黑土地保護(hù)戰(zhàn)略下黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案的規(guī)范管理

摘 要：我國實(shí)施的黑土地保護(hù)工程是國家一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，對把14億人的飯碗端在自己手中有重大意義。吉林省地處世界三大黑土地帶之一的中國東北黑土帶，合理保護(hù)和開發(fā)利用省內(nèi)黑土資源是實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收和綠色增效的重要保障，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意義重大。黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案是黑土地保護(hù)工程建設(shè)的一個(gè)縮影，既維護(hù)著黑土地保護(hù)行業(yè)發(fā)展歷程的真實(shí)性，又對黑土地保護(hù)工程起著重要的指導(dǎo)、監(jiān)督、保證作用。因此，黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案管理的規(guī)范化改進(jìn)刻不容緩。本文基于前期豐富的調(diào)研成果，分析目前吉林省黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案管理的主要問題，試提出檔案建設(shè)及管理的改進(jìn)措施，以期為我省黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案管理工作提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：黑土地；黑土地保護(hù)戰(zhàn)略；檔案管理

黑土地性狀好、肥力高，是地球上最珍貴的土壤資源之一，是大自然對人類的特殊饋贈(zèng)。中國東北平原黑土區(qū)是世界上最肥沃且墾殖時(shí)間較短的土壤類型之一，在保障國家糧食安全中具有非常重要的地位。其以彎月狀分布在吉林省、黑龍江省，以“土壤肥沃、土質(zhì)疏松、適宜農(nóng)耕”而聞名于世，區(qū)域內(nèi)黑土層厚度達(dá)到三十至一百厘米，有“一兩土二兩油”的美譽(yù)。對吉林省來說，黑土地貢獻(xiàn)了全省80%左右的糧食產(chǎn)量。國家領(lǐng)導(dǎo)人在吉林省考察時(shí)指出，一定要采取有效措施，保護(hù)好黑土地這一“耕地中的大熊貓”。近年來，為切實(shí)做好黑土地保護(hù)與利用工作，國家出臺(tái)了一系列相關(guān)政策文件，要求把黑土地保護(hù)作為一件大事來抓，把黑土地用好、養(yǎng)好。在推進(jìn)黑土地保護(hù)實(shí)施過程中，需要建立切實(shí)保護(hù)黑土地質(zhì)量的技術(shù)模式和相關(guān)制度體系。黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案規(guī)范化管理是“黑土地保護(hù)利用標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工程”的重要組成部分，黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案是檢驗(yàn)黑土地保護(hù)項(xiàng)目完成情況的重要依據(jù)。因此，黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案的規(guī)范化管理能夠引領(lǐng)檔案質(zhì)量提升，實(shí)現(xiàn)黑土地保護(hù)技術(shù)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和應(yīng)用性，為黑土地的永續(xù)利用提供科技支撐。

1 黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案管理的目的及重要性

1.1 黑土地保護(hù)項(xiàng)目的相關(guān)概念

采取工程、農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)、生物等措施保護(hù)黑土地的優(yōu)良生產(chǎn)能力，確保黑土地總量不減少、功能不退化、質(zhì)量有提升、產(chǎn)能可持續(xù)的活動(dòng)，稱為黑土地保護(hù)項(xiàng)目。黑土地保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施過程中直接形成的具有保存價(jià)值的文字、圖表、錄音錄像、電子文件等不同形式和載體的歷史記錄即為黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案。其旨在對黑土地保護(hù)項(xiàng)目中產(chǎn)生的各類檔案明確歸檔要求和管理制度，發(fā)揮原始資料的準(zhǔn)確性、完整性、方便性、規(guī)范性的作用，提高黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案的質(zhì)量。

