《實(shí)施條例》實(shí)施背景下文書檔案規(guī)范化管理探究

摘 要：《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）的頒布和實(shí)施標(biāo)志著檔案工作“三個(gè)走向”進(jìn)入了新階段，是在法治軌道上加快推進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展。本文以《檔案法實(shí)施條例》為研究視角，首先，分析在《實(shí)施條例》中有關(guān)檔案規(guī)范管理的具體規(guī)定和要求。其次，分析了《實(shí)施條例》背景下文書檔案規(guī)范化管理的現(xiàn)實(shí)意義。最后，提出文書檔案規(guī)范化管理的具體措施，把《檔案法》《實(shí)施條例》的規(guī)范要求落到實(shí)處，對(duì)提升文書檔案現(xiàn)代化管理水平具有積極指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：《實(shí)施條例》；文書檔案；規(guī)范化

規(guī)范，即明文規(guī)定或約定俗成的標(biāo)準(zhǔn)或按照既定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求進(jìn)行操作，使某一行為或活動(dòng)達(dá)到或超越規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。文書檔案是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位在行政管理事務(wù)中產(chǎn)生、由通用文書轉(zhuǎn)化而來(lái)的檔案。文書檔案包括通知、決定、報(bào)告、請(qǐng)示、批示，等等。文書檔案規(guī)范化管理則是指按照文書檔案既定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求進(jìn)行管理，使其達(dá)到或超越既定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的操作模式?！秾?shí)施條例》于2024年3月1日起正式實(shí)施，旨在進(jìn)一步貫徹《檔案法》，保障《檔案法》科學(xué)精準(zhǔn)實(shí)施，優(yōu)化檔案管理體制機(jī)制，提升檔案工作科學(xué)化規(guī)范化水平，為檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。《實(shí)施條例》中有7處提及“規(guī)范”，主要涉及檔案管理制度規(guī)范、程序規(guī)范、利用規(guī)范、規(guī)范整理、規(guī)范要求等，《實(shí)施條例》的頒布和實(shí)施標(biāo)志著檔案工作“三個(gè)走向”進(jìn)入了新階段，是在法治軌道上加快推進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展。《實(shí)施條例》的頒布實(shí)施，對(duì)文書檔案規(guī)范化管理提出了新的要求，也為文書檔案規(guī)范化管理提供了可靠的法治保障。

1 《實(shí)施條例》實(shí)施背景下文書檔案規(guī)范化管理的相關(guān)規(guī)定

2021年1月，新修訂的《檔案法》正式實(shí)施。《檔案法》就檔案事業(yè)發(fā)展做出了許多新的制度安排，提出了新的要求，尤其是檔案信息化、檔案工作責(zé)任制等?！秾?shí)施條例》旨在更加科學(xué)精準(zhǔn)地保障檔案法實(shí)施，為檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。

1.1 檔案工作制度規(guī)范

《實(shí)施條例》中第十二條第二款、第十三條第一款、第十四條第一款先后有三處提及“制度規(guī)范”——“制定檔案工作制度規(guī)范”“建立健全檔案工作制度規(guī)范”“建立健全本單位檔案工作制度規(guī)范”。這三處提及的規(guī)范都是檔案工作制度方面的規(guī)范，涉及的主體也有很大差異，其中“制定檔案工作制度規(guī)范”的主體是縣級(jí)及以上地方檔案主管部門；“建立健全檔案工作制度規(guī)范”的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；“建立健全本單位檔案制度規(guī)范”的主體是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織。此外，“規(guī)范”所規(guī)制或覆蓋的范圍以及規(guī)范的制定依據(jù)也有差異。但共同之處是提出了要求制定相應(yīng)的“檔案工作制度”，即各級(jí)檔案主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織為規(guī)范和指導(dǎo)檔案工作者檔案管理行為而建立的規(guī)章制度，旨在確保檔案工作順利開(kāi)展，提高檔案工作質(zhì)量和效率。

1.2 規(guī)范整理

《實(shí)施條例》第十九條提出要“規(guī)范整理”，并且規(guī)定了在規(guī)范整理檔案中要明確歸檔范圍、檔案保管期限。檔案整理是檔案館（室）對(duì)收集的檔案進(jìn)行分門別類、組成有序體系的一項(xiàng)業(yè)務(wù)，也是檔案管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。目前，我國(guó)涉及檔案整理規(guī)范主要有《歸檔文件整理規(guī)則》《印章檔案整理規(guī)則》《檔號(hào)編制規(guī)則》《全宗指南編制規(guī)范》《檔案著錄規(guī)則》《會(huì)計(jì)檔案案卷格式》《電影藝術(shù)檔案著錄規(guī)則》等。根據(jù)這些規(guī)范性要求，檔案整理要達(dá)到規(guī)范化，就要從組件、分類、排列、編號(hào)、編目、歸檔紙質(zhì)修整、裝訂、編頁(yè)、裝盒、排架以及歸檔電子文件格式轉(zhuǎn)換、元數(shù)據(jù)收集、歸檔數(shù)據(jù)包整理等，要按照已經(jīng)實(shí)施的各項(xiàng)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和要求做好檔案規(guī)范化整理。

