地方政府改革，改什么、怎么改

回顧改革開放的歷史，地方政府一直在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用。

很多學(xué)者將“行政放權(quán)”視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一，即經(jīng)濟(jì)決策權(quán)限從中央轉(zhuǎn)移至地方，這一變革大大提高了地方的積極性并極大地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。地方政府在決策時(shí)，能夠更貼近當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，資源配置更加優(yōu)化，并更能靈活應(yīng)對(duì)地方新興的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，所以工作效率與經(jīng)濟(jì)效率的提升都十分顯著。

在改革開放的頭幾十年，地方政府非常積極努力地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。北京大學(xué)光華管理學(xué)院周黎安教授等人的研究揭示了地方政府間存在的一種獨(dú)特現(xiàn)象——“GDP錦標(biāo)賽”。其背后的邏輯在于，地方GDP增長(zhǎng)速度有助于提升當(dāng)?shù)刂鞴佾@得晉升的可能性。這促使各地區(qū)之間展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府首長(zhǎng)化身本地經(jīng)濟(jì)CEO，紛紛努力超越過(guò)去及鄰近地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，從而形成了我國(guó)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿C(jī)制。行政放權(quán)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的積極作用，是一個(gè)不容忽視的客觀事實(shí)。

認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的二十屆三中全會(huì)的文件，我們會(huì)注意到三個(gè)重要信號(hào)。

第一，未來(lái)市場(chǎng)融資中，涉及政府信用和國(guó)有資產(chǎn)的項(xiàng)目應(yīng)由中央層面統(tǒng)籌；第二，中央應(yīng)避免無(wú)依據(jù)地將事權(quán)直接下放給地方政府，除非伴隨相應(yīng)的財(cái)權(quán)調(diào)整；第三，要求規(guī)范地方政府的招商引資行為，特別是要嚴(yán)禁不合規(guī)、不合法的補(bǔ)貼措施。

這正是對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中一些問(wèn)題的直接回應(yīng)。

我們需要放在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中來(lái)理解。關(guān)于融資由中央統(tǒng)籌的政策，實(shí)質(zhì)上是財(cái)權(quán)問(wèn)題；不能無(wú)依據(jù)地給地方政府加碼，則涉及事權(quán)問(wèn)題；規(guī)范招商引資，是如何調(diào)配資源以支持經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體做法。這表明，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生了改變，矛盾出現(xiàn)了變化。

地方政府財(cái)權(quán)有限而事權(quán)繁重

當(dāng)前一個(gè)最顯著的變化是地方政府的財(cái)力明顯削弱，一些地方財(cái)政甚至捉襟見(jiàn)肘?，F(xiàn)象背后的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，但與經(jīng)濟(jì)體制變革緊密相連。

自1978年改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了深刻的放權(quán)過(guò)程。伴隨著財(cái)權(quán)下放，地方政府的財(cái)力在上世紀(jì)90年代初達(dá)到前所未有的高度，中央財(cái)力相對(duì)薄弱。為此，1994年國(guó)家實(shí)施分稅制改革，核心在于將相當(dāng)一部分財(cái)權(quán)重新集中到中央，以強(qiáng)化國(guó)家的宏觀管理能力，并促進(jìn)地方轉(zhuǎn)移支付的有效性。此舉在當(dāng)時(shí)被視為必要之舉，有助于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

然而，隨著時(shí)間推移，分稅制改革的弊端漸顯，最突出的問(wèn)題便是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不太匹配。眾多地方政府面臨著責(zé)任重大而財(cái)權(quán)有限的困境，在很大程度上影響其履行職責(zé)的能力與效率。

我剛參加工作時(shí)在國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心發(fā)展研究所，第一項(xiàng)工作任務(wù)是研究分析當(dāng)時(shí)的糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度。這一歷史性的經(jīng)濟(jì)政策對(duì)今天的很多年輕人來(lái)說(shuō)可能略顯陌生，但老一輩對(duì)此記憶深刻。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，簡(jiǎn)而言之，即國(guó)家糧食部門統(tǒng)一收購(gòu)與銷售糧食。

1986年，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度面臨一個(gè)重大挑戰(zhàn)：在改革開放過(guò)程中，糧食收購(gòu)價(jià)格不斷攀升，而銷售價(jià)格并未提高。這一現(xiàn)象在當(dāng)時(shí)的背景下不難理解：提高收購(gòu)價(jià)格旨在鼓勵(lì)農(nóng)民增產(chǎn)，而銷售價(jià)格提不上來(lái)則是由于城市居民收入尚未增長(zhǎng)到位。這很快導(dǎo)致糧價(jià)倒掛現(xiàn)象，即收購(gòu)價(jià)格高于銷售價(jià)格，由此產(chǎn)生的補(bǔ)貼壓力主要由地方政府承擔(dān)。

這一案例雖已遠(yuǎn)去，但其背后反映的政府財(cái)政困境與應(yīng)對(duì)策略，至今依舊屢見(jiàn)不鮮。

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府在財(cái)權(quán)有限而事權(quán)繁重的背景下，在增收方面展現(xiàn)出極強(qiáng)的創(chuàng)新能力。他們或積極爭(zhēng)取中央轉(zhuǎn)移支付，或依賴土地財(cái)政獲取資金，又或通過(guò)建立融資平臺(tái)籌集資金。這些舉措雖在一定程度上支撐了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但隨著財(cái)政壓力加大，特別是土地市場(chǎng)遇冷、融資平臺(tái)監(jiān)管收緊，地方政府的財(cái)政壓力日益增加。