1.2 黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案管理的重要性

黑土地項(xiàng)目檔案是維護(hù)黑土地保護(hù)過程中歷史真實(shí)面貌的一項(xiàng)重要工作，記載著黑土地保護(hù)過程中的優(yōu)秀成果，是黑土地保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施中最原始、真實(shí)的記錄，保留了每級職能部門、每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)階段、每種措施的客觀性及執(zhí)行和履行職能的真實(shí)性，記載了黑土地保護(hù)的歷史過程，是不可再生的歷史資料，檔案資源的開發(fā)利用是實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值、促進(jìn)檔案工作提質(zhì)增效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案規(guī)范化管理能夠?qū)崿F(xiàn)各市（縣）檔案資料格式統(tǒng)一、內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)安全可靠，對研究黑土地保護(hù)措施的實(shí)施效果和科學(xué)發(fā)展提供第一手資料，是進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、揚(yáng)長避短、制定發(fā)展方向的依據(jù)，是衡量工程質(zhì)量和管理水平的重要尺度，所以用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案工作對提高檔案管理水平具有重要意義，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2 吉林省黑土地保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施背景

2.1 國家、省內(nèi)政策背景

黨中央、國務(wù)院高度重視東北黑土地保護(hù)，明確提出要采取有效措施保護(hù)好這塊珍貴的黑土地。十三屆全國人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議于2022年6月24日審議通過了《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》，明確了“黑土地”的概念，為多年來由于黑土地概念界定不明確、出現(xiàn)的黑土地?cái)?shù)據(jù)信息可用性不強(qiáng)、相關(guān)檔案利用價(jià)值不高等問題提供了法律依據(jù)。其中第九條中提到“縣級以上人民政府自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門開展土地調(diào)查時(shí)，同步開展黑土地類型、分布、數(shù)量、質(zhì)量、保護(hù)和利用狀況等情況的調(diào)查，建立黑土地檔案”。國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部委印發(fā)《國家黑土地保護(hù)工程實(shí)施方案（2021-2025）》農(nóng)建發(fā)〔2021〕3號、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳財(cái)政部辦公廳國家發(fā)展改革委員會(huì)辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好東北黑土地保護(hù)的通知》（農(nóng)辦計(jì)財(cái)〔2021〕11號）。

《中共吉林省委 吉林省人民政府關(guān)于全面加強(qiáng)黑土地保護(hù)的實(shí)施意見》（吉發(fā)〔2021〕10號）、吉林省政府印發(fā)《吉林省黑土地保護(hù)工程實(shí)施方案（2021-2025）》吉政辦函〔2021〕141號、《吉林省黑土地保護(hù)條例》。其中《吉林省黑土地保護(hù)工程實(shí)施方案（2021-2025）》工作目標(biāo)將典型黑土地22個(gè)重點(diǎn)市（縣）劃為黑土地耕地保護(hù)區(qū)，總面積不低于2500萬畝，連續(xù)5年采取工程、農(nóng)藝、生物等綜合措施進(jìn)行保護(hù)。同時(shí)未來，我國還將實(shí)施國家黑土地保護(hù)工程，建設(shè)200個(gè)集中連片退化耕地治理示范區(qū)，開展保護(hù)性耕作六千萬畝。

2.2 項(xiàng)目檔案管理情況

為加強(qiáng)和完善我省黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案規(guī)范管理，強(qiáng)化檔案工作為黑土地保護(hù)的服務(wù)功能，2021年12月至2022年11月，吉林省檔案學(xué)會(huì)和省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳選派省內(nèi)檔案、標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)業(yè)、水利等方面知名專家學(xué)者組成黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案管理課題專家組，對全省近年黑土地保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)工程檔案、農(nóng)技檔案管理情況進(jìn)行研究。深入榆樹市、公主嶺市、舒蘭市、梨樹縣和扶余市等地，通過召開座談會(huì)，查閱檔案資料，聽取農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人介紹，走訪建設(shè)工程檔案管理服務(wù)的第三方公司等線下和線上方式開展課題研究。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，吉林省黑土地保護(hù)項(xiàng)目投資額度大、建設(shè)土地面積廣、項(xiàng)目種類多，形成的檔案類別復(fù)雜。如何全面、規(guī)范、科學(xué)地對紛繁復(fù)雜的黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案進(jìn)行管理，解決當(dāng)前吉林省黑土地檔案管理的問題，達(dá)到科學(xué)、規(guī)范、通用、實(shí)用的目標(biāo)，是亟需解決的課題。