1.3 查閱利用規(guī)范

《實(shí)施條例》第二十二條規(guī)定檔案館應(yīng)“建立健全科學(xué)的檔案管理制度和查閱利用規(guī)范”。檔案一旦完成歸檔、移交，后期的查詢利用就要履行相應(yīng)的手續(xù)，既保障查詢利用需要，更是保障檔案安全保密的現(xiàn)實(shí)需要。檔案館（室）建立的檔案查詢利用規(guī)范需要填寫查（借）閱登記表（查詢機(jī)密或重要檔案的，還需要保密部門批準(zhǔn)等）、外借還需要履行特殊手續(xù)（如經(jīng)檔案主管部門批準(zhǔn)）、查閱檔案需要持介紹信或其他手續(xù)，還要履行借出、歸還手續(xù)以及損害查詢借閱檔案應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。除了借閱外，還包括檔案利用規(guī)范，包括檔案編研、展覽、文本挖掘等，這些都需要建立在規(guī)范的檔案借閱利用規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上。

1.4 電子檔案程序規(guī)范

《實(shí)施條例》第三十九條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)采取管理措施和技術(shù)手段保證電子檔案的“程序規(guī)范”。程序規(guī)范包括電子檔案存儲(chǔ)、檢測(cè)、移交、歸檔及管理等。具體來(lái)說(shuō)，就是要落實(shí)《版式電子文件長(zhǎng)期保存格式需求》《文書類電子檔案檢測(cè)一般要求》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》等，要確保電子檔案管理程序符合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和要求。

1.5 電子檔案構(gòu)成要素符合規(guī)范要求

《實(shí)施條例》第三十九條第三款指出電子檔案構(gòu)成要素要符合規(guī)范要求。即“內(nèi)容”“結(jié)構(gòu)”“背景信息”“管理過(guò)程信息”等構(gòu)成電子檔案的要素要符合規(guī)范要求。如根據(jù)《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》規(guī)定，電子文本、計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)形成的科技電子文件、數(shù)據(jù)庫(kù)文件形成的電子文件、照片類電子文件、公務(wù)電子郵件以及專用軟件生成的電子文件的歸檔格式各不相同，都有具體的格式要求。此外，還規(guī)定了電子文件歸檔時(shí)間、元數(shù)據(jù)歸檔格式等等。這些規(guī)定是確保電子檔案構(gòu)成要素符合規(guī)范的重要要求。

2 《實(shí)施條例》實(shí)施背景下文書檔案規(guī)范化管理的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 實(shí)現(xiàn)文書檔案管理的統(tǒng)一

《實(shí)施條例》明確了檔案管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)內(nèi)容、檔案管理、檔案信息化建設(shè)等具體要求。《實(shí)施條例》的落實(shí)體現(xiàn)在檔案行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、地方性法規(guī)以及國(guó)家檔案標(biāo)準(zhǔn)、檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的具體貫徹執(zhí)行。規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化互為一體，規(guī)范化是標(biāo)準(zhǔn)的生動(dòng)實(shí)踐，而標(biāo)準(zhǔn)又是規(guī)范化的外在保障。因此，《實(shí)施條例》為實(shí)現(xiàn)文書檔案管理統(tǒng)一提供了法律保障。一方面，《實(shí)施條例》中規(guī)定的檔案管理、信息化建設(shè)、工作職責(zé)等具體要求在文書檔案收集、整理、鑒定、移交、數(shù)字化、信息化等各個(gè)環(huán)節(jié)管理中得以體現(xiàn)，是遵守和落實(shí)的必然結(jié)果。另一方面，《實(shí)施條例》規(guī)定要制定檔案工作制度規(guī)范、做到規(guī)范整理、實(shí)現(xiàn)查詢利用規(guī)范，又是實(shí)施《實(shí)施條例》的具體行為。如文書檔案規(guī)范整理，就是要嚴(yán)格執(zhí)行《文書檔案案卷格式》，包括卷內(nèi)文件目錄格式、卷皮格式、備考表格式等，落實(shí)這些規(guī)定有利于實(shí)現(xiàn)文書檔案統(tǒng)一管理[1]。