需擴(kuò)大地方政府的可持續(xù)收入

自2018年起，中央政府著手深化財(cái)政改革，尤其是地方財(cái)政改革，旨在規(guī)范地方政府債務(wù)管理，通過(guò)“開前門、關(guān)后門”的方式，即明確地方債務(wù)限額、嚴(yán)控新增債務(wù)，以遏制無(wú)序舉債行為。這一系列舉措無(wú)疑為構(gòu)建更加健康、可持續(xù)的財(cái)政體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

從控制的角度出發(fā)，限制地方政府融資空間的必要性顯而易見(jiàn)。地方政府在借貸時(shí)，往往不直接承擔(dān)最終的償債責(zé)任，這與美國(guó)地方政府可能面臨的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)截然不同。在中國(guó)，地方政府不可能破產(chǎn)卻又大量舉債，這揭示了借貸過(guò)程中權(quán)利與責(zé)任的不對(duì)等性，因此，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資的監(jiān)管是合理舉措。

然而，加強(qiáng)管理的過(guò)程中，地方政府資金如果嚴(yán)重短缺，也容易引發(fā)一系列問(wèn)題。其中顯著的變化是地方政府在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的作用減弱。

以前，中央政策一出，地方政府往往能迅速響應(yīng)，甚至加碼執(zhí)行，從而有效刺激經(jīng)濟(jì)；而今，部分地方政府可能心有余而力不足。

這個(gè)問(wèn)題包含兩個(gè)層面。首先，地方政府正在削減開支，這反過(guò)來(lái)可能會(huì)降低總需求。其次，個(gè)別地方政府為了增加收入而采取增加罰款和稅務(wù)檢查的手段，影響了民營(yíng)企業(yè)家的信心。

中央政府在編制明年預(yù)算時(shí)，可以先作出保障地方政府基本財(cái)政需求的安排。然后，需要審視和調(diào)整中央和地方政府之間的財(cái)政資源分配，以擴(kuò)大地方政府的可持續(xù)收入。對(duì)于個(gè)別地方政府的不正當(dāng)行為，中央政府應(yīng)采取嚴(yán)厲措施予以糾正。

地方招商引資制度面臨新挑戰(zhàn)

地方政府在招商引資方面的政策依然活躍且力度強(qiáng)大，但也面臨著新的挑戰(zhàn)。

以電動(dòng)汽車為例，根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)電動(dòng)車補(bǔ)貼問(wèn)題的研究，中國(guó)政府對(duì)每輛電動(dòng)車的實(shí)際補(bǔ)貼額度與歐美國(guó)家相比并未呈現(xiàn)明顯差異。雖然顯性的補(bǔ)貼并不多，但隱性支持相對(duì)繁雜。各地方政府的招商引資政策包含多種多樣的隱性補(bǔ)貼，如減免稅收和降低土地使用費(fèi)等。

違法違規(guī)政策優(yōu)惠的后果是，一些領(lǐng)域出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)，比如全國(guó)目前有七八十家電動(dòng)汽車公司，幾乎每一家背后都有地方政府的影子。

政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不少見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)政策也很普遍，但各地政府在缺乏獨(dú)立的資產(chǎn)負(fù)債表的情況下，大量投入各種資源支持產(chǎn)能復(fù)制，而不是技術(shù)門檻的突破，這可能是有問(wèn)題的，導(dǎo)致創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)在地方政府支持下過(guò)度集中。

產(chǎn)業(yè)政策在特定情境下確實(shí)能發(fā)揮積極作用，但前提在于市場(chǎng)存在失靈現(xiàn)象。當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策若能助其克服，則可能產(chǎn)生正面效應(yīng)。然而，產(chǎn)業(yè)政策容易偏離初衷，導(dǎo)致效果不佳。究其根源，這些政策往往超越了單純克服市場(chǎng)失靈的范疇，特別是在新能源產(chǎn)品領(lǐng)域。最需要政策支持的是那些技術(shù)門檻過(guò)高、單一企業(yè)難以承擔(dān)或成本過(guò)高的項(xiàng)目。而當(dāng)前一些地方政府的招商引資政策，卻往往聚焦于復(fù)制和放大已成熟技術(shù)，甚至導(dǎo)致產(chǎn)能問(wèn)題和效率低下。因此，規(guī)范招商引資行為顯得尤為重要。

對(duì)此，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》已明確，規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為。

進(jìn)一步改革的新契機(jī)

地方財(cái)政力量減弱，雖看似不利，但從另一角度看，或許能成為推動(dòng)市場(chǎng)化改革的新契機(jī)。

過(guò)往的行政放權(quán)在促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮了積極作用，但資源配置權(quán)限從中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移，并不等同于市場(chǎng)化改革的完成。關(guān)鍵在于決策權(quán)應(yīng)合理地向市場(chǎng)和企業(yè)轉(zhuǎn)移，而非僅停留在政府層面。

將來(lái)，地方政府也許可以將有限的資源集中到以下三個(gè)領(lǐng)域，一是維護(hù)社會(huì)秩序、保障公平競(jìng)爭(zhēng)，二是提供公共服務(wù)，三是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。如果地方有能力、有資源，當(dāng)然可以制定并實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，但前提是地方政府要對(duì)資金來(lái)源與后果承擔(dān)責(zé)任。

總之，若地方政府能更多地聚焦于克服市場(chǎng)失靈、維護(hù)市場(chǎng)秩序和提供公共服務(wù)等核心職能，這將是市場(chǎng)機(jī)制得以充分發(fā)揮作用的重要條件。正如黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的，應(yīng)“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。這一轉(zhuǎn)變對(duì)于推動(dòng)我國(guó)創(chuàng)新能力的提升將具有深遠(yuǎn)意義。

（作者系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)）

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責(zé)編：楊琳 yanglin@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