3 吉林省黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案管理現(xiàn)狀探討

3.1 檔案管理現(xiàn)狀

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，吉林省各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和農(nóng)田建設(shè)科、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心等部門檔案意識較強(qiáng)，普遍認(rèn)識到應(yīng)該加強(qiáng)檔案管理工作。全省多數(shù)地區(qū)黑土地保護(hù)檔案工作有專人負(fù)責(zé)，基本能夠按時(shí)收集檔案資料，并進(jìn)行簡單整理，建立了專用的檔案室，購置了專門存放檔案的柜、架，實(shí)體檔案得到了基本管理。

3.2 檔案管理現(xiàn)存問題

3.2.1檔案收集完整性較差。工程建設(shè)大事記、會(huì)議紀(jì)要、現(xiàn)場檢查記錄和工程建設(shè)糾紛處理記錄等檔案資料不全，缺少施工過程節(jié)點(diǎn)照片、施工關(guān)鍵部位和隱蔽工程的影像資料等。工程技術(shù)檔案資料內(nèi)容不規(guī)范，缺乏測量數(shù)據(jù)、施工前原始地貌照片和施工過程照片，技術(shù)資料缺時(shí)間、地點(diǎn)等基本要素。檔案缺乏系統(tǒng)性。多數(shù)縣（市、區(qū)）設(shè)立財(cái)務(wù)結(jié)算中心工程款統(tǒng)一結(jié)算，使黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案中缺財(cái)務(wù)檔案，影響了項(xiàng)目檔案的完整性。

3.2.2檔案整理規(guī)范性較差。存在僅收集，未依照工程檔案管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行整理，沒有按照文件材料形成的規(guī)律和文件的內(nèi)在邏輯關(guān)系進(jìn)行鑒定、分類、組卷、裝訂、編輯文件頁碼和編輯案卷目錄。保管期限劃分不準(zhǔn)確。部分單位存在不劃分文件保管期限現(xiàn)象，導(dǎo)致普通檔案和重要檔案同等管理，沒有保護(hù)好重要文件，浪費(fèi)了有限的檔案管理資源。

3.2.3檔案保管安全性較差。部分農(nóng)田建設(shè)工程管理單位檔案安全保管意識不強(qiáng)，疏于對檔案的安全保管，檔案散亂堆放，缺乏保護(hù)檔案的安全設(shè)施，面臨水害火災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)較大，檔案安全存在嚴(yán)重隱患。

3.3 檔案管理問題原因剖析

我國大規(guī)模開展黑土地保護(hù)工程是近年才開始，作為一項(xiàng)全新的重大工程，工程管理上方方面面的問題都需要積極探索和完善。黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案管理上出現(xiàn)上述問題，原因分析如下：

3.3.1重視項(xiàng)目建設(shè)，輕視檔案管理。檔案管理存在嚴(yán)重問題的單位，雖問題不盡相同，但究其原因都存在對檔案工作重視不足的問題，常常存在對檔案工作“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的問題，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目檔案管理水平。

3.3.2專業(yè)素質(zhì)不足，缺乏專業(yè)知識。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各黑土地保護(hù)項(xiàng)目管理單位檔案員基本上是兼職檔案員，幾乎沒有檔案專業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)歷，檔案工作經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足。

3.3.3行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失，缺乏評價(jià)機(jī)制。黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案屬于科技領(lǐng)域的專業(yè)檔案。一方面，國家對科技類檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范不健全，針對性和可參照性不強(qiáng)。另一方面，專業(yè)類檔案缺乏切實(shí)可行的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。而統(tǒng)一性的檔案管理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用性、指向性不強(qiáng)，黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案的評價(jià)機(jī)制缺少依據(jù)，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不完善，缺乏合理性。

4 黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案建設(shè)途徑

4.1 明確管理體制、強(qiáng)化主體責(zé)任

《黑土地保護(hù)法》將黑土地保護(hù)工作納入縣級以上人民政府國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，黑土地檔案建設(shè)作為黑土地保護(hù)工作的重要組成部分，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)黑土地保護(hù)目標(biāo)的一項(xiàng)重要舉措，應(yīng)依法納入黑土地保護(hù)機(jī)制。黑土地檔案切實(shí)履行省級建設(shè)單位統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、縣級及以上建設(shè)單位分級管理的工作體制，依規(guī)建立層級管理工作責(zé)任制，權(quán)責(zé)清晰，方能強(qiáng)化檔案管理主體責(zé)任。

