受限。按著這一發(fā)展規(guī)律，合理有效的健全自下而上的鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)體系十分重要，具體措施如下：

1.確立正確的行政理念

加強基層政府與體育行政部門之間的從以農(nóng)民主體出發(fā)，切實維護農(nóng)民參與鄉(xiāng)村體育的權(quán)利。

2.促進農(nóng)民參與體育決策的意識

特別是對鄉(xiāng)村留守農(nóng)民的命運共同體意識培養(yǎng)，通過體育參與，豐富業(yè)余生活，降低孤獨感。

3.培養(yǎng)農(nóng)民參與體育決策能力

有關(guān)部門加強健康、體育知識的宣傳，從意識形態(tài)上加強農(nóng)民對體育的認識與理解；通過專人指導，讓廣大農(nóng)民體育愛好者科學、有效的進行體育鍛煉，并定期進行指導，逐步培養(yǎng)農(nóng)民參與體育決策能力，樹立正確的體育決策關(guān)。

4.打造農(nóng)村公共體育服務(wù)規(guī)范化平臺

加強體育信息化傳播，大力推進農(nóng)村公共體育服務(wù)資金的使用、場地設(shè)施建設(shè)、體育賽事與體育公益活動的開展，使農(nóng)民及時了解動態(tài)，關(guān)注農(nóng)村公共體育服務(wù)的最新動態(tài)。

5.加強監(jiān)督，及時回饋

通過建立體育民意回饋通道，基層政府可以更有效了解農(nóng)民的需求，定期組織村民理事會、代表會進行總結(jié)與回報，廣泛征求意見，傳遞正確的體育價值觀，就農(nóng)民所探討的熱點問題進行研究與反饋。

（三）加大法制建設(shè)工作力度

農(nóng)村體育的有序進行離不開有效治理與有法可依據(jù)，如：鳥之雙翼、車之兩輪，缺一不可，互為依存。正如費孝通先生所言“鄉(xiāng)土社會是‘無法’的禮治社會”。說明鄉(xiāng)村除“法治”外，本土的社會風俗、民族信仰、鄉(xiāng)村禮儀對鄉(xiāng)村治也有一定的制約，由于農(nóng)民的法治思想欠缺，法治思維薄弱、法治文化缺失等問題突出，所以農(nóng)村體育治理在一定程度上存活在“無法”與“難治”的窘境之中。體育法等綱領(lǐng)性文件對于鄉(xiāng)村體育的治理來講難以得到真正的實現(xiàn)。開展適合農(nóng)村特點的體育活動，特別是在少數(shù)民族地區(qū)，也可將傳統(tǒng)的民族體育活動作為民族慶典、禮儀儀式進行開展與宣傳。此外，在國家體育總局公布現(xiàn)行有效的法規(guī)文件中，直接針對農(nóng)村體育的文件僅有三部。姑且不論這些文件為農(nóng)村體育所發(fā)揮的積極作用，僅從2002年《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》；2010年《發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的功能進一步加強農(nóng)村體育工作的意見》的頒發(fā)時間來看，多數(shù)內(nèi)容顯得年久失修，眾多條款已然落后于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的布局規(guī)劃?？梢姡獙崿F(xiàn)農(nóng)村體育治理的善治必然離不開健全的法律法規(guī)予以有效保障。

（四）加強公共財政保障能力

從政治學視角來看，民主形式可分為直接民主與間接民主，囿于農(nóng)村體育的治理基礎(chǔ)較為薄弱、地域差異分布不均，相較于間接民主而言，以拓展基層自治渠道的直接民主形式，更能直接讓農(nóng)民參與到農(nóng)村體育事務(wù)的決策與管理，最終促進農(nóng)村體育治理的成效。

四、結(jié)語

自進入新時代以來，在全新的發(fā)展中穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，給體育也開辟了一片新的天地，為鄉(xiāng)村振興提供保障，鄉(xiāng)村體育助力鄉(xiāng)村振興，提升鄉(xiāng)村居民的身心健康，構(gòu)建社會和諧發(fā)展。

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