2.2 提升文書檔案管理的效率

文書檔案規(guī)范化有利于提升檔案管理效率。近年來(lái)，隨著計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用，辦公OA系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用、檔案數(shù)字化、信息化管理軟件的使用，電子文書檔案的數(shù)量和規(guī)模都呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，做好這些電子文書檔案規(guī)范化管理，使文書檔案歸檔、移交、檢索、查詢、利用的效率顯著提升，解決了傳統(tǒng)文書檔案管理質(zhì)量差、效率低的弊端?！秾?shí)施條例》第五章“檔案信息化建設(shè)”專門規(guī)定了包括文書檔案信息化建設(shè)在內(nèi)的各類檔案信息化建設(shè)的主體、內(nèi)容、要求，鼓勵(lì)出臺(tái)檔案共享利用標(biāo)準(zhǔn)，如《電子文件歸檔與電子檔案檔案管理規(guī)范》就電子文件、元數(shù)據(jù)的歸檔范圍、程序、方式和時(shí)間做出了統(tǒng)一規(guī)定，認(rèn)真落實(shí)《實(shí)施條例》，勢(shì)必會(huì)推動(dòng)全國(guó)文書檔案數(shù)字資源“跨區(qū)域”“跨層級(jí)”“跨部門”共享利用目標(biāo)的加快實(shí)現(xiàn)，從而提升整個(gè)文書檔案管理的效率[2]。

2.3 增強(qiáng)文書檔案管理的質(zhì)量

文書檔案管理規(guī)范化，就是要求文書檔案在具體的管理過(guò)程中要嚴(yán)格落實(shí)《檔案法》《實(shí)施條例》以及國(guó)家、地方檔案管理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，最終以檔案管理規(guī)范化達(dá)到文書檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化。按照相同的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行文書檔案管理。如《紙質(zhì)歸檔文件裝訂規(guī)范》，按照紙質(zhì)文書檔案裝訂的一致性、安全簡(jiǎn)便性、最小影響性等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和原則，明確A、B、C、D、E五種類型的裝訂方式，并對(duì)糨糊、封套、書釘?shù)茸龀隽私y(tǒng)一的規(guī)定和要求，據(jù)此執(zhí)行，就會(huì)有效保障文書檔案裝訂的整體質(zhì)量和水平。《實(shí)施條例》中明確規(guī)定檔案主管部門對(duì)監(jiān)督檢查或其他渠道發(fā)現(xiàn)檔案管理問(wèn)題的，及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并根據(jù)監(jiān)督檢查的結(jié)果明確其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，以法律法規(guī)的形式進(jìn)一步明確文書檔案管理標(biāo)準(zhǔn)和要求[3]。因此，落實(shí)《實(shí)施條例》有利于增強(qiáng)文書檔案管理的質(zhì)量和水平。

3 《實(shí)施條例》實(shí)施背景下文書檔案規(guī)范化管理的措施

3.1 基礎(chǔ)性前提：保證公文質(zhì)量

基于全過(guò)程理念或全生命周期理論認(rèn)為，公文是文書檔案的前身，公文質(zhì)量直接決定文書檔案管理的質(zhì)量，也直接影響著文書檔案規(guī)范化質(zhì)量。因此，要嚴(yán)把公文制發(fā)關(guān)，夯實(shí)文書檔案規(guī)范化基礎(chǔ)性前提。首先，公文用紙要規(guī)范。按照相關(guān)的規(guī)定和要求，選擇A4紙等相應(yīng)大小幅面尺寸，要保證公文用紙規(guī)格統(tǒng)一、規(guī)范。其次，公文移交要規(guī)范。按照文書檔案歸檔范圍及保管期限，確保應(yīng)收盡收、應(yīng)歸盡歸，還要檢查公文是否完整，既要檢查主件，也要保證附件的完整性，一旦發(fā)現(xiàn)有遺漏要及時(shí)收集。此外，還要將不應(yīng)歸檔的文件及時(shí)退回，減少工作量。再次，公文制發(fā)要規(guī)范。重點(diǎn)是要檢查公文制發(fā)是否履行相應(yīng)的簽發(fā)手續(xù)，是否履行了相應(yīng)的審批權(quán)限。既要進(jìn)行程序檢查，也要做好實(shí)體檢查，包括公文的標(biāo)題、主送單位、日期、文種等是否符合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和要求。最后，還要做好公文的規(guī)范整理，為文書檔案移交奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。要嚴(yán)格按照《歸檔文件整理規(guī)則》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)和要求，將收集的公文按照相應(yīng)的規(guī)范要求做好整理，為文書檔案規(guī)范管理奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)[4]。