4.2 制定地方標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理

為全面貫徹落實(shí)黑土地保護(hù)的相關(guān)政策，提高檔案資政服務(wù)和治理效能，用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案工作對提高檔案管理水平具有重要意義，制定地方標(biāo)準(zhǔn)勢在必行，既維護(hù)黑土地保護(hù)行業(yè)發(fā)展歷程的真實(shí)性，又對黑土地保護(hù)工程起著重要的指導(dǎo)、監(jiān)督、保證作用，從而實(shí)現(xiàn)黑土地保護(hù)科學(xué)管理和決策。這是貫徹落實(shí)《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》《吉林省黑土地保護(hù)條例》中建立黑土地系列檔案的基本任務(wù)和要求，是完成《中共吉林省委、吉林省人民政府關(guān)于全面加強(qiáng)黑土地保護(hù)實(shí)施意見》工作目標(biāo)的有利保障。制定地方標(biāo)準(zhǔn)《黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》能科學(xué)確立黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案建設(shè)秩序，實(shí)現(xiàn)黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案資料格式統(tǒng)一、內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)安全可靠；能夠促進(jìn)黑土地保護(hù)相關(guān)項(xiàng)目管理水平不斷提升，更好地發(fā)揮作用，取得更好的效益。

4.3 建立協(xié)作機(jī)制、穩(wěn)定人員隊(duì)伍

黑土地保護(hù)工作涵蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、環(huán)境保護(hù)、水行政、科技等部門，要建立黑土地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，黑土地檔案建設(shè)也應(yīng)加強(qiáng)合力，促進(jìn)檔案資源的合理開發(fā)利用，以便加強(qiáng)各職能部門之間的政策協(xié)調(diào)、技術(shù)互交、環(huán)節(jié)銜接、資源共享。建立并完善黑土地保護(hù)工程中業(yè)務(wù)部門與職能部門的聯(lián)絡(luò)員制度，形成內(nèi)部檔案組織網(wǎng)絡(luò)，檔案收集管理職能要明確到具體科室和個(gè)人，制定檔案管理職責(zé)，明確責(zé)任， 穩(wěn)定檔案人員隊(duì)伍，確保檔案工作的延續(xù)性和穩(wěn)定性，加強(qiáng)對管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高檔案管理人員的業(yè)務(wù)能力。

4.4 建立管理制度、加大驗(yàn)收權(quán)重

制度建立既要統(tǒng)籌黑土地保護(hù)項(xiàng)目的普遍性，又要顧及實(shí)際工作的針對性，從擬定的分類方法、標(biāo)識制定、保管期限等方面維護(hù)黑土地檔案建設(shè)秩序，規(guī)范檔案的建設(shè)行為，促進(jìn)黑土地檔案工作的開展。黑土地保護(hù)項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目管理單位或委托監(jiān)理單位應(yīng)根據(jù)檔案管理的要求對項(xiàng)目法人單位（勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等）檔案的案卷質(zhì)量進(jìn)行審查，審查合格后項(xiàng)目管理方可進(jìn)行竣工驗(yàn)收，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，檔案管理部門宜向所在地檔案管理部門移交項(xiàng)目檔案。

5 黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案規(guī)范化管理社會(huì)效益分析

《黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》填補(bǔ)了我省檔案管理規(guī)范的空白。黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案的規(guī)范化管理將為黑土地保護(hù)工程中的各種農(nóng)業(yè)措施提供技術(shù)依據(jù)，可以通過數(shù)據(jù)分析對吉林省東、中、西部地區(qū)黑土地保護(hù)工程的實(shí)施效果進(jìn)行橫向、縱向比對，獲取各縣（市）在黑土地保護(hù)工程中的不足，進(jìn)而加以改進(jìn)和完善。這對促進(jìn)黑土地質(zhì)量提升和我省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展、保護(hù)糧食安全具有重要意義。同時(shí)，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)數(shù)字化的發(fā)展，黑土地保護(hù)項(xiàng)目檔案的數(shù)字化管理也將逐步完善，進(jìn)一步為實(shí)施黑土地保護(hù)相關(guān)工程的科學(xué)管理和決策提供參考，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，切實(shí)促進(jìn)黑土地保護(hù)事業(yè)健康、可持續(xù)性發(fā)展。