3.2 關(guān)鍵性環(huán)節(jié)：實(shí)施“以我為主”，立卷歸檔

文書檔案規(guī)范化管理要始終堅(jiān)持“以我為主”的立卷歸檔原則，即以歸檔文件形成單位的文件為主，扎實(shí)推進(jìn)文書檔案規(guī)范化管理。首先，堅(jiān)持文書檔案歸檔的時(shí)效性。堅(jiān)持全生命周期理念，及時(shí)將完成階段任務(wù)的文件及時(shí)予以立卷或歸檔，做到及時(shí)歸檔。根據(jù)文書檔案形成單位產(chǎn)生的文書檔案情況，做好及時(shí)收集、整理、歸檔。其次，明確文書歸檔的重要性。要在“以我為主”的原則指導(dǎo)下，把握立卷歸檔的重點(diǎn)和主要內(nèi)容，區(qū)分歸檔文件與一般資料，尤其是要從內(nèi)容、形式及作用等方面，要做好分析，剔除冗余資料，減少檔案管理重復(fù)，提高文書檔案管理質(zhì)量和效率。最后，把握文書檔案全宗的完整性。把好文書檔案全宗入口關(guān)，分清文書檔案主次、重點(diǎn)，做好文書檔案歸檔工作。在立卷時(shí)，要把同類并具有內(nèi)在聯(lián)系的文件材料組在一個(gè)卷內(nèi)，保持同一問(wèn)題的完整性。通過(guò)同一問(wèn)題處理過(guò)程的全景式收集、記錄和展示，提高檔案檢索利用價(jià)值。為此，要按照《實(shí)施條例》的規(guī)定，根據(jù)歸檔單位的實(shí)際，及時(shí)制定檔案工作制度規(guī)范，尤其是歸檔范圍、保管期限等[5]。

3.3 可靠性保證：提高案卷質(zhì)量

《實(shí)施條例》規(guī)定電子檔案的收集和整理，要采取相應(yīng)的技術(shù)手段或者規(guī)范的管理措施，保證電子檔案來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。要從文書檔案形成者、形成時(shí)間可確認(rèn)等方面，確保電子文書檔案形成、歸檔、移交安全可靠；此外，還要從電子文書形成至歸檔全過(guò)程要符合相關(guān)規(guī)定和要求，實(shí)現(xiàn)全生命周期的準(zhǔn)確記錄、可追溯，尤其是要從內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息等構(gòu)成要素方面保證文書檔案構(gòu)成要素符合規(guī)范要求。要按照“四性”做好電子文書檔案檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決，切實(shí)提升案卷質(zhì)量。

3.4 系統(tǒng)性內(nèi)容：健全文書檔案規(guī)范化管理體系

根據(jù)檔案法律、規(guī)范的規(guī)定，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，建立健全文書檔案組織、流程、制度規(guī)范化，構(gòu)建文書檔案規(guī)范化管理體系。首先，組織規(guī)范化。文書檔案管理部門要成立專門的檔案管理機(jī)構(gòu)，由專人負(fù)責(zé)文書檔案收集、整理、歸檔等各項(xiàng)工作，搭建規(guī)范的文書檔案管理組織架構(gòu)，明確組織職責(zé)，將文書檔案規(guī)范管理責(zé)任落實(shí)到具體部門及人員。其次，流程規(guī)范化。堅(jiān)持文書檔案管理全過(guò)程理念，從文書的形成、收集、文書檔案的分類、歸檔、排列等各個(gè)流程，進(jìn)一步細(xì)化每一個(gè)環(huán)節(jié)、流程的規(guī)范化內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)文書檔案管理整體的規(guī)范化。最后，制度規(guī)范化。按照《實(shí)施條例》的規(guī)定和要求，建立健全本單位檔案工作制度規(guī)范，以規(guī)范的規(guī)章制度為文書檔案規(guī)范化管理提供可靠保證。

結(jié)語(yǔ)

文書檔案是日常行政管理的重要內(nèi)容，反映了機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位管理能力和水平，體現(xiàn)了各個(gè)時(shí)期行政管理的歷史面貌。《實(shí)施條例》的頒布實(shí)施，為文書檔案規(guī)范化管理提出了新的更高要求，需要檔案管理者樹(shù)立全生命周期理念，從文件的形成到文書檔案的歸檔、分類、立卷、移交、檢索和利用等各個(gè)環(huán)節(jié)，都要嚴(yán)格按照規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和要求，切實(shí)增強(qiáng)文書檔案管理的規(guī)范化水平，提升文書檔案管理質(zhì)效，發(fā)揮文書檔案存史資政育人功能。

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作者簡(jiǎn)介：柳瀟（1987.2—），廣西南寧市人口和計(jì)劃生育藥具管理中心副主任，主要從事檔案管理研究。